贯彻落实国家科学发展观

6　新区域主义视野下我国区域规划转型路径

20世纪80年代以来，欧洲的政治空间重构运动引发了区域研究的再次复兴和新区域主义的兴起。在全球化和区域化进程的交互作用下，区域（集团）不仅日益成为多元利益主体进行协调与合作的重要单元，也成为全球竞争中最重要的空间行为载体。在这其中，长期致力于区域功能整合、政治灵活性和制度机制创新的新区域主义对西方国家区域发展与规划的研究和发展产生了深刻影响。

当前，我国对于制定和实施新一轮区域规划的必要性已达成广泛共识。但就转型时期我国出现的多样而复杂的区域问题而言，当前我国的区域规划却面临着巨大的转型压力。以区域的能动性为特别关注对象的新区域主义，对我国区域规划重构及实现功能、模式、体制等方面的转型具有有益的理论和方法论指导意义。本章在对比分析中外区域规划发展实践基础上，运用新区域主义的分析视角，对我国区域规划转型进行深入探讨。

6.1　我国区域规划发展的历史回顾和现状问题

6.1.1　历史轨迹及其成效分析

1）历史轨迹

（1）建国后至1978年。自20世纪50年代末期起，我国按照前苏联的生产地域综合体理论模式，主要以资源开发和工业布局为重点，在国内部分城市和省区开展进行区域规划，直至20世纪60年代。该阶段内，区域规划的实施完全依靠国家指令性计划和重大项目的区域布局政策进行，其基本出发点是：加速重工业发展优先、建立战略、防御型经济布局优先、自成体系、均衡发展。区域规划的主要实施方式是采取联合选厂和成组布局等，并十分重视统筹规划和功能分区。此后，区域规划工作受国内“文化大革命”影响而停滞近二十年。由于我国当时实行的是国家计划经济体制，所以，区域规划在本质上主要体现为对资金、生产资源的计划性配置理念。这与中央权力中心化的垂直政治管理结构（以部门管理思维为主）一脉相承。

（2）1978年至20世纪80年代末期

改革开放初期到20世纪80年代末，我国区域规划与区域政策主要体现为国家的非均衡发展战略。在国家层面的政策导向和计划安排上，重点实施东部沿海地区对外开放战略，先后设立了经济特区、沿海开放城市和沿海经济开放区。与此同时，1980年中央发布的13号文件明确指出：为了搞好工业的合理布局，落实国民经济的长远计划，使城市规划有充分的依据，必须积极开展区域规划工作。并在国家“七五”计划中提出要正确处理东部沿海、中部、西部三个经济地带的关系。由此，在借鉴德、法、日等国土规划经验的基础上，我国区域规划工作重心正式转移到了以国土综合开发整治为中心的国土规划上。随后，在1989年国家颁布的《城市规划法》中将城镇体系规划纳入国家法定城市规划体系，进一步推动了20世纪90年代国内蓬勃展开的以城镇体系规划为主要形式的区域规划实践。

（3）1990年初至20世纪90年代末期

进入20世纪90年代以后，我国区域规划和区域经济政策的制定逐渐转移到为建立社会主义市场经济体制总目标服务，强调区域规划和区域政策必须以市场配置资源为基础，并更加重视地区经济的协调发展。在20世纪80年代沿海地区开放的基础上，20世纪90年代国家又将对外开放扩大到沿边、沿江和内陆地区。1992年以来，国家先后开放了13个沿边城市、8个长江沿岸城市和18个以内陆城市为主的省会城市，并对三峡库区实施特殊的优惠政策。至此，我国全方位对外开放的格局基本形成。

从1992年开始，国家有关部门按照市场经济规律、地区经济内在的联系以及地域特点，打破行政区划的界限，在已有区域经济布局的基础上，编制了长江三角洲和长江沿江地区、西南和华南部分省区、西北地区、环渤海地区、东北地区、中部五省及京九铁路沿线地区以及东南沿海地区等七大区域发展规划。根据七大区域规划编制思路和总结的经验，从而形成了“九五”计划和十年规划中关于促进区域经济协调发展的战略设想。与此同时，随着我国的快速工业化和城市化进程，整个九十年代我国区域规划发展的基本发展态势是，国土规划功能地位的相对弱化、城镇体系规划功能地位的显著提升。

（4）2000年以来的近十年

自我国国民经济发展进入“十五”时期以来，区域规划和区域政策的目标主要是加强区域协调发展、积极推进西部大开发、有效地发挥中部地区综合优势。由此，我国相继出台了重点支持中西部地区加快改革发展、振兴东北地区等老工业基地、鼓励东部有条件地区率先实现现代化等一系列区域战略和相关政策。目前，西部大开发战略和振兴东北地区等老工业基地战略已取得了明显成效。另外，进入21世纪后，我国国内以都市区规划、都市圈区域规划以及城镇密集区规划为代表的城市区域规划迅速兴起，并成为增强区域竞争力的重要手段之一。

