工程风险规避的制度保障

埃德蒙·柏克对于如何制定政策曾说过这样一段话：“人们在公共生活中，像在私人生活中一样，有些是善良的，有些是邪恶的，提升前者，贬抑后者，是一切真正的政策之首要目标。”⁽¹⁴⁾其实，这既是公共政策之首要目标也是公共行政之最终目的。那么如何做到这一点？尽管方法很多，但归纳起来不外乎以下几点：善制与善治。所谓的善制就是指好的制度，权利与义务公正合理安排的社会；所谓善治，顾名思义就是好的治理。一个好的社会一定是一个善制与善治的社会；一个合乎人性的社会一定是好的人与好的制度同构的社会。优美的灵魂与公正的制度能造就人间的美好与避免人间的邪恶。只有在这样的社会里，才能最大限度地规避工程风险。

我们在前面分析工程风险产生的原因时谈及了盲目决策是造成工程风险的重要原因。我们也深深地感觉到，预防与规避工程风险，科学与民主的工程决策是决定工程成败的第一步，也是最为关键的一步。决策错了，后面就全错。因而，欲规避工程风险，我们要对工程决策格外重视与强调。因而，这就要求我们做到以下几点：

第一，要重视程序，具有规则意识。决策科学首先在于对程序的重视与强调。一项工程从其立项、考察、勘探、设计与论证等必要环节要按照程序进行，一环扣一环，每一个环节都不能少。如果任何一个环节与程序出现了问题都可能造成工程的失败。对此，我们应该牢记：“遵守程序能够遏制专横权力。程序是社会的保护神。”⁽¹⁵⁾因而，要规避工程风险，政府相关部门、企业尤其是领导首先就要有规则意识与程序理念，按章办事，注重每一个环节与每一个步骤。要力戒出现“三拍决策”（拍脑门决策、拍胸脯保障、拍屁股走人）；也不能先开工再立项，即所谓的“先上车再补票”的现象。因而这就需要政府必须要做到阳光与透明，将公共政策的每一个环节都向公众公布，让公众知晓，这样就能够保证工程决策的科学性以及对后来工程建设的进展以及工程运行的效果加以监督，从而努力做到工程的成功并从而规避风险。

第二，要强调民主，要集思广益。科学的决策不应是长官意志的表达，不能是“一言堂”，而应该是“群言堂”。众人的智慧胜一人的智慧。这也正如亚里士多德所言：“尽管并非人人都是贤良之士，他们聚集在一起也有可能优于少数人——当然不是就每一个人而论，而是就集合体而论，好比由众人集资操办的宴席较之于由一人出资的宴席。因为，众人中的每一成员都部分地具有德性与明智，当他们聚到一起时，众人就仿佛成了一人，多手多足，兼具多种感觉，在习性和思想方面也是不拘一格。”⁽¹⁶⁾在科学的决策中，应注重倾听不同的声音，尤其要重视专家的意见，惟如此，方能集思广益优中选优，制订出最好的方案，形成科学的决策。

第三，要倾听群众的声音，因为任何一项重大的工程，要实现成功，必不可少的是群体的理解与支持。群众若不理解与支持甚至是反对，那么该工程失败的可能性就极大。因而首先要确保群众知情权，保障群众的参预权，尊重群众的同意权；当然，对于群众还要做好解释权。我们在前面谈及的厦门PX事件就是一个明显的例子。工程项目成功的关键还在于群众的理解与支持，特别是工程所在地的群众的理解与支持。因此，了解群众的真实的意愿与诉求，在此基础上做好对群众的宣传与解释工作，特别是对于工程风险的承担以及工程收益的分配这些群众极为关注的内容多加宣传使群众得以充分的了解，从而取得群众的理解与支持。这样，才能更好地规避风险。

