历史文化名城保护的重要性

一、制约因素

1.城市紫线的严格限制

“城市紫线”是2004年原建设部在《城市紫线管理办法》中提出的，是指国家历史文化名城内的历史文化街区和省、自治区、直辖市人民政府公布的历史文化街区的保护范围界线，以及历史文化街区外经县级以上人民政府公布保护的历史建筑的保护范围界线。在编制城市规划时应当划定城市紫线，在其范围内进行土地开发必须先由市、县人民政府城乡规划行政主管部门依据保护规划进行审查，组织专家论证和公示，不允许对历史文化街区和历史建筑的保护构成破坏性影响的土地开发活动发生。譬如违反历史文化名城保护规划的大面积拆除、开发；对历史文化街区传统格局和风貌构成影响的大面积改建；占用或者破坏保护规划确定保留的园林绿地、河湖水系、道路和古树名木等。

建设部对历史文化街区划定“城市紫线”并严格保护之后，许多城市都采取了相应措施促进城市紫线管理的实施。如南京市将划定的文物保护紫线在网上进行公布以便市民了解详情，让人们对城市范围内的文物古迹一目了然，从而提高公众的名城保护意识；苏州市以建设部发布的《城市紫线管理办法》为基础，结合自己的实际情况，率先在全国推出《城市紫线管理办法（试行）》，明确了城市紫线的内容，并将老城保护纳入城市规划的强制性内容，用法律强制性手段来保护历史遗存，唤起市民的法制意识，较好地保护了苏州的老城风貌和各种历史古迹。

2.地下文物的保护要求

近年来，随着城市的快速发展和人口的不断增长，土地资源日渐紧缺，地上空间已难以满足人类的用地需要，一些具备较高经济水平和技术实力的城市开始积极探寻“向地下要空间”。对地下空间的开发利用已成为缓解城市人地矛盾、拓展城市发展空间的有效途径。尤其在城市中心区，地下空间的开发具有明显的实用价值和经济价值，如南京新街口的莱迪地下广场，有效地延伸了新街口商业用地的面积，缓解了用地需求与供给的矛盾，实现了土地的集约利用。但对于大多数历史文化名城而言，它们不仅有着丰富的地上古建筑，更拥有大量的地下文物。地下文物极其珍贵，一旦损毁就很难恢复，因此历史文化名城保护中必须加强对地下文物的保护。按照国家文物保护法的规定:进行大型基本建设工程，建设单位应当事先报请省、自治区、直辖市人民政府文物部门组织从事考古发掘的单位在工程范围内有可能埋藏文物的地方进行考古调查、勘探；凡因进行基本建设和生产建设需要的考古调查、勘探、发掘，所需费用均由建设单位列入建设工程预算。这些规定的出台，一定程度上约束了名城土地开发的规模和强度，甚至迫使一些开发项目搁浅、终结。地下文物的特殊保护要求使得名城地下空间的开发利用受到极大制约。

3.部门管理权限的条块分割

历史文化名城的土地开发涉及众多政府行政部门，包括规划、国土、建设、财政、文化、文物、旅游等职能机构。如此多的部门共同参与名城土地的开发管理，其结果往往是各部门之间责权不明，沟通不足，导致政出多门、资源浪费，无法实现帕累托最优；而即使是土地管理部门内部，其各级之间在具体实施过程中也经常无法取得统一。

由于缺少协调各部门利益的上级机构，也没有一个能够规范名城土地开发的共同纲领，所以各部门往往从自己的部门利益出发，而不去考虑与其他部门间的合作，致使各部门管理权限条块分割的现象难以改观。各部门编制的规划常常在用地范围、规范标准、时限等方面存在明显差异，造成名城土地开发缺乏有效的指导依据，一些不合理、不可持续的用地现象也随之产生，严重影响了名城保护工作的正常开展。

4.土地市场供应的严重不足

历史文化名城一般都拥有丰富的自然风光资源、遗迹遗址和古建筑等，一直以来都实行较为严格的土地管理控制政策，尤其是严格控制新增建设用地量，这就使得进入市场可供应的土地相对较少。且由于对历史建筑物实体、历史街区格局的保护，需要避免大规模的更新，为此要清理出大量可开发土地的可能性较小。同时，近年来各地的房地产市场发展迅速，大部分可利用土地都已开发殆尽。以上种种均造成历史文化名城可利用土地急剧减少，土地市场供求缺口不断加大。

另外，在对名城土地供应管理上，一些城市的主管部门在具体调控土地供应时并未做好合理的规划或计划，对进入市场的各类土地缺乏总量控制，存在着无计划供地，这也在一定程度上造成了土地市场供应的缺口。

土地供应量的不足，导致有效需求无法得到满足，直接制约着名城的开发建设，甚至连一些必要的基础设施也无法得到改善。

5.地块建设指标的严格控制

近年来，人们对提高住所、办公环境品味的要求越来越强烈。为此，很多开发商将开发焦点转移到文化底蕴深厚的历史文化名城，尤其是一些历史街区，其特有的历史风情成为一种独特的魅力，更易吸引人们的目光。不过，受历史文化名城、历史街区保护规划的限制，城市在编制控制性详细规划时，对于历史地段或历史文化保护区内各个地块的用地性质、建筑密度、容积率、限建高度、绿地率等均会作出严格的限定，任何开发项目的设计要求必须符合这些标准方可获批。以建筑高度为例，《北京历史文化名城保护规划》指出，将停止审批建设3层及3层以上的楼房及与传统皇城风貌不协调的建筑，并提出分层次控制旧城建筑高度的措施。可见，出于保护的目的，历史文化名城尤其是老城的各地块均有极为严格的建设控制指标，导致这些地块的利益空间被大大压缩，进而影响到开发商的投资热情和积极性，使得这些地区的更新改造无法维持而更加趋于衰败。