2）成效分析

改革开放以来，我国区域发展战略及其规划的实施发挥了一定的积极作用。在此过程中，相继形成了一些重要的科学规划思想与方法，并直接或间接地促进了我国政府宏观调控区域发展能力的提升。其中，主要包括以下五个方面的作用：

（1）相对完整地摸清了我国区域经济发展的基础

我国改革开放前的区域规划工作处于薄弱状态。各地区的主要任务是落实中央的计划方案和实现中央的计划指标，对于区域自身的发展条件、区域状况甚至基本的资源情况并不甚明了。改革开放之后，随着区域经济的快速发展，客观上要求不同地区能够正确认识自身的优势与劣势，正确制定区域发展目标和规划。区域规划工作的开展，正是从自然资源和社会资源状况的调查入手，系统总结了区域经济发展的各种自然与经济资源状况，并初步分析评价了区域发展的资源条件，在对区域特征深入研究的基础上，为国家总体发展战略以及地区发展规划计划的制订奠定了基础。

（2）进一步重点突出了我国区域规划的战略性

进入20世纪80年代以后，我国的区域规划提出了注重长远发展的观点，在实施操作上增强决策层的战略意识。这对于丰富我国传统计划体系的内容、强化其战略目标发挥了不可替代的作用。由于我国传统的计划体系长期以来以“年度”与“五年”计划为主体内容，基本上是在强调近期计划指标的完成，使得一些地区和部门战略意识薄弱和缺乏长远谋划，十分不利于区域社会经济的协调与可持续发展。相对应开展的区域规划工作则是以确定长远战略为核心内容，在战略指导下进行空间布局规划。

（3）逐渐明确了因地制宜的实施原则

随着我国经济体制改革的逐步深入，结合区域差异性特征，注重分区开发建设和生产力的合理布局成为区域规划的主体内容。这在很大程度上弥补了传统计划体制下“重视行业计划、轻视区域经济布局”的缺陷。省级行政区域普遍开始关注如何利用不同区域的条件、构筑不同类型的产业结构，注重通过发挥不同区域的比较优势、达到区域社会经济协调发展与整体开发的目标。特别是通过优化区域经济资源布局，扶持重点地区或特定区域经济社会的重点建设。

（4）牢固树立了可持续发展的目标理念

进入20世纪90年代以后，我国区域规划的新实践逐步改变了传统计划经济形态下只注重经济增长目标，忽略经济发展与生态建设、环境保护、资源合理开发利用、人口增长以及社会事业发展关系协调的状况。在区域规划编制和实施过程中，特别强调从宏观、长远和统筹的视角，树立区域发展的可持续目标，正确认识和处理规划资源开发、经济社会发展、环境保护之间的关系。这为后来我国可持续发展战略《中国21世纪议程》的编制和实施以及形成地区协调发展战略打下了坚实的基础，促进了中国可持续发展战略和地区协调发展战略的实施。

（5）较好地发挥了对国土空间发展的宏观导向作用

在不同空间尺度的区域规划开展过程中，相继提出实施了“东部沿海发展战略”“长江经济带开发战略”“西部大开发战略”“东北老工业基地振兴战略”和“中部崛起战略”以及19个重点区域发展战略思路。这些对于指导和确立国家区域空间发展战略、资源开发、环境整治等重大内容，具有指导作用。而且，还积极推动促进了国内各地区产业结构的调整、跨省区重大基础设施的建设、跨省区统一市场的形成以及跨省区横向经济的联合与协作。

6.1.2　我国区域规划发展的主要问题

1）定位模糊

长期以来，我国区域规划虽然一直受到宏观经济部门和学术界的重视，并展开了对“我国区域规划究竟是什么？”的多学科理论概念的探讨，但在区域规划与其他规划在内容分工关系上仍存在分歧。而且，区域规划的内容也的确存在着“层次交叉、面面俱到、以物质建设为主、强调规划方本身及受制于政绩考核”等弊端和薄弱环节，从而导致区域规划的方式、方法不合理和功能定位不够明确。随着我国城市化和工业化进程不断加快，区域经济社会发展的现实迫切需要对我国区域规划的转型和功能定位进行深层次的思考和理论探索。这是因为区域规划不可避免地要涉及与区域经济发展规划、国土规划、城市规划、交通规划、环保规划等的相互衔接关系，并主要体现在政府机构的职能权限划分等问题上。但需看到，在我国总体制度环境和规划条件没有实质性改变的情况下，区域规划本身的定位一直处于尴尬境地，与国民经济和社会发展规划、行业规划以及地方规划的功能分工也不可能明确，使区域规划和配套政策的实施操作处于形同虚设的境地，而难以真正起到对区域空间发展的调控作用。为此，为了构建统一的空间规划体系，有必要从法律角度对包括区域规划在内的各类规划在职能权限划分和功能衔接上加以明确。