第四，运用现代化的科技手段，在拓宽信息渠道的同时加强对各种信息的分析，力求在海量的信息之中提取中最精确、最全面的信息以供决策参考。现代性社会中的任何一项重大的工程决策都会遇到海量的信息，为了确保工程的成功，保证信息的精确度、可靠度对于决策的成功以及工程的成功是至关重要的。只有在精确与可靠的信息基础上，决策者方有可能做出正确的决策；如果信息失真，那么在此基础上所做出的决策必然就会存有失灵风险，未来的工程就会有失败的风险。因而，为了确保信息的准确与真实，我们必须重视高科技手段的运用（比如大数据、云计算等），这些高科技能够对信息进行更好地处理为我们的决策提供更加完备与准确的信息。

现代性社会是一个风险社会，我们不得不与风险同在，因而，我们要规避风险，这只是问题的第一个层面，并不是全部。在关于规避风险的这一问题当中，还有一个往往被人们忽视但又极为重要的方面，那就是工程风险的分配。一个合理的制度安排在于成本与收益、风险与承担的公平承担。如果一个制度是“损不足而奉有余”的话，那么该制度可能就是不合理的。一个大家认同的、可以接受的制度安排从理论上讲是这样的——谁付出多，谁受益多；谁权利越多，谁责任越大；谁在工程中得益越多，谁承担工程风险就越多。

然而，在现实中工程风险的分配并不一定是合理的。一部分人、一部分地区在某些工程中承担风险大而受益小，而另一部分人、另一部分地区承担的风险小而收益大——这就是分配不公，这就会造成部分人群对于工程的不满与抵制，这很有可能导致工程的失败。而如果某项工程的利益与风险的承担是合理与公正的，那么利益相关方（尤其是原先利益受损者）可能均会认同此项工程，尽管风险仍然难以避免。我们在此可以举例说明。我们在前文谈到的方舟子与崔永元关于转基因食品是否安全的问题的争论某种程度上已由纯粹的技术问题变成了社会公正问题了，即某些主张转基因食品是安全的专家与官员自己却在吃着绿色有机的非转基因食品，恰恰是这一点造就了社会上某些原先支持转基因食品的人群加入到了否定转基因食品的行列中去了。其实，有关水电站、核电站、垃圾焚烧站等工程项目的纷争均与利益及风险的分配正义相关，只要利益与风险的分配是正义的，那么人们就会更加容易地认同与接受此项工程，工程就会更有可能取得成功。

我们在前面分析过，人的自利倾向是人的本性，这一自利本性在无外力的限制下有可能恣意妄为，腐败即是其最为集中表现。人不是野兽，但人也不是天使，人是容易以权谋私的。“只要条件允许，每个人都喜欢得到更多的权力，并且没有任何人愿意投票赞成通过一项旨在要求个人自我克制的条例。”⁽¹⁷⁾腐败会造成吏治的败坏、社会风气的恶化、公共资源的浪费；腐败造成严重的社会分配不公，引起民众的不满，等等。对此，小平同志曾批评说：“当前，也还有一些干部，不把自己看作人民的公仆，而把自己看作是人民的主人，搞特权、特殊化，引起群众的强烈不满，损害党的威信，如不坚决改正，势必使我们的干部队伍发生腐化。”⁽¹⁸⁾具体到本文的主旨来讲，腐败会造成工程的失败。我们在前面分析工程失败的案例中看到，大凡失败的工程中都有腐败的因素，因而对于工程风险的规避来讲，预防腐败是至关重要的。

对于腐败的预防，教育是必不可少的。教育能增强人的认识，净化人的思想，坚定人的意志。通过教育，我们要使民众从小树立起正确的人生观与价值观；通过教育，我们要使公务员接受清廉、诚信方面的熏陶；通过教育，要使公务员明了自己所从事的职业公共服务的价值与意义，知道哪些是应为哪些是不应为。因而，为实现公共服务职能，就要加强对公务人员的廉政教育，培养公务人员诚实守信、高效廉洁的工作作风，引导公务员自觉向善、自觉从善。所以，我们看到世界上绝大多数国家对进入政府部门的工作人员岗前都要进行廉政教育，同时要对公务员不断开展各种形式的教育，提高公务员的职业道德和职业操守，增强公务人员廉洁从政的自觉性。因而我们要加强对公务员队伍的廉政教育，同时要在社会中注重廉政文化建设。

