世界能源危机

在能源安全中，石油危机对国家安全和经济增长的影响最大。石油是“能源之王”，可以说石油危机就等同于能源危机，而石油危机是石油供需安全受到威胁的具体表现形式。能源危机有狭义和广义之分。狭义的能源危机是指突发事件，包括政治事件、军事冲突、气候因素、恐怖主义袭击所导致的能源供应突然中断、市场恐慌等现象。历史上已经发生的能源危机都是狭义的，并且往往与政治紧密联系在一起。广义的能源危机是指人类普遍面临化石能源耗竭的状况，其影响当然是全球性的，无论消费国还是生产国都将受损。石油峰值是发生广义能源危机的信号，它通过“哈伯特曲线”反映出来。

一、欧洲石油危机

第二次世界大战后，首先在欧洲发生了两次石油危机，前一次由经济因素引起，后一次由政治因素引起。1946年欧洲首次出现了石油危机。当时欧洲食品和原料短缺，通货膨胀严重，“美元荒”导致进口能源缺乏硬通货。其原因在于，欧洲消费石油的一半是由美国石油公司供应的，这意味着进口石油需要用美元支付，对大多数欧洲国家来说，石油是美元开支的最大项目。1948年预测认为，在未来4年中，马歇尔计划中20%以上的援助资金将用于支付石油及石油设施的进口。这次石油危机拉响了欧洲能源安全的警报，但真正的能源安全威胁是不存在的，因为总起来说这是一次支付危机。

1956年，英法以三国以武力夺取埃及苏伊士运河，造成苏伊士运河危机，成为第二次欧洲能源危机的导火线。10月24日英法以三国达成《色佛尔协定》。根据协定，以色列军队穿越西奈半岛，对苏伊士运河发动军事进攻。英法就保护运河发出一项最后通牒，如果军事冲突继续进行，英法就将军队开进运河区以保护国际水道。埃及、叙利亚和约旦成立了联合军事指挥部。10月29日，以色列开始履行《色佛尔协定》，攻入西奈半岛，两天后英国开始轰炸埃及机场。美国政府反对诉诸武力，苏联宣称英法以是侵略国，以军事干预相威胁。11月底，英法终于同意迅速从苏伊士运河区撤军。运河已无可争辩地归埃及所有，并且由埃及经营，纳赛尔在政治上赢得了胜利。

英国、法国和以色列的政治军事行动把西欧推向能源危机的边缘。危机期间，纳赛尔下令凿沉数十艘填满石块、水泥和旧啤酒瓶的船只，有效地阻止了运河航道，封锁了欧洲的石油供应。叙利亚破坏了伊拉克石油公司的输油管道，切断了通向地中海的石油供应。沙特阿拉伯对英国和法国实施石油禁运，科威特暂停该国供油系统。国际货币基金组织拒绝了英国的紧急金融援助请求。整个欧洲陷入石油短缺的危机。由于纳赛尔关闭运河，英法以三国的军事行动失败，美国和欧洲通过与石油公司的合作，开展了一场声势浩大的石油救援行动。主要措施就是美国增加石油产量，从西半球向欧洲调度石油，以取代中断的中东石油供应。1957年，石油救援的效果显现，欧洲石油短缺危机接近尾声。

这次石油危机只是一次预演，其结果并不严重，因为当时欧洲还处于煤炭经济阶段，石油消费仅占全部能源消费的20%。迅速增产的美国石油通过大西洋航线送往欧洲消费地，这条航线只相当于从中东绕道好望角到达欧洲航线的一半，这是欧洲迅速度过这次能源危机的关键性因素。同时，随着政治危机得到解决，中东国家迅速恢复了石油供应。1957年3月，伊拉克石油公司重新开通输油管，苏伊士运河经过清理重新通航，欧洲能源危机宣告结束。

二、世界石油危机

历史上曾经发生过三次世界石油危机。之所以称之为“世界石油危机”，是原因不可预测的油价波动对全球经济造成影响。第一次危机发生在20世纪70年代初期，石油价格被推上前所未有的高度，全世界第一次认识到欧佩克对石油价格的控制力。第二次石油危机发生在1979—1980年期间，连续发生的三个重大政治事件导致国际油价震荡性上涨。第三次石油危机发生在1985—1990年，这次石油危机的特点是油价向下波动，需求安全第一次被提上欧佩克的政策议程。

（一）第一次世界石油危机

欧佩克自诞生之日起就准备在未来的中东战争中对美国使用石油武器。1948年，阿拉伯国家出于对创建以色列国的愤怒和不满，威胁向美国或任何支持以色列的国家实行石油禁运。1973年10月，第四次中东战争爆发，为了抗议西方国家对以色列的支持，阿拉伯石油输出国对西方国家实行减产、禁运和限制供应等措施，导致第一次世界石油危机。

