政府职能的概念及其特征

职能，是指人、事物、机构应有的作用和功能。[1]政府作为国家公共权力的行使机构，其职能是由国家与政府的性质和任务决定的，并随着经济的发展和社会的进步而变化。国内学界对政府职能未能形成统一的定义，相对而言，以下几种定义是比较有代表性的。学者许文惠等认为：“政府职能是一个社会的行政体系在整个社会系统中所扮演的角色和所发挥的作用。”[2]学者谢庆奎认为，政府职能这一概念与行政职能所指代的内容有相似之处，因此可以通过行政职能来进一步解读政府职能。在 《中国政府体制分析》一书中，他明确地提到：“政府职能，或者叫行政职能，是指政府在一定的历史时期内，根据国家和社会发展的需要而承担的职责和功能。”[3]学者张国庆从行政职责加总的视角来看待政府职能这一概念，他认为：“国家行政机关因其国家公共行政权力主体的地位而产生，并由宪法和法律加以明示规定的国家行政机关各种职责的总称。”[4]

政府职能无非包含以下三层概念：第一层，法定概念，追溯政府职能的历史来源可知，政府职能天然地具备法定契约性；第二层，总括概念，政府职能的概念虽然在国内学界没有达成共识，但是学者们都同时选择了“行政职责加总”“各种职责的总称”等表述来阐释政府职能，由此可见，政府职能具有总括性，也就是对以政府为主体的各级各类行政机关法定职责的总称；第三层，历史概念，政府职能并不是僵化不变的，势必要随着世界的发生趋向、社会系统的具体变化对职能内容进行调整。透过以上三个层面，政府职能概念便能够更加立体化，“反映出政府活动的基本方向、根本任务和主要作用”[5]。

从政府职能的宏观面向来看，可分为政治职能、经济职能、教育科学文化职能、其他社会职能[6]；从职能属性来看，可分为保卫性职能、统治性职能、管理性职能和服务性职能；从职能的作用方式来看，可分为立法职能、行政职能、司法职能和监察职能等[7]。

政府职能的内涵决定了政府职能的特征，政府职能的特征又可以归纳成以下几个方面。

（一）政府职能具有动态性

政府职能应该被放置在一个特定的历史范畴内考量，不同的历史阶段、不同的社会形态会催生不尽相同的政府职能。在阶级社会中，政府的概念被皇权统治、家父长制等支配制度弱化， “政府”职能的核心在于“支配”或者说 “统治”；在商品经济社会中，“强市场”要求政府职能的内容尽量缩减，让市场发挥资源配置的决定性作用，政府职能的核心是进行社会管理和公共服务；社会形态不断变化至今，政府职能又有了新的内涵，如对外贸易、海关监管、参与国际公共事务、合作治理等。政府职能的这种动态性还体现在同一国家处于不同历史阶段，不同社会发展阶段的政府职能也具有异质性。例如，新中国成立至今，我国政府职能发生了翻天覆地的变化，在 “以阶级斗争为纲”的年代，政府职能是带领全国人民进行阶级斗争，在改革开放以后，推翻了 “以阶级斗争为纲”的政府职能，开始以全面的经济建设为中心，在国际化大潮以不可抵挡之势来临之后，政府以 “入世”和 “参与国际公共事务治理”为一大重要职能。由此可见，即便在一个国家的内部，政府职能同样要随着外部环境而发生动态调整。

（二）政府职能具有社会性

政府源自于公民对于公权力的委托和部分转让，因此说社会是孕育政府的母体也是未尝不可的。政府职能中包含着保障公民私权 （生存权和产权）、解决公共事务、协调社会矛盾、避免社会冲突、进行市场监督。政府是为维护社会系统的良好运转而产生的，政府作为掌握公权力的组织实体，必然要与社会系统中的其他子系统进行密切交互。因此，将政府放置在整个社会系统中进行考察便可得出政府职能具有社会属性的结论。但值得注意的是，政府又与社会系统中的其他子系统有天然的区别。

（三）政府职能具有服务性

从政府职能的具体内容来看，公共服务是其重要而关键的内容之一。政府职能具有服务性是毋庸置疑的，同时公共权力源于人民的授权和委托，仅从公民与政府的 “委托—代理”关系来看，政府必然具备履行提供公共服务的职责，因此，政府职能也具有服务性。

（四）政府职能具有合作性

随着经济社会的发展和公民意识的增强，公民的需求逐渐趋向于多样化，复杂性也大幅度增加，因此，整个社会被分化为不同的多元的利益群体，然而每个利益主体都会有不尽相同的利益诉求，这说明政府要么有满足纷繁复杂的公民需求的能力，创造足够丰富的公共产品，要么能有效整合 “千差万别”的公众需求，提高公共服务供给的 “巧实力”。但是政府创造公共产品的能力实则是非常有限的，因为公共财政来源于社会和市场，而社会和市场无疑都希望政府能 “用最少的钱，办最多的事”，政府在陷入两难境地之后便只能 “无奈”地选择第二种途径——提高公共服务的 “巧实力”，也就是通过盘活社会力量，让社会与政府共同承担公共事务的管理责任，公共服务的供给责任，因此，合作治理成为最佳途径之一。合作治理将政府职能中繁杂的边缘性事务剥离出去，让政府减压，集中精力制定优质的公共政策，优化制度环境，解决社会管理的难题；节约了政府行使职能时产生的大量公共财政支出，一定程度上提高了公共财政的投放效率；提高了基本公共服务的质量，克服政府部门的非专业性等问题，避免了政府既是 “掌舵者”又是 “划桨者”的尴尬局面，最终确保了政府为社会提供更好的服务[8]。