“文化的繁荣是发展的最高目标”

1998年，联合国教科文组织在《文化政策促进发展行动计划》中指出：“发展最终应以文化概念来定义，文化的繁荣是发展的最高目标”。文化的大发展和大繁荣意味着一个国家的文化和价值观被世界认可，是一个国家核心竞争力的标志，也是一个国家真正崛起的标志。因此，整个社会、国家都必须正确解读文化大发展大繁荣的内涵、认识出版业的价值，从历史的视野、世界的高度去考虑它的发展环境和前进路径，支持出版借市场经济的途径和产业的形式完成历史赋予的独特使命。

政府应尊重出版，营造良好的出版生态环境

“自由之思想，独立之精神”是一切文化事业繁荣昌盛的前提。出版业的发展需要一个尊重自由、鼓励多元、促进平等的出版生态环境。

1644年，英国作家约翰·弥尔顿发表了举世闻名的《论出版自由》。在弥尔顿看来，出版自由^[4]是一项人权自由，是一切自由中最伟大的自由。对出版自由的扼杀，是对生命的扼杀，对人类理性的扼杀。所谓的出版许可证、查禁制则是“对作者、对书籍、对学术的庄严与特权”“一个莫大的污辱”^[5]。在弥尔顿看来，古希腊、罗马的文化之所以能够成为西方元典文化，正是因为思想家们能够存在并大量地著书立说、批判争鸣。因此，文明的社会需要民主和自由，即弥尔顿所谓的“人文主义”。出版自由既是人文主义文化的体现，也仰赖人文主义文化来实现，因为它才是出版自由产生和实现的条件和土壤。宽宏地容许对权威的质疑、对法令的反对，正是人文主义文化的重要传统。^[6]

此后，“出版自由”这一理念被列宁誉为在全世界“伟大的口号”成为各民族人民反抗封建专制、打破文化垄断最有力的思想武器。人类历史上的一些著名的宪章性法律文件都强调并明确保障言论和出版自由。例如，1776年美国的《弗吉尼亚权利法案》第12条就明确规定：“出版自由是自由的最重要保障之一，任何政府，除非是暴虐的政府，决不应该加以约束。”1789年法国的《人权法案》第11条则更加明确地写明：“自由传达思想和意见是人类最宝贵的权利之一”。人类历史上这些宪章性的法律文件中对出版自由的规定，本身就表明了这些国家的立法者充分认识到了出版自由的重要性，因而用宪法眺望的形式来加以明确规定，加以保护、鼓励和支持。^[7]

事实上，出版自由不仅代表了公民的政治权利，它更意味着国家的文化实力，因为出版自由权利的保障程度决定了一国之文化实力的强大程度。人类历史已经证明，凡是政治上相对自由、开明的时期，几乎都是文化繁荣的时期；凡是政治上比较专制、黑暗的时期，文化则都死水微澜、乏善可陈。而出版繁荣与自由社会有着必然的逻辑：出版繁荣来自源源不断的文化创造力；文化创造力诞生于自由的心灵空间；心灵的自由没有极限，它会带来无尽的火花和灵思，推进人类思想文化的永续发展。中国近代史上辉煌的出版成就与近代出版人对出版自由的珍视与追求，以及乱世之中，因群雄四起、争权夺利，故政府当局一度放松了对新闻舆论的控制而形成的百家争鸣有着必然的联系。

在中国历史上，“出版自由”命途多舛。两千多年的封建王朝将思想言论严密控制。民国时期，《中华民国临时约法》与之后的《中华民国约法》已经将包括言论出版自由在内的西方资产阶级国家的一系列民主宪政原则以国家根本大法的形式确定了下来，但北伐政府言而无信，出版自由遂成一纸空文。新中国成立初期，党中央曾提出“艺术问题上百花齐放，学术问题上百家争鸣”的“双百方针”。我国1954年、1975年和1978年历届人大通过的三部《宪法》都写有规定公民享有言论、出版自由的条文。1954年《宪法》还在这一条文中规定：“国家供给必需的物质上的便利，以保证公民享受这些自由。”但1955年、1957年和1959年的三次大的政治运动，以及“文革”的十年动乱却一步步颠覆了文化创造与传播的标准，出版自由亦无处可寻。在万马齐喑的年月中，中国的现代化、民主化和法制化建设全都停滞不前，整个社会走进了思想文化的荒漠。1980年，著名电影表演艺术家赵丹在临终之际发表题为《管得太具体，文艺没希望》^[8]的文章，文中说“我认为，加强或改善党对文艺工作的领导，是指党对文艺政策的落实，具体地说，就是党如何坚定不移地贯彻‘双百’方针。党领导国民经济计划的制定，党领导农业政策、工业政策的贯彻执行；但是，党大可不必领导怎么种田、怎么做板凳、怎么裁裤子、怎么炒菜，大可不必领导作家怎么写文章、演员怎么演戏。艺术，是艺术家自己的事，如果党管文艺管得太具体，文艺就没希望”。他还痛切地指出：“层层把关，审查不出好作品，古往今来没有一个有生命力的好作品是审查出来的！”

随着中国民主政治建设的不断推进，公民出版自由的权利也在逐步复苏，并不断得到保障。1984年，《中华人民共和国宪法》第二条规定：中华人民共和国的一切权利属于人民；第三十五条规定：中华人民共和国公民有言论、集会、结社、游行、示威的自由，重申了出版自由宪法性权利的地位。2009年，我国政府发布的《国家人权行动计划》对保障公民的表达权利做了进一步强调。截至2012年，我国已经加入包括《经济、社会及文化权利国际公约》在内的27项国际人权公约，承诺保障公民的言论出版自由。同时，在现实社会中，一些滥用、限制和破坏公民言论出版自由的违法行为也得到了坚决打击、依法处理。可以说，我国政府在保障公民言论出版自由方面做出了不懈努力，取得了巨大成就。

