西部地区生态环境的法律保护

四、西部地区生态环境的法律保护

（一）加快体制改革，提高执法水平

西部环境保护在构筑了较完善的法律体系后，重点任务是如何保证这些法律的贯彻实施。最充分地实现立法的宗旨是每个立法者的美好愿望，要不背离这个初衷，就要在执法体制、执法者的素质、执法监督等方面建立一种合理机制，确保最大限度的接近立法本旨。笔者对于该机制的初步设想如下：

1.理顺执法部门的权限。《环境保护法》第7条规定：“国务院环境保护行政部门对全国环境保护工作实施统一监督管理，县级以上地方人民政府环境保护行政部门对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理；国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁路、民航管理部门分别在与自身业务相关的范围内对污染防治实施管理，县级以上人民政府的土地、矿产、林地、农业、水利行政部门按照资源要素分别对资源保护实施监督管理。”环境监督除环境行政机关外已达13个，实行的是统管与分管相结合的多层次管理体制，执法主体林立，权力过于分散，责任不明，容易造成执法混乱、“大家都管其实谁也不管”的被动局面，使环境保护工作大打折扣。如果西部地区这一特殊地域再沿用这种模式，势必不利于环境保护，为此建议成立西部环境资源保护局，隶属于国家环保总局，打破行政区划的界限，减少行政执法障碍，削减其他相关部门的环境执法权，其权力由环境保护行政机关统一行使，使其具备综合的执法能力。

2.提高执法者的素质，建立一支高素质的执法队伍。执法水平的高低直接取决于执法者的素质，其品质、学识、对法的领悟能力都将影响执法效果。随着各项政策向西倾斜，必将吸引大批优秀人才尤其是大专院校毕业生进入西部，应当抓住这一有利时机，吸引优秀人才加入到环境执法队伍中来；要完善干部人事管理制度，实行竞聘上岗，大胆启用政治素质好、业务能力强、理论水平高的年轻干部，使其充实到领导工作岗位中来；要加强对现有执法队伍的培训，使其不断提高理论水平和业务能力；注意提高环境工作者的经济地位和社会地位，做到环境执法部门不仅能够吸引人，而且还可以留住人，最终促进执法质量的提高。

3.改变执法观念，采取灵活多样的执法手段。环境执法技术含量高，涉及领域广泛，所以要求在遵循传统执法模式的前提下，采取多种灵活的手段和方式指引和疏导人们的行为朝有利于环境保护的方向发展，既要减少公众的抵触情绪又要注重工作的实际效果，具体为：一是公众参与制度。环境是大家的环境，环境工作没有公众的参与是不可想象的，公众参与可以采取多种方式如设立环境保护热线电话、市长接待日、“环境保护”的报刊专栏、环境问卷调查等方式激发公众参与环境保护的热情，赋予居委会、村委会治保人员环境监督的权力，切实把环境工作落到实处。二是大力普及环境许可证制度。对影响环境的行为严格实施许可证制度，是环境预防保护的重要手段，起着其他方式不可替代的作用，尤其是在矿产资源开采方面。三是提高环境行政合同、行政指导在行政管理中的比重。环境行政合同、行政指导的强制力比其他方式要小，措施比较温和，民众易于接受且积极履行规定的内容，在西部环境状况恶劣、环境意识相对淡薄的情况下，采取这种方式无疑会提高工作的实际效果。四是加大环境执法力度。目前的环境执法部门几乎没有任何强制手段，这同工商、税务部门所享有的查封、扣压、冻结等强制措施相比，软弱了许多；且环境执法部门要同时受上级环境保护部门和同级人民政府的双重领导，其执法能力受到多种因素的干扰而大大减弱。因此，西部的环境保护要努力突破行政区划的限制，实行垂直领导，赋予执法部门更大的行政权力，如查封、扣压、冻结等权力；对领导考核实行环境责任一票否决制、不过环境关的领导工作定为不合格等，这些措施的采用都将对环境执法的实际效果产生深远的影响。五是加强对环境执法的监督。没有制约的权力必将导致腐败，这是一条亘古不变的真理，在赋予环境执法部门较大权力的同时，也应加大对其监督的力度。在遵循传统监督模式的同时，主要通过政务公开制度、听证制度、新闻舆论监督等方式增加行政执法的公开信和透明度，力求公正公平。西部人民环保素质相对较低，环保意识较差，认真贯彻政务公开制度，可以使公众对环保工作有一个清楚的认识；普及听证制度，可以起到教育相对人的作用；加大新闻宣传力度，可以普遍提高公众的环境意识，增加环境保护的自觉性，同时监督行政机关依法行政。这些方法应在西部环境保护工作中大力普及。

4.公正司法，力求社会公平。西部地域辽阔、资源丰富、民族众多、经济发展缓慢，这些特点给西部开发中的司法活动平添了许多障碍：辽阔的地域给违法者提供了广阔的活动空间以及逃避法律制裁的庇护所；丰富的自然资源使有些人的贪欲沟壑难添，非法采挖猎伐；民族众多会给别有用心的人利用民族问题煽动闹事；长期被贫困困扰的人们积极寻求致富途径而可能违法甚至犯罪；大量资金的流入使有些人难以洁身自好，伸手从中渔利等等。而遏制这些问题发生的有效手段之一就是司法机关应坚持公正司法，切实保护人民生命财产安全，具体到环境领域应当包括：