首先，中东产油国集体减产提价。10月16日，阿拉伯石油输出国组织成员国石油部长经过协商，一致决定将每桶石油价格从3．11美元提高到5．119美元，涨幅达到70%。同时宣布以9月份各成员国产量为基数，立即减产5%，以后每月均按此比例减产，石油产量从每天2 080万桶减少到1 580万桶。

其次，实行选择性石油禁运。10月17日，阿拉伯石油输出国组织召开会议，商讨使用石油武器的战略问题，会议决定采取三种“油桶战略”，即：

1．避免得罪对阿拉伯世界友好的国家。

2．争取那些偏袒以色列或持中立态度的国家在这场战争中站到阿拉伯国家一边。

3．惩罚以色列的同盟国。

石油消费国被分为“友好”、“中立”和“不友好”三类，分别实行不同的“油桶战略”。优惠国或友好国家将获得百分之百的石油供应，包括埃及等阿拉伯国家、巴基斯坦等伊斯兰国家以及宣布同以色列断交的非洲国家。对于比利时和日本实行半禁运政策，其石油供应每月减少5%，直到这些国家改变在阿以问题上的立场。对美国、荷兰、南非和葡萄牙实行全面禁运，目的是通过中断石油供给迫使其改变对以色列的支持政策。10月18日，阿布扎比决定完全停止对美石油出口，利比亚、卡塔尔、沙特阿拉伯、阿尔及利亚、科威特和巴林相继中止对美石油供应，向美国转口石油的国家同样被列入禁运名单。美国每天石油进口减少200万桶。11月4日—5日，阿拉伯石油输出国组织达成一致，将石油产量的削减幅度提高到25%，其矛头直接针对美国和荷兰两国。

阿拉伯产油国的提价、减产和禁运措施，沉重地打击了严重依赖石油的世界经济，导致持续3年的世界石油危机。首先，持续5个月的石油禁运导致美国及其西欧盟国的能源危机。战前美国每天消费石油1 730万桶，其中自阿拉伯进口180万桶，禁运使美国每天石油进口减少10%。荷兰在禁运前每天进口石油206万桶，禁运使荷兰石油进口下降71%（147万桶／日），荷兰拥有发达的炼油业，荷兰60%的成品油通过油轮或输油管运往其他欧洲国家消费，石油禁运不仅打击了荷兰，也危及整个欧洲石油供应系统，虽然说美国的西欧盟国不是直接被禁运的对象，但受到影响却最为严重。1973年石油在西欧能源消费结构中占64%，每天消费1 500万桶，其中65%依靠从阿拉伯进口。总体上，禁运导致世界石油市场供应短缺，每天减少了430万桶。

其次，石油价格大幅度上涨增加了石油进口国的支付负担。1974年3月，石油价格强制性上涨到原来的4倍，从战前每桶3美元涨到每桶12美元。买家主要能源资源突然变得稀缺和昂贵。油价上涨导致西方国家的经常项目收支从盈余转向赤字，1974年，工业化国家的经常项目收支从141亿美元盈余变为214亿美元赤字。加拿大、西欧和日本每年的石油支出增加400亿美元。

第三，世界经济严重衰退。美国、欧洲和日本遭受重创，美国工业生产下降14%，国内生产总值下降4．7%，道—琼斯30种工业股票平均跌幅达11．4%；日本工业生产下降20%以上，国内生产总值下降7%。由于石油价格上涨，主要工业化国家的通货膨胀急剧上升，1973年9月美国的物价指数比1月份上涨了6个百分点，主要工业化国家的通货膨胀率几乎翻了一番。工厂倒闭，失业增加，燃料紧缺，取暖受限，交通困难，成为美国和西欧国家经济生活的基本特征。

（二）第二次世界石油危机

第二次能源危机是在三个国际政治事件的连续作用下形成的。第一个重大事件是伊朗伊斯兰革命。伊朗是世界第二大石油输出国，日产原油600万桶，主要出口西方国家。1978年12月，伊朗发生规模空前的反巴列维群众运动，推翻了亲美的温和派巴列维王朝，建立了以精神领袖霍梅尼为核心的什叶派穆斯林国家。风起云涌的街头抗议和罢工运动使伊朗石油的产量逐月下降，从1978年9月每天600多万桶降到11月的240万桶，从圣诞节开始到次年3月初，伊朗停止输出石油60天，世界石油市场每天短缺450万桶，约占世界总消费量的1／10，在哈格岛的30艘油轮无油可装，供应短缺推动油价节节攀升，从16美元涨到41美元。