目前，我国出版体制的改革在完成初级阶段的全面转企之后，正在向着纵深方向前进。改革的最终目标是解放生产力，促进文化大发展、大繁荣。但从目前来看，市场机制并没有得到充分发挥和完善，传统的阻力和痼疾依然存在。究其根本，仍是计划经济下的意识形态外部性管理方式与市场经济下产业管理方式之间的矛盾所致。基于出版产品的外部性和公共物品性特征，几乎所有国家的政府部门都对出版产业的发展釆取一定程度的规制^[9]以克服市场失灵。市场经济是以市场机制为本位的自由型经济，其优势就在于能够充分优化资源配置，从而保证产业的帕累托最优。因此，在政府与市场的功能组合上，必须以市场为中心来界定政府的职能范围，政府规制的目的主要是为市场经济营造良好的环境，而不是替代市场机制或让市场为政府让路，政府应将市场机制合理引入到规制设计中来，在充分发挥而不是抑制市场机制的基础上制定和实施各项规制政策。凡是能够通过市场机制解决的问题，政府都不应当规制，只有市场失灵的领域才需要政府去弥补，所以，文化产业政府规制的合理边界就是弥补市场失灵。^[10]

出于对意识形态的重视，我国出版业一直是政府规制中程度最深、范围最广、手段最严的行业。因此，与国民经济其他部门改革开放的程度相比，出版业改革开放的程度明显滞后。在这种约束下，我国出版业尚缺乏做大做强的基础，还不能完全适应建设中国特色社会主义市场经济的要求，更难以面对国际出版市场的激烈竞争。

第一，出版企业没有自主创社的自由。公民如果没有创办出版社和刊物的自由就没有真正的出版自由。我国出版业同国外出版业最大的制度差异之一在于我国一直实行出版许可制度（最早可以追溯到新中国成立初期，除在1958年“大跃进”期间告停外，一直被严格遵守），即国家对申请设立的出版单位的主体资格有特别的要求。2002年2月1日执行的新修订的《出版管理条例》再次明确了申请设立出版社需要的六个条件，如必须拥有“符合国务院出版行政主管部门认定的主办单位及其主管机关”等。此外，国家对主办单位人员、结构、出书范围等等也有严格规定，如《出版管理条例》第十一条规定：“审批设立出版单位，除依照前款所列条件外，还应当符合国家关于出版单位总量、结构、布局的规划。”这与西方国家采用的出版登记注册制有着本质区别。而事实上，具体申请设立出版社的程序之复杂性绝非条例中的六个条件所能囊括。

这种严格的准入政策虽然确保了文化发展的政治方向，但这种政策首先对中国出版业的市场结构产生了不利影响：一方面，它限制了出版企业的可持续性发展。截至目前，国家对外资、民营企业开放的只是出版业的下游领域，即印刷、零售和批销等业务。根据新闻出版总署的回应，在未来的几年内，民营企业申请成为独立出版主体的可能性依然为零。同时，出版企业国有股份一股独大的现状也将民营资本拒于千里之外。出版企业的产权结构单一、产权流动不畅使得它们无法通过资本运营实现资产的优化配置、产权重组和集团发展。狭窄的投融资渠道将最终影响整个出版市场的效率。另一方面，它影响了出版市场的有效竞争。事实上，民营出版企业尤其是在大众图书领域已经占据了半壁江山，很多自身经营不善的出版企业全靠与民营书业的合作生存，他们凭借手中的书号资源参与民营书业的发展，并从中分得盈利。总之，严格的进入壁垒拒绝了大量潜在竞争者，同时也抑制了出版业内部的竞争程度，这不仅影响了市场机制资源配置的功效，同时也造成了现有出版企业的效率低下。

其次，这种进入壁垒不仅造成出版业垄断化的诟病，也限制了多元文化的自由表达。国家垄断下的出版企业始终难以摆脱行政干涉与约束，口径趋于一致的出版氛围中社会缺少不同的声音。国家在计划经济时代对出版机构总量的控制部分是出于追求效率的目的，但追求效率不能以牺牲社会公平为代价。市场经济条件下，经济发展与社会公平并不是此消彼长的对立关系，二者互为条件、互为补充。多种所有制的出版企业的出现是百花齐放、百家争鸣的前提。“如果我们想确定一种思想是否是真理，就应让它在思想市场的竞争中接受检验。也仅有真理，才能保证我们梦想成真。”^[11]思想最怕大一统，最怕垄断。只有自由竞争，才有发现真理的可能。^[12]

第二，出版企业没有自主生产的自由。出版企业没有书号、刊号和经营范围的决策权就没有真正的出版自由。中国目前除了对出版企业申办实行严格的行政审批制度以外，还采取选题审批、书号制度和专业化分工对各出版企业出版物的内容、种类、数量等实行管理。这也是中国出版业有别于其他国家的一个特殊而重要的内容。选题审批涉及内容监管，是我国出版管理工作中的重要环节。我国的出版内容监管以事后审查为主，即对含有违法内容的出版物依法追究其作者、出版者和传播者的责任；但同时也进行一定的事前审查，即实施出版计划和选题计划的申报备案制度，对涉及国家机密和国家安全等方面的重大选题实行选题和原稿同时备案制度。选题审批制适用于计划经济时代“计划生产、国家包销”式的出版活动。但在市场经济条件下，选题审批制与出版“生产的计划性、销售的市场性”之间形成显要的矛盾：一方面市场需要的选题可能无法通过审批，或者几经周折通过后已错失市场良机；另一方面审批通过的选题又得不到市场的认可。尤其在书号实名申领制实施之后，如果一方面强化书号申领，另一方面继续严格执行以往的选题申报办法，其结果是出版活动的计划色彩愈发严重，留给市场的空间更为狭小。^[13]

