政府应急管理法的概念与特征

政府应急管理法是有关政府应急管理的主体、职权、行为及程序、违法及责任和救济关系等的法律规范的总称。作为特定国家法律体系中的重要组成部分，它具有同宪法、行政法、刑法、民法、经济法、诉讼法等一般法律相同的特征，如强制性、规范性、普遍性等基本特征。同时，与其他法律相比，政府应急管理法又有自身的基本特征。

1.政府应急管理法的调整对象具有独特性

一般而言，法律的调整对象是社会中存在的各式各样的现实关系。政府应急管理法当然也是对社会现实关系的调整，但其独特性表现在它是对紧急状态下所发生的社会现实关系的调整。也就是说，政府应急管理法的调整对象是政府应急管理关系，即在突发事件引起的紧急状态下，基于政府管理的需要，从而在行政主体与行政相对人[1]之间所产生的各种社会关系的总和。

那么，我们在这里所说的“紧急状态”，不是日常生活中所碰到的各种常态下的紧急状况，如发生重大交通事故、某工厂因堆放危险物品发生爆炸等，这些社会关系主要由“常态法制”而非“应急管理法制”来调整。政府应急管理法中所提到的“紧急状态”是一种法律上所特指的非常规状态。“它是突发事件导致公共危机且运用常规手段难以控制之际，经过国家正式宣布后按照特别程序广泛运用紧急权力应对公共危机的一种应急法律状态。”[2]若要构成这种法律上的紧急状态，有学者认为，需满足以下五项构成要件:①紧急事实的存在;②危险迫在眉睫;③经济对抗措施之必须;④必须由法律明确授权的权威机关经过合法程序对公共紧急危险加以确认;⑤必须由有权机关和个人依照法律程序加以宣布[3]。

然而，综观各国的紧急状态法律制度，可知，对于应急法中所调整的紧急状态而言，完全可以将上述五项构成要件概括为两项法定的构成要件。①事实要件。存在应急法所规定的突发事件。这种突发事件往往具有非预期性、不确定性、巨大的危险性、紧迫性等特性。②程序要件。经有权机关的依法确认和宣告。这是一项必经的环节。只有经过此环节，作为事实状态存在的紧急状态才能上升为法律状态，政府紧急权力的行使才不致发生合法性的危机。如《印度宪法》(1949年)第三百五十二条第一款规定:“如果总统认为存在严重的紧急状态，或因战争、外敌入侵、武装叛乱等威胁到印度全部或部分领土的安全，可以宣布全国或在公告中指明的国家的某一部分进入紧急状态。”

正是由于紧急状态所体现出的特殊性，因此在该状态下所形成的行政主体与行政相对人之间的关系，明显地表现出不同于常态行政法中所表现出来的二者之间的关系。最典型的体现就是二者的实体权利(力)义务配置更加的不对等，即政府享有更多的优先于行政相对人权利之上的紧急管理权力，而行政相对人则负有较平时更多、更严格的法律义务，来配合紧急权力的行使。

2.政府应急管理法的调整范围具有广泛性

政府应急管理法的调整范围具有广泛性是由其调整对象所决定的。一切在紧急状态下所发生的政府管理活动均属于其调整领域。这种广泛性可以从原因和演进历程两个方面加以理解。

(1)紧急状态产生原因的多样性，决定了政府应急管理法调整范围的横向跨度很广。一般而言，突发事件是导致紧急状态产生的最主要原因，也是政府应急管理法的核心内容。而突发事件种类的丰富多样直接关系着政府应急管理法调整范围的宽窄。理论上，我们可以依据不同的标准对突发事件做出多种分类。譬如，按所处社会环境的差异，可以将突发事件分为自然灾害事件和社会突发事件[4];从政府管理职能及管理领域的角度，可以将突发事件分为重大突发性自然灾害、重大突发性工业事故及灾难性事故、重大突发性社会骚乱及事故、战争威胁及战争状态和重大突发性政治危机[5];以突发事件的危险度和诱因作为标准，可以将突发事件分为战争状态的突发事件和一般状态的突发事件。其中，一般状态的突发事件因诱因不同，可细分为因自然灾害引起的突发事件和社会性突发事件。社会性突发事件因危险度不同，可以细分为重大恐怖性事件、重大政治动乱和暴乱、重大社会骚乱、重大事故性突发事件[6]，等等。这些分类表明了政府应急管理法的调整范围是相当广泛的。由于人认知能力的有限，这些分类也并未穷尽那些随时出现、难以预测的新类型的突发事件。对此，我们对突发事件的界定宜取最广泛的含义，上述分类中的事件均应纳入突发事件的范畴，调整上述各类突发事件的规范性法律文件，均应成为政府应急管理法的渊源。

