经济利益至上

有关环境污染与环境冲突的根源，学术界有多种解释。例如，受生产力水平的制约和人类活动初级性的制约，环境污染是人类发展的必经阶段；政府的唯经济发展和GDP增长的政策导向；企业的利益导向与唯利益是从；监督机制缺乏；环境教育不足，公众环保意识落后；不合理的国际分工布局，导致发达国家将重污染的产业转移到欠发达的国家。

这些解释有一定的合理性。但是，本书认为，经济利益至上，这是造成环境污染的基本原因。当代中国公共冲突的起因，主要是因为社会转型过程中利益矛盾与纠纷。利益分配不均或部分群体利益被严重侵害造成这样一个局面：一是导致利益受损者萌生怨恨心理，对社会不满情绪增加；二是强势阶层为了维护既得利益，往往不择手段地借助公共权力干预利益分配，进而使得分配不均继续扩大。这样的局面必然导致怨恨心理不断积累，群体性事件频发。^[3]不断发生的环境污染类的群体事件，是不同主体之间利益冲突导致的结果，即表现为地方政府片面强调经济增长与民众环境权之冲突、企业经济利润至上与民众环境权之冲突。简而言之，经济利益至上是造成环境污染的重要原因。

1.地方政府的经济利益

地方政府片面追求GDP增长，采用粗放式的经济增长方式，甚至不惜发展“三高”产业，这为环境群体性事件发生埋下了祸根。在不少地方政府和官员的眼里，所谓政绩，就是GDP规模和经济增长率的提高。在这种片面强调经济增长的政绩观指导下，地方政府不惜大规模地上项目增投资，依靠工业的超常规发展，甚至以牺牲环境为代价，在环境审批上为污染企业开绿灯，在环境监管上“睁只眼闭只眼”。

经济利益至上，还反映在地方官员对政绩的追求上。在上世纪中叶，由于我国面临解决民众的温饱问题和发展生产力、进行经济建设的艰巨任务，因此上级政府对下级政府和官员考核的指标是当地经济发展。在这种背景下，对于地方官员来说，只要抓好了当地的经济发展，就等于拥有了政绩；至于环境保护、民众的其他利益诉求等，都不是地方官员重点考虑的范畴。

2.企业的经济利益

企业为了发展经济、推动生产，对资源的无序利用和生存环境的任意破坏。不少企业盲目追求利润最大化，倾向于放弃或者无视自己应该承担的社会责任，不愿花心思在环境保护上，更不愿意花财力去改善生产设备和废弃物处理设备。这就导致出现越来越多的企业污染环境的行为。

在我国的产业结构中，还有不少行业属于“三高”产业。因此，大部分企业还处于高污染、高消耗的粗放型阶段。不少企业对公共资源的无序利用，导致对环境造成巨大破坏。更有甚者，不少缺乏社会责任的企业“钻空子”，大肆排污而污染了生态环境。

我国环境监督中存在“两高一低”的不良情况，即守法成本和执法成本高，但是违法成本却比较低。换而言之，环境监督机构要发现相关企业的环境违法行为，需要付出巨额成本。然而，环境违法企业往往可以从环境违法行为中获得巨大利益。例如，环境法规定，如果企业擅自开工建设而事先没有进行环境评估的，必须要求限期补办环评手续；如果相关企业依旧逾期不办的，那么必须给予20万元以下罚款。然而，由于擅自开工的处罚太轻，一些企业存在“先上车后买票”的行为，即边开工建设、边作环评报告。当地政府的默许，使得企业的行为更加胆大。只要工程开工或者建成，就不怕环保部门不批准补办的手续。^[4]

3.政企利益勾连

政府与企业之间的利益勾连，是基于双方的共同利益而建立起来的一种相互关系。对于地方政府而言，它出于政治晋升与竞争、经济增长的考虑，希望辖内企业规模和经济总量增大，因此地方政府倾向于放松环境管制；而对于辖内企业而言，追求利润最大化是企业的主要目标。为了短期内利益最大化，企业甚至不愿意投入过多环境治理方面的支出。这样，地方政府与部分被规制企业往往达成一定的政治默契。这种政治默契就是，地方政府为企业发展大开绿灯，而企业为了经济增长可以获得一定程度上的政策倾斜与保护。

这种利益勾连，表现为地方政府与部分被规制企业基于各自利益而达成的一种默契状态。对地方政府而言，经济的发展很大程度上得依靠招商引资。为了吸引更多的外来资金和技术，地方政府往往会放松对企业在环境方面的规制。例如，一些工业园区，在没有进行充分环境评估的情况下匆忙上马；即便出现了某些环境污染问题，地方政府也会采取某种保护行为。有的地方政府为了上项目而拉关系，甚至在环评上作假；对于企业而言，为了眼前的短期利益而不愿意投入过多环境保护与治理的费用支出。在政府的“撑腰”下，企业对各种排污行为更是肆无忌惮。在这种扭曲的利益网络中，地方政府放松环境监管的标准而引进污染企业来推动当地经济增长和财政收入增长，而一些地方官员凭借经济增长的“政绩”获得晋升；对于污染企业而言，它不仅得到优惠的政策倾斜，而且还获得廉价土地和高额利润。^[5]

地方政府对企业有地方保护主义的偏向。“环保部门在执法行动中见到不少大污染企业门口挂的不是由当地政府‘重点督办’的黑牌子，而是‘重点保护’的红牌子。”^[6]不少违法排污企业由于有地方政府的撑腰而变得肆无忌惮，一些甚至在光天化日之下排污。这样就导致了在实践中的一个奇怪现象，环境保护常常异化为“污染保护”。正如一位资深的省环保局长所感叹的那样，这些官员和污染企业有着斩不断的利益纠葛。环境保护并没有规避环境污染，中国的环境污染反而大都是政府所允许和认同的污染。^[7]