基于涉众系统设计的城市规划政策设计框架

基于涉众系统设计的城市规划政策设计框架

马永驰　西　宝

【摘要】在网络社会的背景下，城市规划过程中涉及大量的不同组织和利益群体，为了使得所设计政策能够被有效且顺利地执行下去，规划师则必须将不同的参与人(代表不同的利益群体)纳入同一个系统进行分析，同时由于不同利益群体间的网络化关系，这就要求城市规划的决策模式必须从传统的集中式决策模式转化为分布式决策模式。依照上述视角，在公众参与方法论的基础上，本文给出了城市规划政策设计的一个新框架。在该框架下，城市规划政策设计被转化成了一个涉众系统设计(Multi-actor Systemdesign)问题，并且应用涉众系统理论和过程管理的思想得到了很好的解决。最后，在工具层面上，介绍了能作为城市规划政策分析支持工具的动态参与人网络分析(DANA)平台。

【关键词】城市规划　政策设计　公众参与　涉众系统　过程管理

1.引　　言

1.1　背景

长期以来，在城市规划付诸实施的过程中，利益相关者之间的冲突一直是阻碍城市规划进程的重要因素，但至今仍然没有找到有效的解决途径。城市规划涉及大量不同的利益主体，每一个主体都控制着最终有效解决方案的一小部分。因此，只有当利益相关的多方主体都有兴趣致力于规划方案的实施时，规划政策才能够被顺利地实施。也就是说，合作才是城市规划获得广泛支持并取得成功的唯一出路，这就必然要求规划者能将原有问题的边界打开，将不同的参与人(代表不同的利益群体)纳入同一个系统进行分析，同时由于不同利益群体间复杂的社会网络化关系，相应地，城市规划的决策模式也必须从传统的集中式决策模式转向社会网络背景下分布式决策模式。

当前，政策分析和政策设计的研究范式正在悄然改变，这种转变主要是将基础设施(城市)规划从原有的技术系统定位逐渐转变成为社会-技术交互系统(socio-technical systems)的定位;从单一参与人的研究视角转变成为多参与人的研究视角(multi-actor perspectives)，从寻求对结果的控制转变成为对过程的一种控制。但是现实中的世界，是技术系统与社会系统交互作用的，产生了越来越多的病构问题(wicked problem/illstructured problem)。这些病构问题是很难明晰表达、结构化的，也就很难通过操作化加以解决。在社会技术交互的世界中，存在着带有动态性、不确定性和复杂性的网络，这种网络是社会中组织或个人之间的复杂关联。在这种复杂网络中，政策的制定不再像以往一样从设计者自身单一的视角进行设计，而是从多参与人(Actor，如个体、群体、组织、社会等)的视角来进行政策的开发和制定。这也就是说，政策制定正在从传统的自上而下(Top-Down)方式，逐渐转变为自上而下和自下而上(Bottom-Up)二者结合的方式。因此，需要在工程思维基础上，与组织和参与人互动，明晰利益冲突的根源和边界，从而为寻求带有自实施性质的解决方案奠定基础。本文以复杂社会网络环境下的涉众系统(Multi-Actor System，MAS)分析和过程管理(Van de Riet，O，2003; Bots，P.＆ Lootsma，F，2000)为基础，提出一个在技术社会系统框架内的城市规划方法论框架。

1.2　文献回顾

不少学者深入地研究了西方制度背景下的公共参与问题(例如Bachrach and Baratz，1962;Castells，1977;Cox，1991;Dahl，1961;Fox-Przeworski，al.et，1991;Harding，1994;Mollenkopf，1978;Perterson，1981;Preteceille，1981;Reichl，1999;Savitch，1988;Smith，1988;Swanstrom，1993)。然而，这些研究者大多以城市规划的集中式决策模式为研究目标，对于网络化的社会背景采取了过度简化甚至隔离，从而也最终导致了向实践的转化较少。尽管有一些研究者采用了社会网络的视角并试图给出一些城市规划问题分布式决策的解决方案，但有效的解决方案仍然没有被发现。

1.3　研究目标

在社会-技术交互系统的视角下，城市规划的利益相关者构成了一个多参与人网络。为了提高城市规划方案实施的有效性，本文将在涉众系统理论和过程管理理论的基础上，试图给出城市规划政策设计的一个新框架。本文的第一部分简单地介绍了公共参与给城市规划所带来的挑战之后，第二部分给出一个基于涉众系统理论和过程管理理论的城市规划框架，最后一部分对涉众系统的一个分析工具——动态参与人网络分析(Dynamic Actor Network Analysis，DANA)进行了介绍，并给出了全文的结论。