选题审批涉及对出版物内容的评价。世界各国历史上的禁书运动已经证明，人世间唯对书的看法最难统一。一本禁书如哥白尼的《天体运行论》、让－雅克·卢梭的《忏悔录》、博里斯·帕斯捷尔纳克的《日瓦戈医生》，多年甚至百年之后却峰回路转的，不乏其例。随着社会发展、文化超越，人类思想已成为一个广袤庞大，而又精细严密的科学体系，反衬出个体认知的片面和局限。毛泽东在《关于正确处理人民内部矛盾的问题》中也曾指出：“为了判断正确的东西和错误的东西，常常需要有考验的时间。历史上新的正确的东西，在开始的时候常常得不到多数人承认，只能在斗争中曲折地发展。正确的东西，好的东西，人们一开始常常不承认它们是香花，反而把它们看作毒草。哥白尼关于太阳系的学说，达尔文的进化论，都曾经被看作是错误的东西，都曾经经历艰苦的斗争。中国历史上也有许多这样的事例。”^[14]

自1994年起，为了治理低水平重复出版的问题，我国开始通过实行书号定额分配制度对各个出版社的出书品种和数量进行控制。作为近二十年来中国出版业改革中一项重要的举措，书号总量调控政策符合出版工作阶段性转移的要求，实现了出版从规模增长向效益增长的目标。但作为计划经济的产物，它并不符合资源优化整合的原则，也违背了市场自由竞争的规则：一些优秀的出版企业因此而被局限了发展的空间，一些潦倒的出版企业却靠出售书号不劳而获。书号是用于图书识别和知识产权保护的条形代码，它本身并没有任何经济价值，但在书号制度的特殊环境下，它却成为不可逾越的鸿沟，也成为市场交易的砝码。

2008年，新闻出版总署发布《书号实名申领管理办法（试行）》，对书号管理方式进行改革。北京、上海等地的一些出版社率先开始实行，2009年起，书号网上实名申领制在全国全面推广使用。但从目前来看，这一制度只是有限范围内的调整，书号数量、结构上的控制并无实质性的改变。有不少出版社反映，实行实名制申领后，书号数量尽管可以适时追加，但管理却更加严格。出版社必须先有书再申请号，即每出一本书，都要在完成三审之后再向总署提交该出版物的原始数据（包括作者情况、书名、价格、字数等），获批后才能获得唯一的中国标准书号及条码。而且，一书一号严格配对，书名一经申报就不允许更改。如此一来，出版企业根据市场形势自行、随时调控的空间大减。一些精心策划推出的书如遇审批延误，就可能痛失市场商机，严重影响经济效益。这在某种程度上是违背出版规律的。而且，出版企业无法对企业的生产总量进行把握，就无从对整个企业未来的发展做出长远规划。因此，书号实名制依然是对出版生产力的束缚。

书号实名制除了使买卖书号以更隐蔽的形式、更高的价码进行外，并不能彻底解决买卖书号问题。有民营文化机构负责人表示：“实名制规范了书号发放，但也突出了书号资源的稀缺性，有可能更加抬高书号转换价格。书号还是能买到，只不过民营图书策划成本将更高。这样，不仅小型文化公司可能倒闭，具有相当规模的文化公司出版量也会减少。”他认为，这对图书市场将是不小的打击，因为目前大部分畅销书均由民营公司制作。^[15]正是因为不能以合法的形式参与出版，买卖书号就成为民营资本参与出版的重要途径。从政策科学上看，如果某项政策实施的目的是为了另一项禁止性政策规定，但却又使这一禁止性规定即使采取了强大的行政处罚手段都不能取得预期效果，甚至成了生产力发展的阻碍，那么，这项政策就是违背科学的，对其进行根本改革就是必然的。^[16]

对不同类别出版单位的出书范围进行明确分工，使其各司其职、互不侵犯，也是计划经济时代中国出版体制的一个传统。^[17]所谓专业分工是在市场开放、竞争自由的前提下，各市场主体在竞争机制、价格机制、风险机制等的协同作用下，根据效率原则，自然形成的分工体系。但在计划经济时代，确定各出版社经营范围的主要原则却是政府的宏观调控，即政府利用行政手段对各类出版物的出版规模、发展态势按计划、成比例的控制。在计划经济条件下，行政性的专业分工对规范我国图书市场和出版结构曾起到一定的积极作用。但在市场经济环境下，这种人为、僵硬的分工模式已经成为我国出版业健康成长的桎梏。它所形成的封闭性的出版格局限制了生产要素在不同分工出版企业间的自由流动，阻碍了出版企业的正常发展，导致了整个产业市场集中度的低下。

如果说市场经济时代的专业分工是从纵向上对出版市场的划分，媒体壁垒则可谓是从横向上对出版市场的切割。在我国，报纸、杂志、电视、电信、广播等传统媒介都是相互独立、各自为政的管理体系和经营领域。即使归属同一传播媒介，“大出版”中的图书、电子、音像、网络出版之间尚难以实现技术、业务和市场上的完全融合，出版企业同时拥有图书、报纸、杂志等综合性业务目前也阻力重重。