(2)紧急状态的演进历程，决定了政府应急管理法调整范围的纵向跨度很广。紧急状态是诸多因素共同作用的结果。从时间角度分析，紧急状态遵循着一个特定的发展进程。一般而言，从紧急状态演进的生命周期角度分析，可将其分成五个阶段[7]。①潜伏生成期。它是突发事件的酝酿与形成时期，是与突发事件相关的各种因素相互作用，彼此形成、化解并累积矛盾的量变时期。②显现与暴发期。这时突发事件由隐性转为显性并快速扩散。在一般情况下，从潜伏生成期转入显现与暴发期，突发事件都会经历一个突变过程。突变是突发事件的生成之路。很多突发事件在突变之前是有征兆的，而且突变也具有一定的规律。③持续演进期。突发事件仍在发展或紧急状态仍在恶化，但演进的速度已经放慢，并逐渐达到危机的顶峰。④消解减缓期。突发事件从危机的顶峰转而下降，矛盾和冲突在不断地减弱，危机形势逐渐缓解。⑤解除消失期。引起危机发生的因素已经解除，系统开始恢复原有或正常状态。政府应急管理法的调整范围是全方位、持续性、阶段式的调整，它针对从紧急状态的潜伏生成期到解除消失期的整个过程，而不是仅仅针对突发事件暴发后的时期进行调整。

3.政府应急管理法的调整方法具有系统性

政府应急管理法所规范的内容是与突发事件的发生、发展和消灭过程相对应的。它全面覆盖了从预警阶段、准备阶段、应急处理阶段到评估恢复阶段的全过程。在调整方法上，它注重根据阶段的特色采取不同的方法加以调整，即事前预防、事中应对和事后恢复相结合的方法。譬如，在预警和准备阶段，它侧重规定政府负有法定义务以及与此相对应的积极责任，公民享有知情、参与的权利和配合的义务;在应急处理阶段，它的重心放在政府尤其是行政机关享有紧急处理权力并负有依法应急的义务，相对方须履行服从管理指挥、提供帮助的法定义务，但有权获得最低限度的人权保障;在恢复阶段，它主要注重行政紧急权力的确认、法律纠纷的解决、私人合法权利的救济等[8]。在现实中，后两个阶段一般更容易引起重视，因为此时突发事件已经造成严重的社会后果，但我们绝对不能忽视前两个环节的重要性，预防在某种程度上要比危机的处理更富有意义，因为它可以发挥“未雨绸缪”的功效，节约管理成本，有效地避免危机的发生。一部完善的政府应急管理法应能够兼顾上述全部内容，这样才能提高政府应急管理的效率，而不致因某一环节的缺失或不完善酿成更大的危机。

4.政府应急管理法的调整内容具有“平等下的不对等性”[9]

紧急状态下行政主体与行政相对人各自所享有的法律权利和义务是政府应急管理法的调整内容。这里所强调的“不对等性”具体表现在两个方面。①主体双方各自的权利与义务的性质不完全相同。行政主体行使的是国家职权，履行的是行政职责，而行政相对人行使和履行的仅是普通的权利和义务。②主体双方在实体权利与义务配置的数量上不对等，且一方所具有的权利是另一方不具有的。最核心的体现是行政主体享有的紧急权利，且这种紧急权利具有优先性。也就是说，在紧急状态下，行政主体可以限制、暂停某些公民基本权利的行使，如强制隔离、强行征用或征收等，甚至在“某些特殊的紧急情况下，出于国家安全、社会秩序或公共利益的需要，行政机关可以采取没有法律依据的或与法律相抵触的措施”[10]。而此时行政相对人的权利则受到更多强有力的限制，主要体现为比平时更多、更严格的法律义务，如服从征用、征调、隔离、管制等，并有义务提供科研、宣传、医疗等各种必要的帮助。

这种“不对等性”的存在是客观的现实需要所决定的，因为行政主体作为公共利益的代表，以国家名义参与法律关系，其活动是为了实现公共利益。然而，在全面推进依法行政、建设法治政府的今天，这种紧急管理权力也必须依法行使，符合法治的精神。因而，为了实现双方的真正平等，法律赋予了行政主体更多的程序上的义务，赋予了行政相对人更多的行政主体所不具有的程序上的权利和救济权利，如知情权、参与权、获得物质帮助权、申诉控告检举权、国家赔偿和补偿请求权等等。因此，从行政实体法和程序法整体上来看，政府应急管理法律关系中的这种“不对等性”，实际上是为了实现双方在法律上的实质平等而对双方权利与义务进行的不对等分配，是一种“平等下的不对等”。