西部地区湿地保护法律对策

五、西部地区湿地保护法律对策

法律制度是文明的产物，它标示着文明进步的程度，其作用在于用刚性的制度约束人类的不文明行为，惩罚破坏文明的行为。^[3]

湿地保护法的基本制度，是指由湿地保护法律规范所组成的相互配合、相互联系的特定体系。西部地区应加大湿地保护力度，加强地方性湿地保护立法，力求建立起完善的湿地保护法律体系。笔者认为，应建立以下法律制度：

（一）立法、管理协调机制

西部地区是我国大江大河的发源地，大小湖泊散布其间，大多数河流、湖泊属于省级行政单位分界线，或流经多个省（区、市），跨行政区域的湿地众多，需要地方政府间建立立法和湿地保护（管理）协调机制，避免由于行政划分，而使湿地保护（管理）割裂开来。

目前，国务院已经正式批复跨省级经济区---关（中）天（水）经济区，另一个跨省级经济区—成渝经济区也将于2010年获批。这两个经济区可以在跨省经济合作、共同发展的基础上，积极探索环境保护（重点是湿地保护）方面的立法和管理协调机制。同时，省级政府可根据实际情况，适当调整省内行政区划，便于湿地保护，如宁夏为了更好地保护青铜峡水库湿地，将原属中宁县的跃进、新田两村整建制划归青铜峡市。

另外，跨区域的流域污染防治及解纷、污染转移也迫使西部地区地方政府间尽快建立立法和湿地保护（管理）协调机制，如污染事故快速通报，请求协助解决湿地破坏或污染，共同打击偷猎、捕捞、盗伐珍惜湿地野生动植物等。建议西部地区定期召开湿地保护联席会议，共享湿地保护最新成果，协商研究湿地保护法律制度和管理机制方面的创新及发展。

（二）占补平衡制度

随着西部大开发的推进和深入，大量的工程，如交通建设、城镇建设等项目开工建设，对于因建设施工而征用湿地，应借鉴耕地占补平衡制度，建立湿地占补平衡制度，选取条件具备、可供开发成人工湿地的土地建立湿地储备库。对于被征用的湿地，从湿地储备库中进行划出等量土地进行湿地重建，使湿地总量保持稳定和相对平衡。

天然湿地是固定的生物物种或种群的栖息地或原生地，已经形成了相对稳定的生态系统。天然湿地遭到破坏，即使异地重建也将会造成无法弥补的损失，所以工程建设中应尽量避开天然湿地或避免征用天然湿地。

另外，湿地保护的占补平衡制度并不是限定湿地的扩大，在维持现有湿地资源的基础上，要把有条件的城镇区域通过市场运作的手段，开发成人工湿地，改善市民生活品质，提升城市环境舒适度。如西安市以举办2011年世界园艺博览会为契机，在灞河入渭（河）口的三角地带建设浐灞国家湿地公园，通过流域综合治理、生态重建和开发建设，建设浐灞生态区，实现人与自然和谐发展。

（三）生态补水机制

西北地区为干旱半干旱气候，大部分地区蒸发量大于降水量，并且降水时空分布不均，雨水收集、利用效率低。2007年四川省、重庆市持续高温干旱，2010年整个西南地区遭遇罕见旱灾，为西南地区湿地保护敲响了警钟。西部地区大量水利工程的修建，也是造成下游湿地缺水的重要原因。

西部地区湿地主要面临缺水和水污染两大威胁。全国政协委员赵光华在对湿地做了大量调研后，就呼吁湿地保护当务之急就是解决湿地的生态补水。

西部地区目前水资源供需矛盾突出，城镇化造成人口增长、城市快速扩张，要协调城市用水、工业用水、农业用水与湿地补水之间的矛盾，就需要制定科学的水资源综合调配方案与湿地生态补水应急预案，在湿地水量、水质下降时优先补水，维护湿地生态系统的平衡。

水利设施在发挥蓄水、防洪、发电、调水等作用外，要保持全流域整体水资源的平衡，优先对中下游湿地给予生态补水，维护湿地生态平衡。

（四）湿地保护规划制度

西部地区地方政府根据全国性湿地保护规划，结合本地区实际情况，制定、出台了相应的地方性湿地保护规划。如，陕西、广西等省区已经制定、实施了省（区）级的湿地保护工程规划；内蒙古赤峰市、甘肃省张掖市等也制定、实施了市级的湿地保护工程规划。但还有部分地方政府没有制定相关省（市）级湿地保护工程规划。

目前，国家公园成为各国保护环境和资源的一种较好的形式。^[4]西部地区应根据本地区湿地的实际情况，制定湿地自然保护区规划和湿地开发规划，逐步扩大省、市、县级湿地公园和湿地自然保护区的数量和范围，使湿地生态系统形成相互联系、相互影响的有机体。西部地区还应制定湿地野生动植物种群的保护规划，在保证湿地生态效益与生态功能和维护生物多样性的基础上，对湿地及湿地动植物资源进行合理开发、利用，如发展湿地旅游观光等，使之充分发挥经济效益，实现经济与生态的“双赢”。

此外，城市总体规划应把湿地保护规划（专项规划）纳入进来，避免湿地因为城市规划建设需要而遭到破坏。

（五）监管、监督机制

法律制度的贯彻与实施，离不开高效、完善的监管、监督机制。

省级政府应成立湿地保护领导小组或办公室，除协调、统筹林业、水利、环保等管理部门开展湿地保护工作外，定期对各湿地管理部门工作情况予以监管、监督。各湿地管理部门除加强本部门自我监管和监督外，要进行部门间的监管、监督，对于湿地保护工作懈怠、失职等行为予以严惩。

在企业、单位等对湿地造成破坏需要现场执法时，各湿地管理部门应联合执法，相互监督、约束，避免粗暴执法和执法不公。

加强国家对环境的管理，维护环境质量，需要公众的广泛参与。^[5]湿地保护除了要构建完善的行政监管、监督体系以外，还要有新闻媒体、环保团体、个人等社会力量的监督。