2）理念滞后

自建国以来，我国区域规划编制和实施大致可以分为两个重要阶段：第一，在计划经济体制背景下，区域规划在本质上围绕着国家指令性计划和重大项目的区域安排来实施的，体现了对资金和资源的计划配置；第二，在向市场经济体制转轨的过程中，区域规划编制所隐含的支配经济资源的控制力正逐渐削弱，但目前区域规划编制工作仍然没有完全摆脱计划经济体制背景下产生的传统区域规划自上而下的强制性方式和思维观念。所以，难以适应市场化的要求和日益激烈的区域竞争。

3）内容趋同

在计划经济体制背景下，我国的区域规划主要是围绕国家指令性计划对重大项目和地区的布局进行安排和调整，所以，各地区的区域规划之间体现了一定的地区差异性。随着20世纪90年代我国明确建立市场经济体制的目标以来，由于受地方政府短期利益驱动，区域规划同质性的问题也越来越突出。现在的区域规划从内容上普遍存在“大同小异且大多面面俱到”等特点，加之由于对市场微观环境因素变化无法把握，使得区域规划不仅没有反映出地区发展的特色和优势，甚至助长了个别地区的非理性行为，进而造成了地区间产业结构趋同以及不合理的重复建设问题。

4）保障薄弱

首先，由于我国规划管理体制不顺，即空间规划体制的严重分割导致了各级各类区域规划的功能分工不清、衔接协调不够、权威性和有效性不强。因而，使得区域规划缺乏有效的实施保障机制为支撑。当前我国现有的城镇体系规划、国土规划和区域规划分别隶属于三个不同的政府部门，各类规划之间衔接性较差，较多存在着相互分割、各自为政的情况。可以说，缺乏一个统一的和系统的区域规划管理体系是严重削弱规划整体功能发挥的主要原因之一。从理论方法到管理实践，如何理顺国土规划、区域规划、城市规划三者之间的关系，已经成为制约我国空间规划协调发展的一个关键问题。

其次，区域规划实施的责任主体和法律依据缺失。当前在“重技术而少政策，重科学性而轻可行性”等弊端存在的情况下，很容易导致缺少对实施区域规划的保障性安排进行更深层次研究。所以，抓住国内外经济社会发展的重要机遇，加快传统区域规划的更新和发展，以应对新环境的要求，已经成为区域规划理论和实践的关注热点。但遗憾的是，大多成果限于研究区域规划的特征、理念、内容、方法等问题，而缺乏对区域规划的行为主体间关系和权益法律地位的探究。所以，大量规划成果只能被作为基础资料保存，而未能发挥规划的应有作用。与此同时，区域规划能否成功实施，不仅仅在于规划理念、方法的先进性，更取决于“内容供给”与“区域需求”的匹配程度。因此，作为全过程的区域规划，要求形成实施必需的后续保障手段和制度安排，特别加强重视实施体制机制及政策措施等体系的研究。

6.2　加快我国区域规划转型的现实意义

6.2.1　贯彻落实国家科学发展观

根据世界各国区域发展的实践，较长时期内，市场机制的作用虽然有助于提高资本积累的效率，但总体上倾向于扩大而不是缩小地区间的差距。一旦地区间发展水平与发展条件出现了差距，根据循环累积效应，条件好而且发展快的地区将在发展过程中不断地为自己积累有利因素，从而进一步影响落后地区的经济发展，从而使得落后地区不利于发展的因素越积累越多。由于两极分化严重，落后地区反过来也会促使发达地区蒙受重大的损失，如大量贫困人口涌入发达地区，发达地区的衰退产业难以及时向落后地区转移，落后地区生态环境的破坏致使整个国家可持续发展的条件丧失等。针对上述现象，西方市场经济国家为了促进地区的协调发展，都不得不采取措施，制定区域规划和区域政策，进行了不少成功的实践。例如，英国1936年成立了巴洛委员会；美国分别于1941年成立了田纳西河流域管理局、1961年制定了区域再开发法、1965年又制定了公共工程与经济开发法及阿巴拉契亚区域开发法；日本开始于1962年的全国综合开发计划制定实施已经延续至今。以上国家的区域规划实践是发达资本主义国家直接干预区域经济发展比较成功的先例，其相关经验已经被许多国家所借鉴和学习。我国是一个幅员辽阔，区域的自然、社会、人文差异很大，地区间发展不平衡的现象客观存在，甚至一段时期内还有差距拉大的现象。

