“义品村”等历史中心区所面临的发展困境

3.1.1　“义品村”等历史中心区所面临的发展困境

1）城市格局仍呈现出明显的单中心结构特征，对中心城区的压力进一步增加

上海交通大学副教授王郁在根据区县一级的城市建设与人口分布等相关统计资料进行总结，并分析1990年代至近年来上海城市功能郊区化迁移的空间特征和趋势后，撰写了《上海城市郊区化与城乡协调发展的影响因素分析》一文，文中指出:

“自1980年代以来，上海中心区的城市功能随着产业结构的调整进行了重新定位，由原来的居住、文化、工业等多功能的综合区向以商贸、金融、旅游等功能为主的中心商务区逐渐转变，这一过程中商务办公业的城市功能得以进一步加强。但是，上海的城市空间布局仍然表现为明显的单中心结构特征。由于周边地区缺乏相应的副中心，使得各种城市活动进一步向这一区域聚集，人流、物流、信息流更加密集。

一直以来上海在城市空间扩展方面‘摊大饼’式特征非常明显。建国后上海的发展一直局限在280平方公里的旧城区范围内，后来为解决工业的扩展而在近郊新建的北新泾、五角场、漕河泾、长桥和高桥等10个工业区很快又与原来的老城区连为一体，为其配套的居住区与工业区层层包围，互相干扰。自1990年代开始实施的制造业郊迁与城市工业主战场转向郊区战略逐渐改变了这一格局，而同一时期环线周边地区的房地产开发热也同时促进了居住功能向这些地区迁移的趋势。但是到目前为止，上海主要城市功能向外迁移的总体范围仍然十分有限，除工业与仓储类设施向外迁移的范围已超出环线范围以外，居住功能的迁移还只是达到环线周边地区，而商务办公功能的迁移仅仅只是局限于环线以内，近年来更表现出进一步向中心区聚集的趋势；而功能外迁的方向主要表现为北部的宝山、嘉定两区和南部的闵行、松江两区，南北两翼的发展明显超出东西两翼的发展。

从目前上海人口的空间分布变化来看，上海仍然处于集聚大于扩散的城市发展时期，单中心发展的格局十分明显，城镇人口主要集中在中心城区，郊区的城市化水平不高。1998年上海平均城市化水平为73%，2002年郊区平均城市化水平为52%，城市化水平在城市不同地区之间存在较大差异。这也说明中心城区人口的郊区迁移主要是通过无序的房产开发完成的，并未能带来郊区新的人口聚集点的形成。”^［26］

2）在“极差地租”的竞争中建造摩天大楼和摩天房价

三大因素支撑大城市房价飙升。一是消费需求旺盛。政府把大城市作为名片，大量财力投入城市建设，城市走在现代生活的前面。不仅生活在其中的人有消费需求，对周边中小城市的居民乃至富裕农民也有巨大吸引力。人们消费的不仅是住房，还有这个城市。这个消费需求之旺，在相当长时间里都会持续。二是消费能力增强。城市经济突飞猛进，增强了居民消费的能力。购房成为他们消费大宗物品的首选。三是国家更加严格控制土地，市民普遍认为楼盘会是稀缺消费品，物以稀为贵。三大因素汇合一起，致使房价一涨再涨。高歌猛进的房价增大了房地产投机的利润空间。“温州炒房团”几乎是在全国各大城市席卷了一番。几经折腾，房价已不再是消费需求的真实反映。反映消费需求的真实房价，国际上通行的标准是房屋100个月租金的总和。上海房价已超过这个总和的四倍以上，足见房价虚高之重。

如此虚高的房价只能使大多数真实消费者望房兴叹，大多数高价位房屋是在投机者之间倒腾。上海市中心的高档楼盘中有40%～60%为投资者所购买。在击鼓传花的欢声笑语中，上海平均房价在3年时间里翻了一番。仅2004年10月至2005年1月，就上涨20%。2004年年底，上海市中心的房价最高涨到每平方米1.7万元。处于中等收入的上海人每年可支配收入为4.2万元，只买得起2.5平方米。专家警告，上海的房价已接近1997年香港房地产泡沫破裂前的水平。上海的房屋空置率已达13%，其中黄浦区高达18%。国际上为房地产泡沫破裂设定的空置房率警戒线是10%。