第二个重大事件是伊朗人质危机。1979年11月，由于美国庇护巴列维国王，激进反美主义的学生团体占领美国驻伊使馆，66名美国使馆人员被扣为人质。1980年4月，卡特政府宣布美国同伊朗断绝外交关系，并发起代号为“鹰爪行动”的秘密营救行动，因沙漠风暴而遭遇失败。伊朗人质危机把第二次石油危机推向一个新阶段，卡特政府宣布禁止进口伊朗石油，冻结伊朗在美资产，伊朗对美国公司实行石油禁运。其结果是西方消费国被迫重新分配全球石油，油价被炒到每桶41美元。1981年1月19日，美伊双方达成释放伊朗人质的协议，持续444天的伊朗人质危机得以解决。

第三个重大事件是两伊战争。1980年9月22日，两伊战争爆发，世界最大的阿巴丹炼油厂遭伊拉克空军狂轰滥炸，伊朗以牙还牙，一方面对伊拉克石油设施发动毁灭性打击，另一方面彻底封锁伊拉克的海湾石油出口，伊朗的盟国叙利亚切断了伊拉克途经该国通往地中海的输油管道。战争使伊朗的石油出口锐减，石油产量从每天600万桶骤降至100万桶以下，而伊拉克的石油出口几乎完全中断，石油外运仅靠穿越土耳其的一条输油管道。两伊战争打破了当时全球原油市场供求关系的脆弱平衡，随着产量骤减，全球市场出现了每天400万桶的缺口，占欧佩克产量的15%，相当于西方国家消费量的8%。

由于连续发生三次政治事件，尚未从第一次石油危机中恢复元气的世界经济再次陷入严重的衰退。鹿特丹现货市场石油价格猛涨到每桶42美元，工业化国家普遍出现经济滞胀，1978—1980年所有工业化国家的通货膨胀都大大加剧，产出增长普遍放慢，失业率普遍上升，国际收支恶化。1979年美国通货膨胀率高达10%，1980年超过13%，汽车制造开工率不足50%，钢铁、石油等初级加工业开工率仅为65．8%，到1982年9月已有17 500家企业破产，创1933年美国经济大萧条以来的最高纪录。24个OECD成员国失业人数高达3 100万，其中欧共体失业人数达1 120万，这是欧共体成立以来的最高纪录。

从某种意义来说，伊斯兰革命以来的石油危机实际上是可控的。伊朗平均日产石油500万—600万桶，出口450万桶，占世界石油总供给量的5%，停止石油出口使美国每天短缺50万桶，仅占美国石油总消费的2．5%，美国完全有能力通过国内增产弥补这个缺口。但是，在伊朗供应中断后，美国能源部长施莱辛格发表激进的讲话，声称“自由市场失去伊朗石油对西方潜在的威胁远远大于1973年石油禁运”，^[59]卡特政府随后宣布一项政策：从国际石油现货市场为美国每购买一桶石油，政府给予补贴5美元，从而导致石油巨头掀起抢购风潮。七姐妹中的美国公司从鹿特丹现货市场一次就抢购了数百万桶，迫使西欧国家及其石油公司加入抢购行动，一方面西方石油消费国和石油巨头乘机囤积的石油空前过剩，1980年中期，它们的石油总储存量大约相当于1979年因伊朗石油工人罢工而减少的石油出口总量的两倍。另一方面，石油巨头囤积居奇，导致石油恐慌蔓延，汽油价格螺旋式上升，加油站前排满长队，卡车司机罢工，农场主抗议，宾夕法尼亚的莱维敦市还因石油供应短缺发生了暴乱。价格暴涨造成了严重的通货膨胀，而抑制通货膨胀的措施又使就业和产出付出了高昂的代价，1981年失业出现了只上不下的棘轮效应，紧缩性宏观经济政策对经济复苏形成了障碍。结果，西方国家还未来得及从第一次石油危机中解脱出来，世界经济再度陷入1929—1933年经济大萧条以来的最大衰退之中。可以说，第二次世界石油危机不完全是供应短缺的危机，西方国家及其石油巨头的抢购行为明显加重了危机。

（三）第三次世界石油危机

20世纪80年代中期，世界经济进入衰退阶段，石油需求减少，相反供给却增加了，市场饱和导致石油价格下降。1985年，欧佩克意识到了危机，试图把油价稳定在每桶18美元左右，但没有取得成功，油价继续下跌，1986年3月跌至每桶10美元，这次轮到欧佩克饱尝危机的苦果，史称“逆向石油危机”。高枕无忧的沙特阿拉伯开始感受到需求安全的威胁。