2.城市规划的公众参与挑战

2.1　公众参与的重要性

城市规划的公众参与自20世纪60年代中期开始已成为西方社会中城市规划发展的重要内容，同时也成为此后城市规划进一步发展的动力。多数西方学者认为，公众参与对于城市规划的重要性是不言而喻的。具体来讲，公共参与主要有五个目的，这也是公众参与的呼吁者用来评价公众参与的标准。公众参与的第一个目的是为了能让决策者发现公众的偏好，从而能为其决策提供帮助;第二个目的是为决策者带来市民所掌握的局部的、分散的知识。以上两个作用会随着政府集权程度的增加而显得更加重要。公众参与的第三个目的是提升公平和正义;第四个目的是提高公共决策的合法性，如果一个规划者说“我们听取了一打公众意见和参考了几百条公众评价”，那么无论他做出什么样的决策，至少在理论上来讲，它的决策是民主的并且是合法的。最后，公众参与是规划者和政府官员应该开展的，因为法律上要求他们这样做。

2.2　公众参与分布式决策的挑战

从传统的集中式的决策视角来看，对某一决策问题(或局势)的特征可以由以下两个维度的指标来衡量:(1)对标准和价值的一致性程度;(2)对事实和因果关系看法的一致性程度(Hischemöller and Hoppe，1996)。如果某一个决策问题中，这两个一致性高，则集中式的决策方式是有效的。但在大多数情况下，城市规划问题(局势)这两个一致性的程度都很低，也就是说，由于城市规划的后果具有很强的不确定性，且每个人对城市规划的形势都有自己的主观判断标准和价值取向，因此城市规划的利益相关者在这两个维度上都具有强烈的不一致。像这样的一种决策问题通常被描述为病构问题(wicked problems)或凌乱局势的设计问题(Mason and Mitroff，1981)。

因此，城市规划决策问题具有高度的分布式决策问题的特征:(1)在某种意义上，规划和设计过程具有多极并且没有任何一个参与人能够控制并垄断对问题的决策;(2)在某种意义上，参与人对于问题和解决方案的理解具有动态性，随着时间的改变而改变，并且利益相关者可以选择进入决策局势也可能会退出决策局势，决策的进程可以继续或者重新开始(采用新的规则);(3)参与人为了最大化自己的利益，可能会采取策略行为(De Bruijn and ten Heuvelhof，2000)。因此，对于城市规划而言，必须开发有效的理论和决策工具来进行决策。

2.3　公众参与城市规划的方法论基础

公众参与城市规划除了在观念上需要有所突破，同样也需要在方法论上要有所创新。德国著名思想家Habermas的交往理论(communicative theory)为公众参与提供了重要的方法论基础。由于以下两个原因:(1)个人的存在和个人的理性是有限的;(2)不存在一种超越于个人理性之上的集体理性或普遍理性，那么这种不完备的决策就是我们所能期待的最好的决策，而且它也足以完成其暂时性的使命。

因此，可以对公众参与的过程做出以下结论:由于解决规划中各团体利益的协调、远、近期目标安排等问题的方案不可能一劳永逸地一次性获得，所以必须设计出一种能够不断生产出暂时性方案的程序，这种程序必须发挥以下三种功能:(1)使某一共同体中的每一个成员都能够自由地表达自己的真实意见;(2)杜绝某一种意见凌驾于其他意见之上的可能性;(3)使各种不同的意见最终能够汇总为一种为整个共同体所接受的“一致性”意见。只要社会中的每一个成员都认识到终极真理或每一个人都完全同意的方案是不可得的，他们就会接受这样一种观点:经由正当程序得出的结论都具有一定的合理性。

3.城市规划的一个新框架

3.1　涉众系统(Multi-Actor Systems)

涉众系统(Multi-Actor Systems)，是指由多个参与人(Actor)构成社会网络^［2］。这里的参与人之间并不存在稳定的关系，也不依赖于某种等级体系的约束。参与人面对同样的形势和情景，都有“各自”的理解和判断。对形势判断的差异和多样化，是涉众系统的特点所在。每个参与人，对形势都有自己的理解和判断，所认知的问题也不同，利益、兴趣也有差异，解决方案更是千差万别。如图1所示，面对同样的形势，三个参与人的理解不同，形成的问题也是不同的。这里的参与人可以是个人，也可以是组织。如果某一参与人是组织的话，其自身还可以进一步细分，形成若干子参与人，依此可以得到更为复杂和细致的涉众系统描述。

图1　涉众系统示意图

涉众系统的设计是为了获得对于自治实体(个人或组织)之间的合作以及相应的合作结果形式的一种洞察。和系统理论一样，较低层的理论(如:博弈论，关系理论，等等)可以被纳入到涉众系统理论的一般框架下;与系统理论不一样的是，涉众系统理论的中心问题不是如何对系统进行“硬”的控制，而是对于自治的实体如何进行合作引导“软”的协调。

3.2　城市规划的涉众系统设计

涉众系统设计背后的哲学(方法论)要求具有系统的思考和网络化的视角(见图2)。对于系统的描述需要进行系统的思考，同时还需要在社会-技术交互的框架下来进行对不确定性的理解。不少学者的研究提供了大量关于系统的设计方法、理论和指南(例如Jackson(1991)的综述)。

描述和理解涉众系统中多个利益相关者交互的复杂性需要采取网络的视角。以过程设计和管理的形式，网络化的视角为我们处理涉及多个相互依赖的参与人、多重分化利益的决策问题提供了一种途径(De Bruijn et al.，2002)，本文的观点是，在网络社会的情境下，过程设计和管理可以丰富系统的设计方式。