党的十六届三中全会提出了“以人为本，树立全面、协调、可持续”的科学发展观。温家宝总理也曾指出：“促进区域经济协调发展，逐步扭转地区差距扩大的趋势，是全面建设小康社会的一项重大任务。”科学发展观是指导发展的世界观和方法论的集中体现，其实质是实现又快又好地发展。其中，坚持“以人为本”是落实科学发展观的本质要求，坚持“统筹发展”是落实科学发展观的根本途径。这也正是科学发展观融入到新时期区域规划制定和实施过程中的切入点。而此前我国多数区域规划坚持的是“经济优先增长”的方针，相对忽视了社会经济的全面发展，这与科学发展观的战略要求相违背。与此同时，由于我国各地的发展条件与发展状况差异很大，要实现区域间的协调发展，实现公平与效率的统一，就必须贯彻科学发展观，从国家宏观的角度确定空间上的总体部署，因地制宜发展各具特色的区域经济。目前，区域发展中的重大问题，主要包括：重点区域开发战略的制定、城镇体系的空间结构、规模结构与职能结构的合理安排，区域性重大基础设施的建设和区域性重大的生态环境工程建设等，都需要通过区域规划的制定来加以协调并逐步解决。

据此，新时期的区域规划必须以全面、协调和可持续发展的科学发展观作为规划的指导思想，按照实现“五个统筹”发展的要求，更好地运用政府的行政资源和组织力量，实现国家战略目标，弥补市场失灵的缺陷，有效地配置社会公共资源，在发展经济的基础上促进社会全面进步和人的全面发展，在开发利用自然中实现人与自然和谐相处，促进推动实现构建和谐社会目标。

6.2.2　促进实现区域协调发展

进入21世纪以来，我国在大力推动区域协调发展方面虽然取得了一定成效，但随着我国迈入全面建设小康社会的历史新阶段，区域经济社会发展过程还面临一些突出的问题，制约区域协调发展的一些体制性结构性矛盾仍然存在。主要包括：区域发展差距过大的问题仍十分突出，区域发展绝对差距仍呈扩大之势；区域开发无序、低水平重复建设问题仍十分严重，全国生产力布局总体上还不尽合理；促进区域协调发展的体制机制不健全，资源和生态环境补偿机制尚未形成。这些都对我国实现区域协调发展带来了负面影响。

为了进一步增强区域发展的协调性和加快形成区域协调互动机制，当前国家提出的“把各地区人均生产总值差距应保持在适度范围、享受均等化的基本公共服务、比较优势得到充分发挥人与自然的关系基本处于和谐状态”是区域协调发展四个重要内涵。为了进一步增强区域发展的协调性和加快形成区域协调互动机制，编制与实施新时期区域规划具有重要的现实意义。党的十七大提出继续选择部分对我国区域发展具有重大意义的跨省区地区和重点地区开展区域规划编制工作。在规划编制中，明确区域内各单元的功能定位，促进重大基础设施和公共资源的共建共享。特别是要进一步强化区域规划的约束性功能，促进区域规划编制工作逐步走向规范化。可以说，科学制定和实施符合我国区域协调发展的内涵要求的区域规划和政策，充分发挥其“统筹兼顾、综合协调”的作用，有利于加快促进我国区域协调发展的进程。

6.2.3　有效应对区域城市化与城市区域化的双重考验

随着20世纪90年代以来我国城市化和工业化进程日益加快，长三角地区、珠三角地区、环渤海都市圈等区域出现了“区域城市化”和“城市区域化”发展并行且加速的趋势，成为带动东部沿海地区快速发展的城镇密集区域和经济高地。由于城镇密集区域内各城市之间和谐共生、协同发展所产生的功能作用，它可以在更大的外围区域产生巨大的辐射能量，从而带动周边区域的一体化快速发展甚至产生全球性影响。例如，美国东北部大西洋沿岸大都市带、日本东海道太平洋沿岸大都市带等。但是也应看到，虽然目前长三角地区等我国城镇密集区域内各城市之间开始逐步转向寻求错位竞争和融合协同发展，在一定时期内彼此间仍然存在着大量发展不协调甚至无序竞争的问题。为此，如何更有效地从区域层面加强对空间资源的配置和管理，解决城镇密集区因缺少宏观引导和调控而产生的问题，协调彼此利益争端促进城镇密集区的协调发展，将成为新时期我国区域规划面临的重要挑战之一。