一是环境刑事案件。新修订的《刑法》加大了对环境资源的保护力度，第六章第六节专门设立了破坏环境资源罪，共9个法条14个罪名，分别是：重大环境污染事故罪，非法处置进口固体废物罪，擅自进口固体废物罪，非法捕捞水产品罪，非法捕猎、杀害珍贵、濒危野生动物罪，非法占用耕地罪，非法采矿罪，破坏性采矿罪，非法采伐、毁坏珍贵树木罪，非法狩猎罪，滥发林木罪，非法收购盗伐、滥发林木罪等。丰富的自然资源是西部的有利条件之一，许多人都会在这方面做文章，不择手段牟取暴利，主要表现为：猎捕、杀害珍贵野生动物，采伐珍贵植物、矿藏等方面。对于环境刑事犯罪，公、检、法、司要密切配合，行动迅速，有效打击犯罪分子。自然资源遭到破坏，将是很难恢复或者是永久性不可恢复（如杀害珍贵野生动物的行为），这就要求司法机关行动迅速，出击有力，才能达到震慑犯罪分子的作用。要加大对司法部门的财政投入，使其有足够的人员和设备来适应环境保护领域对高新技术的要求；对于环境案件，公、检、法要优先办理，从立案、侦察到审判，要从快、从严、从重；要运用多种方式加大审判案件的影响力，以具体的事例教育公众，威慑犯罪分子。

二是环境行政案件。依法保护环境，是西部开发的中心议题之一，环境行政主管部门责无旁贷，在实施管理职能时必然会产生大量的行政案件。这就要求人民法院在审理该类案件时应当及时、准确、合法，在必要的时候采取有效手段防止环境的进一步破坏。因为环境资源一旦被破坏，恢复起来有相当的难度，而不象其他行政案件，对造成的损失可以有较多的补救措施。同时，人民法院审理行政案件，实际上是对行政机关依法行政的一种监督，只要行政机关严格地按照法定条件办事，依法行政，便会在诉讼中立于不败之地。如前文所述，西部环境保护赋予了环境行政主管部门较大的权力，相应的，侵犯相对人合法权益的案件也会居于突出位置，法院的有效监督意义重大，主要应作到：（1）加强行政庭建设。目前，西部法院行政庭的力量普遍不足，设备落后，难以适应环境保护的实际需要，要从人员、设备等方面加以充实。（2）扩大受案范围。目前行政庭的受案范围主要集中在法律规定的侵犯人身权、财产权范围之内，西部的环境问题复杂，新问题会不断出现，因而，法院应当不断的扩大受案范围，尤其是侵犯公民环境权的行政案件，切实把环境保护落到实处。（3）依法监督环境行政部门的诉讼行为。行政案件，被告负举证责任，其证据只能在实施行政行为之前收集，未经法院许可，不得自行向原告收集证据。这一点是法院监督行政机关的有力手段之一，必须严格执行。要提高司法建议书的法律地位和作用，使法院的监督效果显著。

三是环境民事案件。《民法通则》第一百二十四条规定：违反国家保护环境防治污染的规定，污染环境造成他人损害的，应当依法承担民事责任；《环境保护法》第四十一条规定：造成环境污染危害的，有责任排除危害，并向直接受损害的单位和个人赔偿损失。需要指出的是，环境侵权属于特殊侵权范畴，应适用无过错责任原则。在开发西部的过程中，环境侵权案件会不断出现。有些污染源按照国家规定的标准排放污物，且交纳了相应的排污费，侵犯了他人合法权益的，不能因为合法排放而免除其民事责任，这就要求法院在审理此类案件时有较高的法律理论知识和环境保护知识。对于合同纠纷，主要是指有关环境工程的勘验、设计、施工纠纷，环保产品的生产、运输、销售纠纷，环境技术的开发、咨询、使用纠纷等。西部开发，环境保护是中心，有关环境的合同纠纷也必将在法院审理案件中占据相当位置。除诉讼之外，法院要严格保证判决、裁定的有效执行，目前“执行难”问题一直是困扰法院工作的一大顽症，损害了法律的尊严，对于环境执行案件，必须跳出“窠臼”，另辟“蹊径”，执行要狠、准、快，切实保障法律得到实施，维护法律尊严，保护已相当脆弱的生态环境。

参考文献：

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〔3〕王莉芳、侯普育：《西部地区生态环境与可持续发展研究》，http://www.gx-info.gov.cn 2007-7-10 11：16：17。

〔4〕崔军林：《法治基础浅论》，http://www.law-star.com/cac/25005325.htm。

〔5〕曹利军：《可持续发展评价理论与方法》，北京：科学出版社，1999：第22～23页。

〔6〕研究中心：《超越增长：西部地区可持续发展刍论》，2008/04/29 http://www.gansuinfo.gov.cn/zlyj/detail.php？n_no=52774。

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〔8〕窦玉珍主编：《环境法通论》，陕西人民教育出版社1989年版。

〔9〕宋波：《西部地区可持续发展战略》，http://article.chinalawinfo.com/Article_Detail.asp？ArticleID=277