西部地区湿地保护立法现状

四、西部地区湿地保护立法现状

（一）湿地保护法律体系尚未建立

中国于1992年正式加入《湿地公约》后，湿地的管护力度明显加大，然而现实的尴尬就是迄今为止还没有一部全国性的湿地保护专门立法来指导和统领地方政府湿地保护立法，湿地定义无法得到准确界定，湿地资源不能得到有效保护和管理。

目前，陕西、宁夏、甘肃、内蒙古等省（区）已经制定出台了湿地保护的地方性法律；四川、重庆、云南等省（市）已经完成了湿地保护地方性法律草案的编制和审议，有望近期颁布；西藏、贵州、新疆、广西等省（区）还未将湿地保护地方性法律法规的制定纳入到地方立法规划当中。大部分湿地保护法律法规中的条款含糊、笼统，缺乏实际可操作性。

少数民族自治州（县）湿地保护法律法律还不完善，仅有四川省阿坝藏族羌族自治州、云南省玉龙纳西族自治县等颁布了湿地保护（管理）条例。

（二）管理部门众多，管理混乱

《陕西省湿地保护条例》第一章第五条中规定：“省人民政府林业行政部门主管全省湿地保护工作。设区的市、县（市、区）人民政府林业行政部门负责本行政区域内湿地保护工作。水利、农业、国土资源、环境保护、发展和改革、建设等有关部门，按照各自职责做好湿地保护工作。”

《宁夏回族自治区湿地保护条例》第一章第五条中规定：“县级以上人民政府林业行政主管部门为湿地保护的行政主管部门，负责湿地保护的组织、协调和监督管理工作。发展和改革、水利、建设、农牧、国土资源、环境保护和旅游、农垦等有关行政管理部门和单位应当依照职责分工，做好湿地保护和管理工作。”

由以上两个省区的湿地保护条例可以看出，湿地保护的模式为“林业部门主管，有关部门和单位协管”。各管理部门在进行湿地保护和管理时，往往依据本部门的“行规”实施，法律之间相互“打架”的情况不免会发生。对于开发利用价值高的湿地，容易引发各利益部门争抢着去“保护和管理”。相反，开发利用价值不高或者限制、禁止开发的湿地则容易造成部门间互相推诿、甚至乏人问津。“多头”管理实际上很难实现有力、高效的管理。

（三）立法中未体现或贯彻可持续发展理念和生态文明观念

湿地作为一种自然资源，具有很高的经济价值。开发和利用自然资源难免会对环境造成影响，但是否会引发环境问题，关键在于开发和利用的“度”掌握的如何。湿地作为一个独特的生态系统，它不是完全封闭的，人也是这一生态系统中的重要的组成部门。合理的开发的利用湿地，不但会造福人类自己，而且可以使其生态功能得到更好的发挥。如珠江三角洲，对原有生态系统进行了改造，建立了“基塘”生态系统，产生了良好的生态效益和经济效益。^[1]

生态文明建设是一个系统工程，它要求环境立法既要有细节，更要有能够高屋建瓴地指导实践。^[2]湿地保护地方性立法，大部分并未体现或贯彻可持续发展理念和生态文明观念或以此作为立法的指导思想。而是偏重经济价值，忽视生态功能与生态价值。西部地区地方性湿地保护条例中，对于湿地的保护大部分都停留于简单的“禁止”，并没有湿地生态系统修复及推广和实施湿地生态系统修复技术的相关条款规定。如长沙市建设委员会于2009年底发布实施了《长沙市生态湿地保护技术指南（试行）》。

另外，地方性湿地保护条例中对于天然湿地和人工湿地的开发利用、保护和管理没有明确区分开来。