6.2.4　加快改革区域规划管理体制

国内外区域规划的实践表明，区域规划是各行业、各部门、各地区在广泛协调的基础上形成的共同行动纲领。它的核心任务之一是搞好区域空间的综合协调，主要包括与经济社会发展有关的城乡建设、各类开发区建设和基础设施建设的空间布局协调，以及开发建设布局与国土资源开发利用和生态环境保护与整治的协调，还包括不同行政区域之间及区域内城镇之间和城乡之间的相互协调。

当前我国行政区划体制对区域经济发展存在刚性约束。这主要是因为地方政府为了追求自身利益的最大化，过分地对地方经济进行不合理的干涉，使得区域经济发展带有强烈的政府行为色彩，从而造成当地的经济运行状态成为一种“行政区经济”。然而综合协调会涉及部门之间、行政辖区之间的利益矛盾，国家利益、地方利益、集体利益与个人利益之间的矛盾，也会涉及经济效益与社会效益、生态效益的矛盾。例如，我国的长三角地区、珠三角地区、环渤海地区等多部城镇密集区的协调发展规划，本质上是对跨行政区域的整体协调。其核心内容上需要从更大的空间范围协调行政区之间、城市之间和城乡之间的发展，城乡建设与人口分布、资源开发、生态保护、环境整治和基础设施建设布局等多种关系。它的制定和实施不仅涉及各种专业规划之间职责分工与协调，还需要充分建立协调区域内各城市、各地区的利益机制。因此，如何在新形势下对传统区域规划的体制机制进行改革创新，以增强区域规划的协调与整合、约束和引导能力，并更好地适应社会主义市场经济发展的需要，是摆在今后区域规划面前的严峻挑战之一。

6.3　我国区域规划转型的新区域主义视角

6.3.1　新区域主义的方法论启示

通过以上论证和分析，新区域主义由于长期对区域功能重构、政治灵活性和制度机制创新予以关注和不断尝试，对我国的区域规划实现观念、模式、体制、功能等方面的转型重构，具有重要的理论和方法论指导意义和启示。

概括而言，新区域主义比较强调多主体互动、伙伴关系网络协调、综合平衡区域社会公平—环境保护—经济发展的目标及提倡更加积极、民主的决策方法等。这些观点均有益于促进当前我国区域规划的目标、方法、内容等的转型。由此，基于新区域主义视角下的区域规划应该主要形成以下主要特征：强调规划中的多极化，主张“自上而下”与“自下而上”相结合的规划制定和实施模式；实现综合平衡区域社会公平、环境保护、经济发展的目标；以及提倡更加积极民主的规划方法等。特别是，新区域主义试图超越国家干预与市场调节的两难选择，主张增强“合作网络”和集体的认识、行动与反应能力，将区域规划和政策创设的重点放在“区域财富”的积累上和“区域内部力量”的动员和竞争优势的培育上。同时，新区域主义者深刻认识到，区域规划中不同利益主体之间横向的合作和交流将会构筑起一个充满机遇和活力的网络，这个弹性的网络必将有利于经济发展、信息交流、政策调整以及整个区域经济社会的自我学习和区域发展模式创新。

的确，中外区域规划的实践不止一次地表明，以经济增长为主要目标的区域规划与以保护生态环境为主要目标的区域规划之间存在紧张甚至对立关系。因为以经济目标为根本内在驱动力的情况下，区域规划虽然对社会发展、生态环境保护等也有一定的涉及，但仅具有“标签”意义。无论是规划者还是执行者，都没有将其放到真正重要的地位。新区域主义特别强调的区域规划价值取向则是鼓励区域内各种元素的相互作用和发展，增强集体行动和反应能力，强调区域空间的效益集约化、环境的可持续发展及社会公正，等等。

区域规划过程是各种力量的磨合互动过程，利用咨询、讨论、谈判、交流、参与等措施，在正式的规划途径之外开辟一条不完全是官方的意见交流和协商行动的渠道，通过制定公平准则，建立公开的规划体系，广泛吸收各种利益集团（政府、部门、社团、企业等）参与规划的全过程，以寻求解决区域发展中各种利益冲突的方法和途径，制定出一个透明度高、可信度强、满足全社会愿望的区域规划，以此使区域规划能被区域内的相关参与者认可，并且愿意接受这种“我们的规划”而自觉去实施和履行。这样的规划可以被称作“新概念区域规划”。它是多种力量参与的操作程序、具有弹性的规划目标、多部门及社会团体协助、自上而下和自下而上合作协调的渐进式发展策略。