随着转企改制后各大出版集团的成立，以及世界范围内媒介融合趋势的加剧，目前中国出版企业的实际业务已经在很大程度上打破了原有的分工界限。2012年2月，国家新闻出版总署下发《关于加快出版传媒集团改革发展的指导意见》（新出政发〔2012〕3号）首次提出“着力推动联合重组，破除地区封锁和行业壁垒，实现出版传媒集团跨媒体、跨地区、跨行业、跨所有制、跨国界发展”的“五跨”提法，相较以往的“跨地区、跨行业、跨所有制”，增加了“跨媒体、跨国界”两项。^[18]但具体的政策保障，以及政策的落实依然是出版企业眺望的远方。数字时代，传统出版危机四伏。在没有彻底消除专业分工和媒介壁垒的情况下，出版业真正实现产业升级、跨媒体经营尚有待时日。

出版自由并不是一个一成不变的概念，随着时代的发展，它的内涵与外延也会随之丰富、凝练，以适应人类社会发展的要求。而实践证明，由国家完全垄断出版事业并不是社会主义出版事业的最好模式，更不是唯一模式：“计划出版”跟“计划经济”一样，它能保持稳定却难以达到繁荣。因此，我国政府应该进一步解放思想，以更远大的目光、更宏大的魄力，看待出版自由。从“办文化”转变为“管文化”，从行政式的管理转变为法律、经济等的调控手段，做到收放自如，方能推动出版业健康、稳定发展。

第一，政府应该加强既有法律法规的完善，同时加快《出版法》的制定。自由是一个相对的概念。“权利永远不可能超出社会的经济结构及其经济结构制约的社会文化的发展。”^[19]离开法律的保护和规范，出版自由形同虚设。市场经济是法治经济，出版企业的管理更应该循法而行。从目前来看，我国新闻出版方面的立法明显滞后，已有的《出版管理条例》作为行政法规仅适用于计划经济时代的事业化管理，它不仅难以应对出版企业的日常管理，甚至会面临与规范企业的《公司法》的冲突，至于对以数字出版为代表的新兴业态的管理更是超出了《出版管理条例》的权限。因此，制定并颁布立法层次的专门法律——《出版法》，同时完善行政法规、部门规章、地方性法规等规范性文件和实施细则，根据公开、平等、固定、权威的法律来保护出版自由、规范出版活动，消除以往行政指令上的随意性，势在必行。

第二，在依法经营的前提下，政府在出版主体设立上应逐步将目前以预惩制为主的管理模式向以追惩制为主的管理模式转变。预惩制本质上是一种防备自由的手段。但“起预防作用的法律是不存在的。法律只是作为命令才起预防作用。法律只是在受到破坏时才成为实际的法律，因为法律只是在自由的无意识的自然规律变成有意识的国家法律时才起真正法律的作用。”^[20]目前，西方发达国家早已采用追惩制。在世界近代新闻出版史上，即使同是实行预惩制的，也是走着从批准制到注册登记制兼保证金制或保证金制，直到注册登记制的道路，同时多数免除了附加于报刊的存查和事前检查制。^[21]从产业经济学的角度看，出版业不具有自然垄断性，它属于竞争性产业，完全可以引入竞争机制。一旦民营企业，甚至个人拥有了争取出版经营主体资格的权利，或者以资本入股的形式加盟国有出版企业，出版业内竞争会迅速激化，市场的资源配置功能将向最优化发展，整个中国出版业的竞争实力将蔚然可观，也才能更加自信、从容地面对国外文化传播势力，逐鹿国外出版市场。

第三，在坚持以社会效益为首位的前提下，政府应进一步解放出版生产力，减少对出版企业选题结构、经营范围、生产数量等的控制，鼓励它们根据自身能力和市场需求调整产品体系、重组企业实力。首先，要逐步改革选题审批制度。判断任何一种出版物对社会有害无害一要在面向市场之后，二要接受读者的检验。在相关法律法规加大追惩力度和强度的前提下，除重大选题必须接受审批备案外，一般选题可由出版社自行决策。一旦发现有恶劣影响的出版物，即可以取缔出版资格、行政处罚等手段进行整治。其次，要逐步放开书号资源。目前在我国多数行业，“生产什么，生产多少”早已由企业自主决定。从长远来看，中国的改革开放势必走向更高、更深的发展阶段。因此，放开书号资源，建立市场配置资源的秩序是我国出版业深化改革的目标。也只有当书号不再成为一种有限资源，不再代表着出版许可时，书号买卖才能从根本上被消灭。再次，要彻底打开专业分工限制和媒介壁垒。事实上，专业化分工出版也将是未来中国乃至世界出版业的一个重要发展趋势。但在市场经济条件下的专业化分工必须是通过市场竞争、优胜劣汰之后形成的新的出版特色与分工体系。同时，原新闻出版总署与原国家广播电视总局的合并预示着未来我国媒介融合的进一步拓深。而这些都需要政府稳定、有力的政策、配套措施，以及实施细则来推动。