图2　涉众系统设计的主要结构

3.3　城市规划的过程设计与管理

当不同利益相关人在面临复杂的非结构化问题的决策局势时，通常难以获得集体行动和综合决策。在这种情况下，主流的管理形式如工程管理、命令和控制或者内容控制都是低效的。过程管理是指，参与人对决策过程进行重点关注并努力结构化这一过程以寻求得到高质量综合决策的概率最大化。

就城市规划而言，参与人关系的管理和谈判过程是城市规划初始阶段的核心，而严格的技术规划则应该是城市规划第二阶段的关键。为了避免规划受阻并且能够打破僵局，一个跨组织的决策过程必须被小心地设计和管理。一个用于城市规划过程导向的方法基于以下四个主要的设计原则:(1)过程必须对主要的利益相关者开放，并且容许对问题的不同视角和解决方案;(2)保护和尊重利益相关者的核心价值(例如自治权利和商业产权);(3)过程的设计必须能够显示进展并能够产出阶段性的成果;(4)不同的利益相关者对于当前主题的理解和知识水平应该作为分析谈判进程的输入信息(De Bruijn et al.，2002)。也就是说，在城市规划的早期，需要在以下二者之间作出平衡:(1)规划进程中的实质性内容(主旨);(2)规划进程中的跨组织决策模式。一个独立的过程管理者可以通过下三个步骤来设计和协调多参与人的决策进程:(1)通过与利益相关者进行磋商并拟定一个带有多步骤和多轮次的决策程序;(2)通过与利益相关者进行磋商并拟定一系列的基本规则(例如冲突以何种形式化解或者退出决策圈的规定)，这些规则用于对参与人之间交互过程的引导和控制;(3)通过不断地在内容和过程之间进行切换(切换通过背后的方法论来控制)来推动决策的进程。冲突性的问题可以通过过程规则来纳入一个议程，这些规则可以通过何时、何地、哪些利益相关者准备怎样讨论该问题来形成。在决策过程中，当冲突问题过早地进行谈判可能极易陷入僵局。可以证明，当在决策过程的后期来讨论冲突性问题时，由于此时参与人对局势中其他参与人的位置更加敏感，因此，该进程可以为各参与人提供在该冲突问题上和位置之间进行权衡的这样一个具有吸引力的机会，或许此时，该冲突问题甚至已经不重要了(见图3)。

图3　分布式决策的过程管理

因此，良好的决策过程设计能够保证复杂的决策问题(多参与人、多视角、相互依赖、多重利益分化)能够顺利进行。且过程设计和过程的基本规则应该由专门的过程管理者来负责和管理(Bockstael-Blok，2001)。

3.4　城市规划的一种新的分析工具(DANA)

动态参与人网络分析方法(DANA，见图4)可以被用来支持复杂社会网络局势下多参与人视角的政策分析问题，该方法由荷兰代尔夫特工业大学开发(Bots et al.，2000)。该方法假设参与人的行为为该参与人对自己周围局势的主观理解所引导。DANA利用这些不同参与人的个人理解为基础和出发点来进行对比分析。参与人对所处局势的理解可以通过他所认为的与问题相关的影响因素、政策工具、自身的目标、对局势发展的判断以及各因素之间的因果关系来进行建模。该建模可以在DANA软件中以人机交互的方式进行，并与后台数据库进行连接以支持进一步的分析。

DANA的贡献之一是能够获得对不同的参与人对于同一问题不同理解的一种洞察，参与人对问题的理解包括:问题的重要性、导致问题潜在的影响因素、策略行动的方向以及所能控制的手段和工具对问题和其他参与人的影响。在此基础上，我们可以对不同的参与人之间的一致性或冲突水平、相关依赖关系和敏感的问题进行认识(Bots et al.，2000)。该信息可以用于组织所有的参与人来进行政策的开发以及对可选择的政策手段进行设计和评价。此外，DANA还为不同参与人对问题的理解提供了可视化的表达，为不同的分析人员和决策者提供了一种进行问题讨论的规范化语言。

图4　动态参与人网络分析软件(DANA)

4.结　　论

涉众系统设计，对于城市规划问题的解决，特别是在充满不确定性、动态性和复杂性的情境下，具有很好的效果。从方法论上来说，其不仅将参与人对问题认知的差异性、关系的动态性等考虑进来，并结合系统复杂性和问题形式复杂性，将软性的行为经验和硬性的数学模型结合起来，保持一定的开放性、保护不同参与人的核心价值，并在某种程度上保证城市规划政策的质量和效率，具有信度和效度。此外，在工具层面上，DANA为城市规划问题提供了一种有力的洞察，尽管其实际使用的效果有待在更大的范围内来进行检验，但DANA仍不失为一种非常有前景的分析工具。

5.致　　谢

该研究受到哈尔滨工业大学国家技术·政策·管理研究中心、国家自然科学基金(No.70201005)以及教育部新世纪优秀人才(No.GC04A106)计划的资助。在此一并感谢!

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