总体而言，新区域主义的理论分析视角，有益于促进以科学发展观为统领、实现区域协调发展的目标要求下我国区域规划的全面转型。主要表现在三方面：新区域主义的理论和方法，对于推动我国区域规划全面转型具有重要的指导意义；新区域主义的论点主张，可以为我国区域规划发展提供新的理念和思路；在新区域主义视角下，区域规划应该重点加快实现功能与机制体制模式创新。

6.3.2　新时期我国区域规划转型的总体思路

区域规划是国家进行空间治理不可或缺的层次和手段。随着区域性问题越来越突出、市场化程度逐渐提高，促使国家宏观调控手段出现新变化，以新的视野和方法开展区域规划在我国已经十分迫切。我国“十一五”期间的区域规划是社会主义市场经济体制初步建立后首次编制的区域规划。它不同于以往计划经济条件下的区域规划，是在新的体制背景下编制的区域规划。因此，区域规划转型的总体目标应该是，在建立和完善市场经济体制背景下、以科学发展观为统领的新概念的运作体系，以促使我国新一轮区域规划能更好地适应国内外环境变化的挑战。

根据以上分析和论证，新时期我国区域规划转型的总体思路是：模式构建上形成以“市场主导、利益协调、有限目标和弹性治理”为基本特征的新型模式，以最大程度地有效弥补市场机制调节区域发展作用的失灵和缺陷；功能定位上，首先，要最大程度上发挥市场配置资源的基础性作用，正确处理市场调节与政府干预的合理关系，从着重完善政府宏观调控职能出发，在规划的理念、内容和管理体制上实现较大转变；功能拓展上，由计划型转向市场型、弹性型规划，由单纯追求经济发展目标转向经济、社会与人口、资源、环境的多目标协调和综合性可持续发展，由速度增长型转为综合效益型规划。同时，加快实现我国区域规划转型的四个主要目标是：由计划配置型转变为市场导向型；从资源开发利用转向开发、利用与保护相结合；由主要追求经济发展目标转向经济社会发展同人口、资源、生态环境多目标协调和综合可持续发展；由以产业发展布局为主要内容的规划转向以经济—社会—环境建设和谐发展为重点的综合协调型。

6.3.3　我国区域规划转型的主要策略路径

1）理论转型：树立正确的区域观念和更新理论依据

长期以来，学术界与政府部门在区域规划功能上存有诸多歧义。究其原因在于对“区域”空间的认识不够全面以及相关理论依据的陈旧。例如，至今不少学者和部门认为“区域规划是指一定地域范围内对国民经济建设和土地利用的总体部署”，其主要功能是实现区域经济的合理空间布局。显然，区域主要被看作是“经济资源的地域集合体”，由此使生产力布局思维长期居于主导地位，一直挥之不去。受其影响，国家发展改革委员会组织制定和颁布的《“十一五”长三角地区区域规划纲要》仍将产业布局作为重点内容之一。同样，近十多年以来各省进行的城镇体系规划主要是按照“三结构一网络”套路范式进行，也即等级规模结构、职能组合结构、地域空间结构、网络系统结构。从总体上看，区域规划还基本上是服务于自上而下的直接调控。这一情况已明显不能适应市场经济体制转轨环境下区域发展的客观要求。为此，有学者针对性地提出“比区域规划更重要的是区域观念。”

根据新区域主义定义的多种区域概念，欧美等国家的区域规划已经普遍带有了公共政策的功能内涵，即“在合适的时间和地点，使经济、社会、环境得到合适的综合发展。”它所寻求的核心目标是：时间秩序和空间秩序相统一的综合发展。而对于第一、二、三产业的发展与布局则应该主要由市场力量来决定，并辅之以国家产业政策和环境政策的合理调控。

借鉴国际经验，面对我国急剧变化了的区域经济社会环境变化及其新要求，区域规划的功能转型更具有一定的紧迫性。相对而言，传统的区域规划以生产布局为主而较少考虑环境、社会和生态等其他方面，必然会造成环境生态的退化和社会不稳定因素的增加。这一再警醒和提示区域规划必须走出重经济建设、轻社会生态建设的误区，重塑区域规划的新功能必将成为历史的必然选择。为此，不仅要实现区域观念的与时俱进和加强对区域规划本质属性的科学理解，同时还要尽快完成理论依据的更新，并完善其“国家宏观调控目标下激发经济增长、促进社会进步、维护生态平衡”的综合功能。