在这些方面，我国可以借鉴西方国家的一些先进做法。在十七届六中全会前夕，美国著名传媒人士《他改变了中国：江泽民传》作者罗伯特·劳伦斯·库恩在接受新华社记者专访时说，与许多国家不同，美国政府没有设立文化部来专管文化产业。原因是美国信奉市场规律和市场竞争对文化产业所起到的调控功能。文化产业的一个主要特点，是从业人员享有表达和创作上的高度自由，这样才能不受任何意识形态和理念的束缚，最大限度地发挥自己的想象力和表达能力，从而创作出杰出作品。从这一点出发，美国政府认为，文化产业与钢铁、汽车等其他关系国计民生的产业部门没有区别，所以应为文化企业的经济活动以及个人的文化创造提供一个公平合理、充分竞争的舞台，并给受众提供多样化的选择。美国连个文化部都没有，却有着全世界最强最大的文化产业，年创收超过数千亿美元，经济总量占美国GDP超过10%，提供了1　700多万个就业岗位。美国政府对文化产业的所谓“管理”就是通过立法、通过提供优惠政策，保护传统经典文化艺术，扶植推广新兴创意文化项目，鼓励和促进文化产业的发展。对于美国而言，文化繁荣的核心要义是自由。^[22]

总之，用符合国际惯例的方式对出版进行宏观管理将是大势所趋。只有顺应历史潮流的发展，为出版企业营造良好的外部环境，把书号资源以及产品品种、数量、规模等的自主经营权真正交给了出版企业，出版企业才能成为真正的市场主体，中国出版业才能进一步壮大。

政府应扶持出版，确立尊重文化规律的出版产业政策

在左右一个产业的诸多因素中，产业政策^[23]因其明确的指向性和针对性成为影响产业发展最直接、最有力的变量。出版的繁荣离不开既符合产业规律，又遵循文化规律的产业政策。

2011年10月，党的十七届六中全会明确提出，未来五年要推动文化产业成为“国民经济支柱性产业”。这标志着中国文化产业又进入了一个崭新的时代，同时也为当前文化产业带来一个新的时代课题：如何理解“国民经济支柱性产业”这句话？一般而言，产业增加值占GDP的比重达到5%以上，才能称之为支柱性产业。^[24]但有学者指出，文化产业之所以应该成为支柱性产业，之所以具有战略性、先导性，是建立在这样一个判断之上：知识经济时代，创意、知识与信息是推动经济增长、促进发展的主要动力，未来经济发展将是以各种方式与文化相融合的发展。^[25]正如温家宝总理所说：“一个国家，当文化表现出比物质和货币资本更强大力量的时候，当经济、产业和产品体现出文化品格的时候，这个国家的经济才能进入更高的发展阶段，才能具有可持续发展和持续创造财富的能力。”^[26]因此，判断一国文化产业是否成为支柱性产业，应该根据其所创造的经济价值、文化价值，以及对关联产业的促进作用等做综合、全面的考量。

正确理解“国民经济支柱性产业”的真正内涵是发展文化产业的理论前提。目前中国的文化产业，尤其是出版产业，必须避免两方面的误区：

一是文化产业的“唯GDP倾向”。首先，文化产业占GDP的比重高低，与文化产业发展水平高低、经济发展水平高低并没有直接的因果关系。文化产业占GDP比重的多少，与一个国家经济结构和产业结构有着密切的联系。孤立地看其文化产业占GDP的比重，意义并不大。^[27]其次，GDP并不能涵盖文化产业作为永久性财富的价值。日本经济学家上野光平曾如此划分一般消费品和文化产品：洗衣机、冰箱、电视机等暂时拥有的财富最终要被转化为消费，因此它们都不过是耐用消费品。而文化产品，像艺术品等保存的时间越长增值空间越大，它们具有永恒的文化价值和经济价值，是真正的“财富”。

二是文化发展的工业化运动倾向。文化产品是满足人们的精神需求的，这本身就决定了它更高层次的要求。文化产品需要心灵的酝酿和时间的积淀。一个民族的文化更是依靠民族儿女代代相传、去芜存菁。我们可以大喊口号、加油奋战出一座高楼、一架桥梁，甚至一个城市，但一部优秀的文化作品绝不是简单的人力、物力、财力就可以堆砌出来的。曹雪芹写《红楼梦》“披阅十载，增删五次”，才有那“字字看来皆是血，十年辛苦不寻常”的旷世之作；司马迁身遭重创，矢志不渝十余载方写出“藏之名山，传之其人”的《史记》；马克思从1844年来到巴黎之后，开始研究经济学，1867年出版《资本论》第一卷，到1883年他去世，仍然没有写完……不给心灵以静谧、滋润和长久的修炼，任何拔苗助长、杀鸡取卵的方式只会让文化产品的内容含量越来越稀薄苍白，何谈文化的感染力、号召力？“大跃进”式的文化工业运动可能营造出一时的繁荣，却无法造就中国文化任何实质性的飞跃。

不管是文化产业的“唯GDP倾向”，还是文化发展的工业大运动倾向，二者强调的都是文化产品的量，忽略的都是文化产品的质。早在20世纪40年代，法兰克福学派早期代表人物霍克海默和阿多尔诺就曾在《启蒙辩证法》一书中将借助科技手段大规模复制、传播文化商品的娱乐工业体系称为“文化工业”，他们认为，资本主义文化工业所创造出的大众化文化产品已经丧失了艺术的创造性、个性，消解了人们的批判性和超越性。美国当代学者尼尔·波兹曼也曾有论断：有两种方法可以让文化精神枯萎，一种是奥威尔式的——文化成为一个监狱，另一种是赫胥黎式的——文化成为一场滑稽戏。^[28]所以，文化产业的发展不能不看GDP，但也不能只看GDP；不能只强调规模、速度，更要注重质量和社会效益。这是精神产品的特性所决定的。

