地方历史保护的法律基础

4．3．4　地方历史保护的法律基础

美国宪法中规定私有财产神圣不可侵犯。在地方历史保护中，政府保护机构管理一个历史保护区的执行能力是受到法律限制的，有时一些必要的保护计划并不能合法实施。美国的法律注重先例，一些典型诉讼的判决会影响到后来的判决标准。在关于地方历史保护的判决中，一些著名的案例往往开拓了某一领域，左右了日后建筑遗产保护的走向。

1）巴曼对帕克判决的影响

今日，美观要素已经可以作为判决的依据，依据这一原则，大量的地方历史建筑得以保留。然而在1954年的巴曼对帕克（Berman V．Par－ker）裁决之前，美观因素不能作为政府干预历史保护的依据。政府机构的控制必须建立在“美学之外”（Aesthetics Plus）的概念上，这个概念表示必须有历史特性（美学）之外的原因才能进行规则性的控制（例如建筑规范），不能仅因为美学的原因对私有财产进行控制。在巴曼对帕克判决之后，美学原则可以作为历史保护的有力支撑，而具讽刺意味的是，这一裁决的最初目的是为了进行城市更新，允许拆除状况良好的历史建筑。

1954年，巴曼对帕克一案受审于美国高等法院，最终裁决断定地方政府有权利“拆除老建筑来提高街区质量”。这个原则最初实施是通过对旧建筑的清除来美化城市，城市规划师提议通过对历史建筑和街区的清除来提高城市形象，导致了20世纪五六十年代城市的快速更新。这一判决挑战了“美学之外”的概念并建立起这样的观点，即美学本身就足够成为地方政府使用警察权（Police Power）^[32]的原因。法官威廉·道格拉斯在结论中写道：“法律的力量决定了社区不仅要健康，而且要优美；不仅要干净，而且要开阔。”^[33]这一原则很快便被应用到历史保护当中，美观可以作为单独的理由出现，即便仅仅建立在历史区域对城市的视觉重要性这一基础上，也能够用历史保护法令来保护建筑遗产和历史环境。历史环境的美学价值得到了认可。

1966年《国家历史保护法》的颁布，给予历史保护者以更大的法律支持，并据此阻止了很多破坏历史环境的计划。其中比较著名的有1972年波士顿滨水开发案例^[34]和1975年的纽约威切斯特城市更新案例^[35]等。

2）纽约中央车站判决

在地方历史保护中，最重要的裁决是美国高等法院对1978年宾州中央运输公司起诉纽约市一案（Penn Central Transportation Company V．City of New York）作出的裁决，即通常所指的中央车站判决。这一裁决对于地方历史保护的发展有着至关重要的意义，是地方历史保护的里程碑。这一诉讼反映的是私人财产开发权和地方对当地指定历史建筑的管理权之间的冲突，其判决构成了大多数历史保护法令的法律基础。这也是高等法院第一次对历史保护案例作出直接判决。

写到中央车站，则不能不提到纽约另一个已经消失的历史地标———宾州车站。这一车站由美国著名的古典复兴建筑师MMW（Mckim Mead＆White）事务所设计，竣工于1910年。外表为罗马复兴风格的车站占两个街区，覆盖整个中央大厅的是由金属框架和玻璃组成的巨大天窗，构造精巧，线条优美，高达40多米，是美国建筑中的精品。

60年代初，在当时城市更新浪潮和地产升温的影响下，业主决定拆除车站主体建筑，建造一座包括办公楼、体育馆等功能的现代风格建筑，体量异常宠大。这一计划一经披露，就引起了历史学家、建筑师和城市规划师等专业人员的强烈抗议，全纽约地区的建筑院校学生也组织了示威活动。菲利浦·约翰逊和彼得·布雷克等著名设计师也发表抗议演说。但由于车站为私人财产，而当时美国并无相应的法律限制私人业主对历史地标的破坏，因此所有的努力只得以失败告终。1964年，老宾州车站被拆除，取而代之的是一栋29层办公楼、一座悬索结构的圆形体育馆、电影厅和保龄球馆等，即现在的麦迪逊花园广场（Madison Square Garden）。宾州车站的拆除在美国影响很大，很多媒体都对此进行了猛烈抨击，美国的建筑史学界称之为“史无前例的涂鸦之举”（图4．20）。^[36]

图4．20　被拆毁的纽约宾州车站

这一事件对美国历史建筑保护的影响极为深远，历史保护与私人开发权之间的矛盾显露无遗。1966年，《国家历史保护法》得以颁布，但登录建筑数量有限，而且对私有历史财产未做出有效限制。各地方也相继开展了对历史建筑的指定工作，保护历史建筑免受外来因素的破坏，但如何引导和控制财产所有人本身对于建筑遗产的破坏仍是亟待解决的问题，这一问题最终在1978年纽约中央车站（Grand Central Station）的保护中得到了解决。

建成于1913年的纽约中央车站由瓦伦＆维特摩尔（Warren ＆Wetmore）事务所设计。受当时设计潮流的影响，这一交通建筑采用了雄伟庄严的巴黎美术学院式的古典形象。主立面采用了三座拱券的对称构图，正中上方饰以艺术家朱利斯·柯丹（Jules Coutan）设计的大钟和古典群雕。在跨度40米的室内拱顶上是华丽的星座神话壁画，同宾州车站一样，中央火车站也是纽约的历史地标。然而，自60年代开始，围绕着这一建筑的保护进行了长达十年的努力。