疯狂飙升的房价，制造出了房地产业泡沫，这个泡沫一旦破裂，将给国民经济特别是国家金融带来重创，更普遍的危害是抬升了二手房的房价，抬升了经济适用房的房价，增加了更多普通市民的消费难度，给大多数人想改善住房的希望带来重创。疯狂飙升的房价，一害国家，二害市民。2005年3月31日，温家宝总理主持的国务院常务会议讨论并通过“国务院2005年工作要点”，重申了控制房地产和城市建设规模，坚决抑制房地产价格过快上涨的重要性，而上海、北京楼市成为这次房地产宏观调控的风暴眼。

但是，如果城市人口激增这个所谓的城市化硬指标没有得到有效控制的话，可预期的购房需求量仍会增大，地方政府和投机商博弈中央宏观调控楼市的基础存在，房价上涨的态势完全有可能死灰复燃^［27］。

3）在“极差地租”的竞争中，牺牲历史中心区的低密度建筑已成为必然

同济大学郑时龄教授认为:“据统计，自1952至2002年，上海新建建筑的总面积大约是6亿平方米，大致相当于10到15个1949年前的老上海，自1990年代以来，大致每两年所建的建筑面积就相当于建成一个新上海。尤其是1985年至2001年期间，上海一共建造了4.68亿平方米的各类建筑，其中大约59.8%是住宅。从城区建成区的面积看，1949年以前的城区面积是82平方公里，而今天上海中心城区的面积已经超过了600平方公里。仅1995至2001年，上海就拆除了大约3000万平方米历史上遗留下来的建筑。也就是说，上海的近代建筑大约有70%以上在这些年大规模的城市开发过程中被拆除。如果按照目前城市核心地区的建设目标，几年之内还将拆除几百万平方米的建筑。上海的绝大部分品质较差的建筑，以及365万平方米的危棚简屋在前几年的旧城改造中已经基本拆除。接下来要拆除的建筑中，较好的建筑，甚至优秀的历史建筑必然会占相当的比例。如果按照这样的速度去改造城市，其代价就可能是城市文化和历史环境的破坏和丧失。城市与建筑的物质价值，有形的价值在大规模建设中受到重视，而其文化和社会价值则被忽视。上海在经济迅速增长的同时，或许正在逐渐丧失文化认同以及作为中国文化中心之一的地位。

此外，从旧城改造方面来看，城市在建设政策和思想上，仍然还没有足够的魄力将如此大量的建筑、如此大面积的城市地区都做成精品，都按照理想的目标将历史建筑和风貌保护区建成世界一流的城区。在这种情况下，或许应当减缓市中心地区的旧城改造，将主要精力放到内环线以外，甚至外环线以外地区的建设上。住宅建设要向中心城周边发展，形成规模，形成城市整体环境。这样一方面可以缓解市中心地区的开发压力，疏解中心区的人口，另一方面又可以积累经济实力，有利于在今后具备了相当的经济能力、文化水平和建设经验时再来改造旧区，反而更有利于历史建筑的保护。同时，这样做也可以降低住宅造价，提高城市居民的生活品质。”^［28］

又如在北京，在敏感区域内拆除宝贵的四合院以换取批量生产的新式豪宅，从表面上看，这是小部分人的经济纠纷，实际上却是以损失整个北京城的独特性为代价的，从而也就是以极少数人的利益抵消了城市的地租增值。

4）即使有识之士有意参与历史中心区的保护，仍缺乏较为完整的保护体系

从改革开放至今，上海更多的是致力于大拆大建式的旧区改造。以卢湾区为例，自1990年代以来，区内主要依托大市政建设和土地批租等，开展了以成片危棚简屋改造和成街坊住宅、商务楼开发为特征的旧区改造；然而对于真正有价值的历史中心区和历史建筑，仍缺乏一套较为完整的保护体系。诚然，在2002年7月25日上海市第十一届人民代表大会常务委员会第四十一次会议通过的《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》已涉及修缮责任与费用、相关所有人的改造责任、相关租赁关系的处理等经济、法律方面的问题，但在关于《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例（草案）》的说明中也同时指出，在当前的保护管理工作中还存在两个较为突出的问题:一是保护的对象主要是单体历史建筑，对历史风貌街区整体景观的保护涉及较少，缺乏相对应的法律规范。在1990年代以来大规模的旧区改造中，本市一些新开发的房地产项目在建筑容量、形态结构等方面片面求高、求新，没有与周围的历史景观相协调，致使一些集中体现传统特色的历史街区风貌在不同程度上受到影响甚至破坏，有些影响和破坏已难以消除。二是保护的模式主要是政府管理部门自上而下的目标控制和监督，还没有发挥市场机制的作用，没有通过适当的经济、法律手段，调动社会各方面的积极性，实现有效保护和合理利用的良性循环。因此，保护工作的实际成效还不显著，与预期的保护目标差距较大。上述这种状况已经明显不能适应新形势下历史文化风貌区和优秀历史建筑保护的需要，亟待改变。