2）模式转型：改变自上而下的传统规划思维

从建国以来我国区域规划的发展历程看，各类区域规划基本上都是属于自上而下以政府为编制和实施主体的纲要性规划（synoptic planning），规划的模式比较单一。根据规划学理论的解释，其特征实际上是一种综合理性规划（comprehensive rational planning）。该种规划模式的主要基础是建立在假设人都具有经济人的特征，即各级政府和相关专家具有辨别各种目标、目的和价值的能力，并在获得完备信息和进行系统评估后能够一致地选择最优方案。但根据新区域主义的观点，区域和区域化又的确是复杂的、不确定的甚至是紊乱的。可见，该种规划模式过于高估了政府自身对区域系统进行认知、管理和控制的完美性。为了有效克服此种模式的固有缺陷，20世纪80年代末期以后，受新区域主义的影响下，西方发达国家的区域规划领域出现了大量的渐进型、倡导型、交流型等多种规划模式。

不同于此，20世纪90年代以来虽然我国经济社会发展得到快速发展，而且区域规划在规划理念、技术手段等方面也得到不少改进，但是在计划经济体制惯性影响下，综合理性规划依然是主导模式。主要表现为：过分相信行政权力是公众最佳利益代表，规划的全过程主要由相关政府部门和规划专家进行组织和参与。而且，不容忽视的是，在“经营城市”和“经营区域”思想驱动下，不少地方政府竞相热衷于编制各类区域规划，以此作为谋求不合理政绩的重要“合理”途径之一。

为此，新时期的区域规划必须改变严重依赖行政力量的惯性思维，急需实现区域规划调控机制的转型。未来我国区域规划模式转型的正确方向应该是：在合理看待各种区域规划模式的优缺点基础上，积极调动学术机构、社会团体、政府部门、社会公民共同参与到规划过程中，并充分重视受规划与政策影响的多方利益，从而，促进形成新时期我国区域规划的新模式和新机制。

3）体制转型：协调规划及其政策的空间效应

在新区域主义的影响下，以1999年的《欧洲空间发展展望计划》（European Spatial Development Perspective，ESDP）为依据，欧洲区域规划发展历史最久的英、德两国对现行规划体制进行了革新。2000年以来，英国主要形成了国家社区和地方政府管理部（DCLG，Department for Communities and Local Government）、区域发展代表处（RDAs，Regional Development Agencies）以及区域议院（除大伦敦区以外）组成的区域规划管理和实施体制。德国实行的是国家空间规划委员会（Spatial Planning Conference）统一领导下的以州—地方为主的区域规划管理和实施机制和相关体制。其中，英国的DCLG和德国的国家空间规划委员会分别负责制定国家区域规划指引，区域层面则建立起了由传统力量（政府）和新型力量（社会团体、私人机构、公民代表）共同组成的管理和实施网络。这种新型区域规划的组织和实施机制与体制，相对比较有效地成为产业、环境、土地、交通等具有空间效应的部门政策进行沟通和协调的制度框架。

相比而言，我国具有空间规划职能的部门或机构包括有国家发展和改革委员会、国土资源部等十多个中央部委及其相应的各级地方职能机构。但不容忽视的是，目前我国区域规划的管理体制存在上述部门之间的规划内容不衔接、规划手段不协调、规划事权不清晰等诸多现实问题，而且地方政府又有落实辖区内国民经济社会发展规划的空间需要，从而形成了“条条分割”和“条块分割”的弊端在区域范围内产生双重叠加的不合理态势。这成为我国的区域规划难以真正发挥作用的体制性障碍。

为了消除由此导致的多重规划管理和实施不力的弊端，十分有必要加快我国空间规划体制的系统性综合改革。总体思路是，在对新形势下区域规划的目标、权力和属性进行再认识的基础上，尽快制定出台国家统一的《空间规划法》，明确各类规划和各级政府多元规划管理和实施主体的职能界限，建立国家空间规划和政策管理的协调机制和相关体制。同时，加快完善修订相应法律法规，确立区域规划应有的法定地位。唯有如此，才有可能更好地发挥区域规划对区域空间发展的引导与调控作用。

应该看到，日益加快的现代化步伐使我国区域管理正处于新旧两种体制转换时期，以各类规划进行区域管理面临着尽快从过去的分割局面转换到统筹规划协调与实施的重要任务。随着我国市场经济体制的逐步确立，新时代要求我们对现行区域规划管理机构设置和决策程序进行重新设计。为此，由于政府建立在分级机构基础上的信息资源优势逐步弱化，有必要大力推进政府管理制度改革和创新，重点对现行的机构设置、管理层次和决策程序进行整合与分工，加强纵向的决策分散化和横向部门间的协调，以适应市场的快速变化和提高国家宏观调控区域发展的科学性和有效性。

4）功能转型：增强区域规划的科学性

在我国城市区域化和区域城市化快速发展的趋势背景下，迫切需要通过功能转型来提高区域规划的科学性，以实现区域资源的合理配置与经济、社会、环境的协调和可持续发展。具体而言，区域规划的科学性应体现在以下五个方面：