具体到出版产业，它又有一些自身的特殊情况。首先，出版产业本身并不是高增长的高回报的产业。全国582家出版企业，即使以平均每家年利润200万元人民币来计算，也不过116亿元，这个数字还不及中石油集团2011年利润总额（1　330亿元）的十分之一。即使在西方发达国家，出版产业产值也远远不及汽车制造、家电制造等行业。以英国为例，英国出版业近一两百年的平均利润率只有3%－4%，这一统计其实对于全世界来说都有普遍意义，说明出版业只能算是一个微利行业。^[29]其次，不管是和国外出版产业，还是与国内其他产业相比，我国出版产业目前仍属于幼稚产业^[30]：从时间上看，由于出版体制改革滞后，它尚处于发展的初始阶段；从发展的趋势看，它具有潜在的比较优势。根据国家惯例，幼稚产业保护是一项系统工程，需要全方位的配套政策。再次，出版产业的正外部性在文化产业中居于前位，即其产值虽小但社会影响力巨大。不管是公益性出版事业和经营性出版产业都无法回避公共出版物的生产。在市场失灵的情况下，就需要政府的政策干预来解除出版企业的后顾之忧。最后，出版物的经济价值往往具有一定的滞后性和外延性。就像美国出版家安德列·西弗林所认为的，观念的先导性是出版的灵魂。超前的观念一开始只能为少数人接受，因此好书不获利是理所当然的。随着时间的推移，一些观念逐渐获得广泛认可，出版物中就必然会产生畅销书，其高额利润便可覆盖亏损。^[31]从这些意义上来讲，出版创造的价值更多地体现在产业之外。因此，针对出版产业构筑既符合产业规律，又遵循文化规律的产业政策体系是我国政府的首要之举。

产业政策的价值取向和战略定位对于出版产业而言至关重要。美国著名社会学家丹尼尔·贝尔在《资本主义文化矛盾》中提出，“经济提供方向的最终还有养育经济于其中的文化价值系统。经济政策作为一种手段可以十分有效，不过只有在塑造它的文化价值系统内它才相对合理”。^[32]也就是说，产业政策本身是工具性的，它必须服从于一定的文化价值理性。首先，出版产业政策必须与民族利益紧密相连。为了确保国家文化安全，发达国家均旗帜鲜明地采取保护性、扶持性政策来推动出版产业的发展。我国出版产业政策同样应该以民族文化利益为重，减少决策的功利性，提高政策的前瞻性。其次，出版产业政策应该符合我国基本国情和出版产业现状，以“鼓励性”产业政策为主，同时加强配套措施和实施细则建设，保证政策的合理性与可操作性。再次，出版产业政策应是一套科学、完备的政策体系。于内，各政策之间应相互支撑；于外，出版产业政策与关联产业的产业政策之间应协调一致，以便媒介融合时代跨行业、跨媒体的经营，确保政策的连贯性和系统性。最后，出版产业政策应该与时俱进，在国家不同的经济阶段，以及产业自身不同的发展阶段，产业政策都应该及时调整、跟进，以追求产业政策的最佳效果。

根据以上原则，我国政府在制定出版产业政策时应强化以下几个方面：

第一，建立健全科学的出版产业评价体系。

出版产业要健康发展，首先必须从政策源头上真正体现既重视社会效益，又重视经济效益的整体目标。进入“十二五”时期之后，我国出版产业亟待解决的问题，不是提高出版产业的GDP比重，而是提升出版产业的文化含量。出版企业对经济效益的追求必定会淡化长远的文化目标，二者之间不同步，甚至是相互矛盾的现象在当前中国出版业已不是少数。建立健全科学的出版产业评价体系是确立并维持双效目标的根本依据。出版产品的文化附加值决定了对出版产业的考量应是一个综合的考量，既要考查产业在总量、规模、组织、结构等方面的指标，还要考查产业在国内的文化凝聚力、号召力，以及国际文化影响力和竞争力等关系国家文化软实力的确切情况。否则，当出版产业面对纯粹的利润高压时，出版的性质就会被彻底改变。以美国为例，政府要求文化产业包括出版产业的发展首先要符合国家利益，即在全球信息传播中保持领先地位，确保以民主和自由为核心的美国价值观持续、积极地影响其他国家的文化。^[33]总之，出版产业的发展目标和考核体系应突出内容价值、彰显文化品格，不能只看重近期的得失，而忽略历史的检验。

第二，协调出版产业结构，规范市场竞争秩序。

首先，通过科学的产业结构政策解决出版产业结构性矛盾，纠正失衡的产业比例关系，促进产业结构的优化和升级。大型出版企业与中小型出版企业、传统出版企业与新兴出版企业科学配置，产业投入与产出关系均衡是整个产业协调、稳定发展的基础。一要推动资源在出版产业内部的有效利用和合理配置，促进产业结构合理化。转企改制后，我国586家出版社除人民出版社等四家出版社之外，均转制为营利性企业。我国出版产业的规模化和集约化经营已初见成效，目前已经组建的国家级、地方级出版集团共有32家。2012年2月，新闻出版总署发布的《关于加快出版传媒集团改革发展的指导意见》指出，到“十二五”末期，要进一步做强做优国家层面人文、教育、科技三大出版传媒集团，培育多个年销售收入超过200亿元的大型骨干出版传媒集团。^[34]国家新闻出版总署与广电总局合体之后，“大出版”“全媒体出版”将成为出版集团的发展方向，出版资源也因此将呈现出向大型，甚至超大型出版集团集中的趋势。但与此同时，对文化产品的要求并不主要以“效率”为依据，而是以“多样化”为准则。文化生活越多样化，越复杂化，也就越丰富和具有意义。这里，线性的“进化观”是最为人们所不取的。^[35]西方国家普遍对中小型出版机构采取扶植的政策，一方面是为了防止大型传媒集团的市场垄断，另一方面则是为了保护文化的多样性，满足国民不同的阅读需求。以法国为例，法国拥有大量的小出版社和独立书店，其数量要远远多于其他许多欧洲国家。法国文化部图书与阅读局每年拿出一部分资金用于资助这些小出版社和独立书店。它们与少数本部设在巴黎但不断国际化的大出版商和连锁书店共同生存和发展，使法国图书业和法国文化更加繁荣和多样化。^[36]此外，西方许多国家都有非营利性的出版机构（发达国家的大学出版机构多采用这种企业形态，如美国哈佛商学院出版公司、英国牛津大学出版公司、英国剑桥大学出版公司等。这类出版企业采取公司制的形态，在运营上与商业性出版社无异，但其盈利不参与分配，不与出版社员工薪酬挂钩，只能投入到再生产中去，同时也享受政府特殊的优惠政策），在基金会、机构和个人的资助下，它们专注于学术与文化著作的出版，为本国出版业在经济大战中保留下一份纯真的、自由的出版天空。