事实上，尽管有识之士有意为上海历史建筑的保护出力，却往往由于缺乏政策的支持而以失败告终。上海12片历史文化风貌保护区总面积近27平方公里，现存历史建筑总面积达1200万平方米。其中，最具价值的花园住宅达147万平方米。据史丹福老洋房租售中心的统计数据显示，截至2004年上半年，全市花园洋房均价已达35440元/平方米，以此计算这批花园住宅折合市值超过520亿元。历史建筑保护工作涉及数千亿资金运作，海内外民间资本无疑应该是此间最重要的角色。上海市规划局副局长伍江公开表态，“欢迎投资商参与上海的历史建筑保护，对于有贡献者，将给予奖励及一定的补偿”。

不过，实践经验表明，资本的进入远非想象中顺利。“游戏诱人，但规则未明”成为诸多投资商叹难之处。由于历史原因造成历史建筑权属关系复杂，成为投资项目推进的最大瓶颈。“历史建筑保护，目前还是一事一议。如果政府出台相关政策，力推成套改造，那我们会更有底”，开发商郑培光先生（正在运作梅泉别墅项目，该项目位于新华路历史文化风貌保护区内）如是说。在一些项目进展陷入僵局之际，欲去还留的投资商强烈希望政策有所倾斜。

一些国际通行的办法正进入政府视野。在近期由房地局和规划局联合举办的国际研讨会上，同济大学专家阮仪三表示，税收减免、资金补助和优惠贷款等是历史建筑保护的国际通行做法。其中，税收优惠政策是最重要的手段之一。一些投资商的呼吁也印证了阮仪三的说法。容积率转移一直是投资商感兴趣的方式。郑培光表示，对于参与保护的投资商，在项目外的周边，政府给予高容积率地块开发的优惠，这会很有吸引力^［29］。

那么，西方国家究竟有什么具体经验可供借鉴呢?首先，许多西方国家已建立起一套涉及立法、资金、机构、官员等方面的较为完整的保护体系。这套体系在保护管理中得到全面的体现，其中最重要的一点即是它使自上而下的保护约束和自下而上的保护要求能在一个较为开放的空间中相互接触和交流，并经过多次反馈而达成共识。在这样一个多层次的体系下，民间自发的保护意愿能够通过一定的途径实现为具体的保护参与，而在其中起关键作用的是各个种类和层次的保护机构以及部分纳入了法制轨道的监督与咨询机制。

其次，尽管许多西方国家的保护体系已相当严密，但政府普遍认识到比立法、诉讼等强制手段更为有效的是恰当的引导。而进行引导除了教育、鼓励之外的一个重要途径则是做好法制与规划的衔接，特别是利用经济手段来调动保护的积极性并保证规划意图的实现。

再次，国外保护法规中对于应该加以限制的行为规定得十分严格，处罚也比较重，而对详细设计的做法则规定得比较宽松和模糊，保留了相当的弹性。这就是说，在不破坏历史环境的限度内，给予具体操作以一定的发挥余地，这有利于防止“僵化”，使保护的环境更有创造性。在中国已有的相关法规中，对于“应该”与“不该”的行为控制的描述几乎同样严格，但大多仅仅停留于描述，而缺乏相应的管理措施，特别对违犯行为处罚不够强硬，难以阻止“经济的诱惑”而造成的对文物及其环境的破坏。

另外，我国一些历史文化名城保护规划的编制中，对保护的方方面面做出了详尽的规定，并附有实施条件，而实际的执行则至少存在两方面的障碍，其一是规划本身的可操作性不强，其二是规划虽在理论上受法律保护，而实际的号召力和威慑力达不到保护管理的要求。概括起来，就是规划往往抱着对保护进行全面控制的愿望，但由于与法制衔接不力，又往往成为书面上的空文而被束之高阁^［1］。