早在1954年，宾州中央运输公司作为纽约市中央车站的业主，就开始计划拆除火车站以建造一栋60万平方米的办公楼。并请瑞德＆斯特姆（Reed ＆Stem）事务所和贝聿铭事务所分别设计了方案，但后来无果而终。1968年，中央车站已被列为纽约地标，宾州中央运输公司向纽约地标委员会提出申请，要求在中央车站的上方加建一个55层的办公楼。这一新建筑由马可·布罗伊尔（Marcel Breuer）设计，采用了悬臂结构，将新大楼建在老中央车站上，主集散大厅将部分拆除。这一新的加建方案被地标委员会否定。后来，业主又提交了另一个方案，将中央车站的主集散大厅保留，但建筑立面完全拆除，该方案同样遭到了否决。宾州中央运输公司于是将纽约市政府告上法庭，提出其合法权益被征收（Taking），期待地标委员会的结论被推翻，并要求城市赔偿其不能实现开发所造成的损失。同时，宾州中央运输公司的新方案引发了纽约市民的抗议，一些著名人物也参与进来。前第一夫人杰奎琳·肯尼迪和建筑师菲利浦·约翰逊也在街道上高举“拯救中央车站”的标语（图4．21—图4．23）。

图4．21　纽约中央车站

图4．22　业主提出的方案之一

图4．23　参加游行的知名人士，从左至右为菲利浦·约翰逊、杰奎琳·肯尼迪、柏斯·梅耶森（Bess Myerson）和爱德华·库奇（Edward Koch）

这一案例的焦点在于城市地标保护法令在对待那些历史地标业主的过程中是否有所不公，造成了某种“歧视”。在法令实施的过程中，所有财产对这种法令的承担并不是均等的。地标保护法令只对一小部分建筑物有效，而这些建筑的业主必须为整个地区承担相应的责任。业主认为在这一案例中，地标法“为了整个纽约市民的利益将成本强加于不到千分之一的建筑之上”，^[37]因而造成“征收”（Taking）。

纽约法庭支持地标委员会的决定，因为保护法令并非将私人财产的管理权归于城市，而只是限制了业主的开发。法庭认为业主的权益并没有受到剥夺，因为：

（1）像以前一样对于车站的使用是被允许的；

（2）原告并没有证明他们对于车站的投资无法获得应当利益；

（3）即使车站无法在正常运营中获得投资效益，由车站所在地块产生的潜在土地价值得益已归属业主；

（4）车站向邻近许多地块的开发权转移，已足以弥补对其本身的限制造成的开发权损失。^[38]

这一诉讼最终到达了美国高等法院，并以6∶3的选票确定了纽约保护区划条例在中央车站一案中的合法性。法官威廉·布瑞南（William Brennan）在意见的开头就表示了这一案例的重要性：

这一案例所呈现的问题是，作为对历史地标和历史保护区进行保护的综合计划的一部分，城市是否可以对历史地标的个人业主的开发权作出限制———作为对那些适当的区域规划的补充———并不会产生剥夺合法权益以及需要“公平补偿”。具体地说，我们应当确定纽约市地标保护法（New York City’s Landmark Preservation Law）对中央车站所在土地的实施是否真的征收（Taking）了物主的财产，违反了第5和第14条修正条款。^[39]

事实上，纽约地标委员会对宾州中央运输公司的私人财产的确形成了某种限制，那么究竟何种程度的限制才会被认定为“征收”，需要对私人进行补偿？这一案例为此后的同类判决定义了某种“上限”，即如果政府规制完全摧毁了财产合理的经济价值（Reasonable Economically Viable Use），则一定构成“征收”；如果政府规制仅降低了财产价值，但只要留下了足够合理的经济价值，就不算“征收”。委员会将中央车站指定为历史建筑，并禁止其所有者在原建筑上加盖高层，这实际上等于剥夺了所有者的部分使用权（加建的权利）。最高法院判定这一行为不构成征收，因为此种规制并没有禁止经济上的所有有效使用（该建筑依然可做为车站使用，并且其开发权可以进行转移），而只是禁止了其中一项使用。只要合理的经济使用价值还存在，就不构成“征收”，也无需补偿。^[40]

这一裁决在美国建筑遗产保护史上的意义是相当重大的，由于私有财产权受到绝对保护。之前美国的历史文物保护法律，包括1966年的《国家历史保护法》，都无法限制私人业主对历史地标的破坏。如果政府无法规范个人对于财产的使用，或者要为所有个人土地潜在价值的损失埋单，那么政府就很难发挥实际作用。而在此之前，此类实例不胜枚举。纽约中央车站裁决确立了历史保护区划条例的合法性，赋予了地方政府对私有历史财产进行限制的权力，这一裁决构成了大多数历史保护法令的法律基础，对地方历史保护的发展有着至关重要的意义，是地方历史保护的里程碑。这也是高等法院第一次对历史保护案例作出直接判决。判决之后，纽约市将当地的22座剧院指定为城市地标，这直接导致了纽约剧院区的复兴。中央车站在90年代又经过了保护与修复，成为纽约珍贵的历史遗产。