尽管教育对于预防腐败有着极其重要的作用，但是，我们对于教育的作用应该进行恰如其分的评估。教育是重要的，但教育不是万能的。对于预防腐败而言，教育只能起到教育应有的作用。预防腐败是一个系统工程，教育是其中必不可少的环节，但并不是最重要的因素。同时我们更应该看成教育所起的作用必须在与其他的因素相互作用下方能起作用。在预防腐败的诸多因素之中，制度是关键，这即我们常讲的“把权力装进制度的笼子里”。

制度是重要的。我们经常听到这样的表述：“我们需要的与其说是好的人，还不如说是好的制度……换句话说，我们渴望得到好的统治者，但历史的经验向我们表明，我们不可能找到这样的人。正因为这样，设计使甚至坏的统治者也不会造成太大损害的制度是十分重要的。”⁽¹⁹⁾那么，到底何为制度？“制度是一系列被制定出来的规则、守法秩序和行为道德、伦理规范，它旨在约束主体福利或效用最大化利益的个人行为。”⁽²⁰⁾制度又是如何起作用的呢？“制度在这里被定义为由人制定的规则，它们抑制着人际交往中可能出现的任意行为和机会主义行为。制度为一个共同体所共有，并总是依靠某种惩罚而得以贯彻。没有惩罚的制度是无用的。只有运用惩罚，才能使个人的行为变得较可预见。带有惩罚的规则创立起一定程度的秩序，将人类的行为导入可合理预期的轨道。”⁽²¹⁾制度运行的如此机理决定了制度在规训与教化人之中起的决定性的作用。制度影响着人，甚至在很大程度上决定着社会成员可以成为何种类型的人。好的制度有利于好的人的养成，坏的制度则更易使坏人养成且去为恶。对此，小平同志做出过深刻的论断：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”⁽²²⁾

制度性防腐的设计是基于对人性的充分认识基础之上的：“一个理性的人必然受到对其行动有影响的刺激机制的支配。无论他自己的个人欲望是什么，如果某种活动将带来惩罚，他必然会取消这种活动；如果能带来较大利益，将会吸引他趋向于这种活动。胡萝卜和棍棒对科学家和政治家的支配作用与对驴子的支配作用是一样的。”⁽²³⁾因此，基于对于人性的如此现实，自然就需要制度的奖惩来防止腐败了。对于预防腐败而言，制度是关键的。制度所起的作用是带有根本性的与全局性的。有一套好的制度并严格执行，就能从根本上规范人们的行为，防止人们行为的随意性，有效减少腐败滋生的条件。这样既能起到防范于前的作用，又能起到惩戒于后的作用。

制度性反腐就要求我们尽快地研究建立包含惩治腐败机制、监督防范机制、廉洁自律机制的完备的反腐败法律体系。通过法制建设，真正做到依法治腐、依法防腐。具体而言就要做到以下几点：①建立完备的预防腐败法律体系。这就要求不仅有预防腐败的法律与法规，而且这些法律与法规是设计严密、系统配套的。②预防腐败法律规定要清晰、明确。法律规定及其所定的标准必须是公开的、明确的、清晰的。如果含糊不清，那么不但不能起到立法所要达到的目的，同时还会导致法律权威的下降。③预防腐败法律要具有可操作性。法是清晰的、明确的，那么法自然就具有可操作性，而且法的可操作性还体现在技术上的具体的指导性。法的可操作性还体现在同时对违反规定有着明确的惩罚。公务员不能在与利益相关的企事业单位兼职，如果兼职必须退出，如果不退，则应进行相应的惩罚。

那么具体到制止工程腐败及预防工程风险而言，我们还应做到以下几点：①充分发挥人民群众与新闻媒体的监督举报作用，使其不敢腐败；②建立工程质量终身责任制，使其不能腐败；③加大对违规企业以及人员的惩罚力度，使其不愿腐败。