矫枉不可过正，未雨也需绸缪。我国政府在打造出版“大船”的同时，也要以政策手段鼓励中小出版企业走特色化、专业化成长路线，占领出版领域的各类利基市场，与大型出版集团形成优势互补的产业格局；同时，除人民出版社等意识形态较强的出版事业单位之外，也可尝试鼓励非营利性出版机构的成立，与商业机制制衡，以保持出版界的生态平衡。

其次，通过科学的产业组织政策规范市场秩序，保证有效竞争，从而促进竞争活力，实现规模经济。我国出版产业主体基本上都是从计划经济体制下的事业单位转制而来的，其所有制结构、企业规模、分工范围等是先天禀赋而非来自市场竞争。所以，我国出版产业组织作为一种制度性安排是存量资本在体制内自我演化的结果，而这正是长期以来我国出版产业低水平重复建设和市场竞争乏力、无序的根本原因。

为了改变这种局面，政府一要通过法律和经济的手段大力推进产权市场的建立和完善，改变出版产业的资本结构，推动出版企业依靠资本纽带进行兼并、重组。这是彻底打破行政壁垒和地区封锁，维护公平竞争，提高产业集中度的根本保证。为了保护自身利益，我国各地地方政府往往通过行政手段干预出版市场，实行地方保护。由于地区壁垒，统一的图书流通大市场无法真正实现，且相互割据中各出版企业都无法真正长大。在政府撮合而非市场竞争中成立的多数出版集团则与行政条块管理结构严格对应，反而进一步加剧了资源的垄断，抑制了产业集中度。因此，切断地方政府与出版企业的利益关联，禁止地方政府的行政干涉与部门“寻租”是出版产业充分竞争的前提。此外，集团化是突破区域壁垒和行业分割，提高产业集中度、改善市场结构的重要组织形式。但目前来看，我国出版产业的集团化改革虽然在一定程度上实现了竞合，却并没有从根本上改变出版产业宏观上竞争不足、微观上竞争过度的现象。其原因在于依靠行政力量捏合而成的出版集团无法产生如期的市场效果。目前，我国资产总额超过百亿的出版集团只有江苏凤凰出版传媒集团、湖南出版投资控股集团、浙江联合出版集团和解放日报报业集团四家。其中，综合经济规模最大的出版集团——江苏凤凰出版传媒集团2010年营业收入仅及英国培生集团（Pearson）同期销售收入的14．7%，利润总额仅及培生集团同期营业利润的8．8%。^[37]行政的力量只能帮助出版产业在最短的时间内“做大”，要想进一步“做强”，就必须要借助市场的力量。根据产业组织理论，一国大企业和集团的实力代表着一国产业竞争实力。而兼并、重组是企业和集团扩张的有效途径。因此，政府需逐步减免行政管制，以市场力量推动出版产业的产权制度改革，保证产权清晰、允许产权多元，鼓励出版企业以多种所有制形式介入资本市场，以资本为纽带进行兼并、收购。这既是提高我国出版产业竞争实力的有效方式，也是我国出版产业应对世界范围内的媒介融合，保证国家文化安全的重要途径。

二要建立受市场规律支配的出版企业退出机制。^[38]根据耗散结构理论，与外界很少交换物质、能量和信息的闭合结构只是一种死的有序结构，只有通过开放远离平衡状态，通过不断地与外界交换物质、信息和能量，从而成为一种永远运动着的充满生机和活力的稳定有序的“活”结构。^[39]因此，一个没有退出机制的行业不能构成完全意义上的竞争，只有双向开放的出版市场才能维持整个行业的生命力。按照我国现行规定，市场主体退出有主动和被动两种方式，后者包括以行政为主导和以市场为主导两种退出机制。但自20世纪80年代以来，中国500多家出版社除少数因严重违规被吊销营业执照外，还没有一家出版社因为资不抵债而退出市场。这种产业组织结构导致我国出版企业竞争力不强，资源配置分散，难以获得规模效益。因此，政府应建立科学、严格的企业评估机制，并结合市场表现来决定企业的生存，从而保证我国出版产业资源有效聚拢、出版市场永续活力。

