地方历史保护的规划控制

4．3．3　地方历史保护的规划控制

为了促进城市中心区的复兴和历史保护的发展，很多城市都拟订了新的保护计划，修订了区划法令。法令中的一些措施和控制技术对历史保护的具体运行有很大影响，各个城市的规划控制措施有所不同，但奖励区划、开发权转移、暂时性区划管制等措施是被普遍采用的。^[28]

1）奖励区划（Incentive Zoning）

奖励区划始于1961年，时任纽约市总规划师的乔纳森·巴奈特（Jonathan Barnett）以增加楼面面积为奖励策略，对开发商的行为进行引导，以符合公众利益的要求。如果按照城市公共利益的原则开发新建项目，作为奖励可以多建20%的建筑面积，或者允许开发商兴建比法定容积率多的空间用于出租和出售。作为回报，开发商必须为公共利益提供一些投资，例如公共福利、城市基础设施、低收入者住宅和历史建筑的保护等等。但这一手段往往造成城市容积率过高，对城市环境造成了一些负面效应，而可以提供的公共利益却不多，因此在很多城市被取消或加以限制。^[29]

2）开发权转移（Transferable Development Right，简称TDR）

开发权转移是对奖励区划的一种发展，与建筑遗产保护的关系更为密切。在高密度的城市中心区，利益驱动使得业主力求土地提供最大限度的回报，而容积率较低的历史建筑往往会承受很大的经济压力。基于历史保护的单方面限制又会造成对业主开发权的剥夺。对此纽约采取了开发权转移的方法，即发展商在开发地区应得的建筑容积率，由于该地区的某种保护限制，如标志性景观保护等，可以把在此处的开发权转移到该市的另一个地区加以运用。作为对其行为的回报，地方政府减免部分相应税收。在实际操作中，开发权转移把开发的容积率作为一种权利，转移到更符合城市总体规划的一些地区去，对保留城市的公共空间和历史建筑起到了很大作用。由于这一策略在运用中富于弹性，有效地缓解了历史保护与城市开发之间的矛盾，因而被许多城市所效仿（图4．19）。

图4．19　开发权转移示意，可以将历史地标A的发展权B转移到该市的另一地区中（C）

开发权转移的作用不仅仅在于维护历史建筑业主的开发权，更多情况下，它为历史建筑的业主提供了必要的保护资金。因为开发权可以买卖，同一个区划内的业主可以向历史建筑业主购买发展权，而有些历史建筑的所有者状况不佳或属于非营利组织，需要资金对建筑进行维护，因此这在客观上有利于历史建筑的保护。然而当该区域开发呈饱和状态时，历史建筑的开发权则无法出售，另外相邻基地的开发有时会对历史建筑造成不利的影响，因此纽约市后来开始采取“浮动转移”（Floating Trans－fer）的办法，将历史建筑的开发权转移到指定地区去实行。

费城也是实行开发权转移的城市，当地政府认为在城市中心区域的历史环境被保存的情况下，新的开发是应当鼓励的。在1991年费城的开发权转移建立时，有三个目标：

（1）为当地指定的历史地标的保护提供经济推动。

（2）对于那些城市认可的业主，适当放宽对其获利的限制。

（3）建立一种新型的经济推动机制，帮助非营利性历史建筑进行维护和再利用。^[30]

在费城，开发权转移施行不到十年间，就有超过200座历史建筑的业主将开发权出售，这一计划与地产税抵扣政策（包括历史建筑）和大型循环贷款基金（Revolving Load Fund）计划一起，成为费城建筑遗产保护的重要手段。

同样，在旧金山，开发权转移也成为当地促进建筑遗产保护的重要手段。在《旧金山中心城区保护策略》（A Preservation Strategy for Down－town San Francisco）中，对于开发权转移的使用有如下建议：

（1）只允许开发权从具有重要性的建筑中转出。

（2）在同一规划区域内允许1∶1转移，在特别发展地区允许按照1∶1．5～1∶2的比例来进行。

（3）在合法区域内，允许对转移来的开发权最大化使用，但不能超过有关高度、体量和最大容积率的限制。

（4）对当前建筑的合法使用是进行开发权转移的前提。

（5）如果对历史建筑进行修复，则可以给予适当的开发权转移奖励。

（6）鼓励建立相关信托基金，保证开发权转移市场的活跃。

（7）除了在一些受限和特殊的情况下，禁止对高级别建筑的明显改动或拆毁，保护是开发权转移的一个重要部分。^[31]

3）设计审议（Design Review）

今日，美国的大多数城市已经采用了设计审议的制度，鼓励产生有趣的天际线、富于吸引力和人性化的街道尺度，以及减少负面的环境影响。设计审议往往允许地方的非政府团体对开发方案提出意见，并经过审议后才授权进行开发。这种公共审议程序为保护者提供了发表意见的权利，有利于历史建筑和环境的保护。

4）暂时性区划管制（Interim Zoning Controls）

暂时性区划管制的方法源于郊区的发展管理，现在已被很多城市中心区采用。这种措施使得在新计划或法令实施之前，现状被加以保护，维持不变。因此在新的区划法令没有出台之前，历史建筑受到开发的影响时，可以借此对现状加以控制。例如在波士顿，当新的区划法令还未形成之际，政府利用暂时性区划管制对城市建筑的高度做出了限制。在亚特兰大，当综合性历史保护计划和法令仍在形成阶段时，政府对152栋历史建筑进行了为期一年的暂时性区划管制，限制开发商的行为。

在历史地段中还有一些经常使用的区划控制技术，包括叠加区划（Overlay Zone）、区划修改（Zoning Amendment）、开放空间发展控制（Open Space Development Control）、拆除延迟（Demolition Delay）等等。除了调整性的规划管理方式外，大部分城市都有多样的财政奖励措施，其中大部分用来鼓励历史建筑保护。最常见的就是资助历史建筑所有者修复和维护建筑物的循环基金（Revolving Fund），有些城市还设立了针对历史建筑保护的税收减免奖励；也有些城市建立了公私合营的基金会，或者将税收的一部分直接用于建筑遗产的保护。