（1）规划视角的战略性

区域规划应该提出对空间发展的战略规划，通过战略规划预测发现空间变化的多种可能性，分析影响空间变化的决定性因素，促使新时期的区域规划编制有理有据，并对区域内城市规划的实施发挥指引作用。

（2）规划目标的合理性

我国传统的区域规划大多是通过若干城市规划的拼接来决定规划的目标，并往往围绕区域内“城市人口等级规模结构、城市职能类型结构、城市空间地域组织结构和区域基础设施网络”来展开。新时期的区域规划则必须以科学发展观为统领，目标应重点集中在实现“五个统筹”上。当前区域规划的目标设定应主要体现：①区域城市化和城市区域化的内在联系。②市场经济体制下的政府调控功能，突出政府弥补市场不足的管治功能。③人口、经济、资源、环境的协调和城乡一体化可持续发展的要求。④应对区域性公共问题的具体解决方案对策。

（3）规划内容的针对性

新时期条件下，区域规划需要着重解决：工业化与城镇体系之间的矛盾、城镇化与资源有限之间的矛盾、人口集聚与空间优化之间的矛盾、污染加剧与人居环境之间的矛盾、城镇体系空间组织结构对产业结构演进的影响等矛盾。

（4）规划布局的前瞻性

在经济全球化时代，相对合理的区域空间组织一定程度上影响了区域利用国内外良好发展机遇的能力。由于不同时代的经济社会发展对区域及其内部的城市有不同的空间要求，作为区域空间组织的重点内容的区域城镇体系的合理布局和优化必须有前瞻性。

（5）规划政策的有效性

区域规划能否真正落到实处，还必须实施更有针对性、更有效的区域规划政策加以配套。而目前以问题为导向的公共政策研究是我国规划体系中最薄弱的环节。值得借鉴的是，早在20世纪80年代初，西欧和北美国家的规划体系开始从物质性规划向公共政策功能的战略性转变。由此，区域规划政策的效用突出表现在区域规划对公共服务问题的响应能力和公众全程参与机制两大方面。其内容涉及区域内城市之间的公共品提供的协调与基础设施互补、生态环境共保、城乡和地区间的功能互补，基于公众参与的区域治理，等等。而以上内容恰恰是考量目前我国以城市区域为重点的区域规划政策效用的主要方面。为此，需要将区域规划编制与实施追踪对接起来，以利于构成系统完整的全过程规划管理。这就要求在对接规划制定和实施过程时，规划人员在编制阶段就有必要也有责任全面综合考虑规划的全过程，并提出综合协调的保障措施。其中，区域治理开始逐渐被认为是新时期区域规划综合协调的有力工具。它的重点是不同层级政府（或发展主体）之间、同级政府（或发展主体）之间的权力互动关系，其实质上是寻求公平与效率并重的区域治理方式。

6.4　小结

在回顾和分析我国区域规划发展的历史轨迹及其成效的基础上，分析了当前我国区域规划存在定位模糊、理念滞后、内容趋同和保障薄弱等问题，借鉴国外发达国家区域规划实践的相关经验和分析加快我国区域规划转型的现实意义，运用新区域主义的理论分析视角，提出了我国区域规划转型的思路目标和主要路径。

通过以上分析和讨论可以发现，我国学界和政府部门对我国有必要积极开展新一轮区域规划已取得普遍共识，但就区域规划的方式、方法及其提高我国区域发展问题的能力而言，相关的理论思考和实践创新努力仍显得明显滞后和不足。进入21世纪以来，在我国以科学发展观为统领和区域可持续发展的战略要求下，如何进一步加快我国区域规划的全面转型、构建新概念区域规划已经成为实现区域统筹发展、科学发展、和谐发展和一体化发展的重要任务之一。

就加快促进我国区域规划转型的研究，新区域主义不乏指导价值和启示意义。其中，新区域主义具有“对区域特性的高度关注、对区域（和城市）内各种社会问题的管理和响应、对经济增长与社会、环境发展目标的综合平衡”等鲜明的理论主张。尽管它仍然处于不断修正和成熟过程中，但由于它所代表的是区域一体化目标和区域协调发展路径下一系列运动的总合。因此，它对当代区域规划的理论创新与实践开拓具有广泛而深远的影响。

新时期我国区域规划的全面转型是一个重大的理论和实践命题，需要针对政府干预与市场机制相互作用关系方面展开更深层次的系统研究。据此，编制和实施我国新概念区域规划要运用战略思维和长远眼光，对区域经济社会发展活动进行战略性和前瞻性的空间调控和部署。在这其中，它的引导性不单纯表现在作用于企业和社会公民的行为，也是对市场经济体制背景下政府调控能力、作用范围和公共政策方向的限定。