第三，通过财政支持和税收优惠加大对出版产业的扶持力度。

出版产业的发展一方面要尊重市场机制，使竞争机制充分发挥作用，提高资源配置的效率，另一方面又不能完全交由市场，因为“纯粹”的市场经济并不存在，“文化例外”更意味着政府在自觉尊重市场机制的同时，应专注于解决市场所不能解决的问题，利用不同渠道辅助出版产业的成长。我国出版产业面临的竞争不仅在行业内，也包括行业间竞争和国际竞争，后者目前来看对我国出版产业的威胁更大。各类数据运营商、技术提供商都在觊觎内容提供商在产业价值链上的位置。从国际上看，作为世界出版业的中心和版权输出的主要国家，欧美出版产业不仅决定了世界出版业的走势，也成为向发展中国家进行文化渗透的工具。反观我国出版产业，由于基础相对薄弱，仍处于产业发展的形成期与产业成长的初级阶段，呈现出“弱、小、散”的发展局面，亟须政府扶植。

首先，依靠税收优惠落实国家产业政策。赋税轻重、税率高低、税种多少直接影响企业扩大再生产能力和产业供求关系。因此，税收成为各国政府管理出版产业的重要手段之一。在“文化立国”理念的推动下，许多国家通过对不同的出版企业和出版物实行分类税收待遇，以缓解本国出版产业的资金压力，降低企业经营成本，这既为本国出版产业提供了发展动力，也使本国出版产品和服务与其他国家相比拥有了价格竞争优势。由此可见，税收优惠在经济全球化的今天已成为国际文化竞争的重要手段。

以英国为例，英国政府对出版物实行零增值税政策已有一百多年的历史。相比其他商品17．5%增值税，英国出版业之所以居世界出版前列，出版物的零增值税政策可谓功不可没。再以因重视文化产业而著称的法国为例，20世纪80年代，法国政府对图书、期刊、报纸征收7%的增值税，已属于比较低的税率了。在这一级税率中，政府又运用降低计税基数的办法，将报纸等的增值税打了70%的折扣。从20世纪90年代开始，法国政府把图书的税率由原来的7%下调至5．5%（一般商品为18．6%）。在法国，对出口书报刊出版物不仅不征税，而且实行出口补贴。^[40]在美国，税收这一调控手段的作用发挥得最为明显。美国的出版机构按经营性质可以分为赢利性和非赢利性两大类。对赢利性的出版机构，联邦政府不仅没有特殊的优惠政策，而且还像其他企业一样征税。美国联邦政府对此类企业根据其利润多少，征收所得税，税率在15%－34%之间，部分州政府对营利性出版机构征收所得税，税率不高于12%。联邦政府未设专门管理出版业的机构，不向出版社征产品销售税，各州向出版社征收营业税，但税率无统一标准，由各州自定，一般在5%－10%之间。非营利性出版机构不交纳营业税。政府对书刊进出口采取零税率政策，一律予以免税，鼓励书刊出口。对非营利性的出版机构，联邦政府不仅不征税，而且还给予许多资助。^[41]

相比之下，我国出版产业不仅税率高，且税率单一。13%的图书销售税率不仅没有照顾到出版产业作为文化产业的特殊性，也不利于出版企业产品多样化的生产。因此，政府应进一步完善出版税收制度体系，将出版的外部性内在化。一要重新评估出版企业的税负水平，针对不同的出版产品门类与品种实施差别化税率，针对新兴、高端的出版业态采取减免、延迟或先征后退的税收优惠。

其次，通过产业发展基金推动出版产业建设。以财政拨款、机构资助、社会捐赠等渠道建立出版基金，资助出版产业（主要资助对象包括中小出版社和书店，学术著作出版，以及图书馆购书等）是西方发达国家普遍采用的做法。例如，德国设有“印刷补贴”基金专门用来资助学术著作和学术期刊的出版；法国成立了图书文化基金会，主要用于补贴出口图书、资助专门出口图书和组织翻译法文著作等项目；美国对出版业提供直接和间接资助的基金会不下百个。而且，早在1965年，美国就通过了《艺术及人文事业基金法》。根据这一立法，美国建立了国家艺术基金会和国家人文基金会，确保美国每年要把相当比例的资金投入到文化产业中去。

与发达国家相比，我国对出版的资助力度不足、覆盖有限，且来源渠道单一。其中，出版基金制度在我国起步较晚，发挥的作用尚不充分。近年来，我国实体书店面临着倒闭的危机。这其中有多种因素的影响，除了网络书店的冲击、社会阅读风气的倒退外，也和国家重视不足、支持不够有关。实体书店的大量倒闭足已引起整个社会对出版产业发展的警醒。民族出版产业的衰败不仅是产值的下降，更意味着国家话语权、文化主体意识的衰败。因此，政府今后应进一步加大对出版业的财政补贴力度，强化基金建设，同时在基金的分配和使用方面建立严格的监管机制，杜绝权力“寻租”，保证基金真正到位，发挥应有的功效。

《美联邦及各州对纽约市文化组织的资助概述》一文指出，“政府的支持激发了国家的、州的和地方的基础设施的建设，并为美国公众获得文化机遇增加了途径。它给整个文化部门提供了用其他的收入负担不起的重要领域。它有助于保持我们国家的文化传统，并激发了艺术和学术工作的创造性。也许，最重要的结果是政府的支持向美国公众表明了一种态度，即艺术和文化是值得去努力的，它们是我们伟大的民主事业的核心要素。依靠其领导作用，政府的支持激发了私人部门对我们国家的艺术和文化事业的鼎力支持。”^[42]科学、合理的财税政策表明了政府对待出版的态度，这种态度同时也将激发整个社会对出版的重视与呵护。这对于保护我国出版的文化本质、学术品位和艺术特性将有深远意义。