这次“逆向石油危机”的根源是多方面的。首先，由于1973年世界石油危机的严重后果，未雨绸缪的石油消费国转而投资开发非欧佩克石油，阿拉斯加北坡油田和欧洲北海油田相继投产，增加了西方国家应对短期石油供应风险的底气，减少了美欧对欧佩克石油的依赖。其次，在国际能源机构的共同能源安全框架下，OECD国家制订了紧急预案，建立了至少相当于90天进口量的石油储备，完成了相互之间的评估，以避免出现石油供应短缺。第三，两伊战争爆发时，石油消费国已经做好了准备，跨国石油公司抢购和囤积了大量石油以备不时之需，而欧佩克却错误地估计了全球石油需求。第四，非欧佩克产油国（墨西哥、挪威和苏联）与欧佩克产油国在世界市场上恶性竞争，双方激烈争夺世界市场份额，陷入自相残杀的价格战。为了夺回市场份额，沙特阿拉伯等国被迫实行增产政策，导致油价持续下降。

第三次石油危机与前两次石油危机显著不同，前两次是石油短缺导致价格上涨，大量财富从消费国向产油国转移，世界经济衰退。第三次石油危机则是过剩的石油供给推动油价戏剧性下跌，世界经济重新回到廉价石油时代，并借此摆脱衰退，开始了新一轮增长繁荣。欧佩克海湾成员国逐渐意识到价格的急剧波动对其经济的破坏力，开始同消费国合作以稳定油价。1990年伊拉克入侵科威特后，伊拉克受到国际经济制裁，原油供应中断，国际油价曾急涨至42美元的高点。在这次危机中，欧佩克和国际能源机构罕见地进行了合作，一方面国际能源机构宣布启动应急计划，每天释放250万桶储备，原油价格一天之内暴跌10多美元，另一方面欧佩克迅速增产，国际油价没有出现恐慌性暴涨。

在中东动荡期间，包括伊朗革命和两伊战争，油价急剧波动。尽管同1973年之前相比，世界油价已经处于高水平。但是，1986—1999年这个阶段，仍然被公认为是一个廉价石油时代，受东南亚金融危机的影响，1998年世界石油价格跌至每桶8美元的低点，从而迫使产油国开始调整其能源政策，此时发展中国家的资源民族主义已经完成了使命，国有化开始退潮，委内瑞拉、伊朗和科威特等国再次对跨国资本实行开放政策。

三、应对能源危机的措施

美国和欧洲对1973年石油危机做出的反应有所不同。约翰·艾肯伯里（John Ikenberry）研究了不同国家对能源危机的反应。他认为，美国和欧洲做出不同反应是因为政府的功能差异。相对来说法国政府处于强势地位，政府可以在大规模投资核电方面做出决策，而美国政府处于弱势，政府干预能力有限，只能依靠市场反应来解决能源问题。^[60]实际上，西方消费国别无选择，各国政府必须寻求各种可能的途径应对能源危机。“它们可以建立更大的石油储备，成立新石油公司，参加新的多边组织，与产油国建立更密切的关系，改变外交政策，以降低未来因政治原因沦为产油国目标的可能性。”^[61]

第一，1974年西方消费国在OECD框架下成立了IEA，这是石油进口国共同阻止石油供应震荡、分享信息的政府间国际组织。

IEA要求成员国建立战略石油储备。美国是世界最大石油进口国，大约每天进口1 200万桶，卡特政府制定了雄心勃勃的战略石油储备计划：1978年储备2．5亿桶，1980年储备5亿桶，1985年储备10亿桶。由于成本高昂，储备计划未能完全实现。1977年美国实际储备只有数百万桶，1990年接近6亿桶。9·11事件后，美国再次大幅增加石油储备，2005年美国石油储备已经增加到7亿桶，规模居世界之首。在2007年的国情咨文中，布什政府呼吁将战略石油储备增加一倍。刚刚开始建设战略石油储备的中国计划未来几年迅速增加石油储备。但是，战略石油储备顶多是一个权宜之计，用来取代中断的石油供应，从而抑制短期价格波动。这是一个非常重要的功能。但就其本质而言，战略石油储备不能解决诸如长期的供需矛盾、石油消费带来的污染或石油对政治发展和地缘政治的破坏性影响等问题。^[62]

作为欧盟全球能源政策的重要内容，欧盟和国际能源机构保持着密切关系，欧盟所有国家都参加了工业发达国家的集体能源安全体系。欧盟制定了石油储备法，其成员国不仅拥有石油储备，而且还建立了天然气储备。现在，全世界所有国家的战略石油储备总量约为15亿桶，其中欧洲拥有4亿多桶，日本拥有3亿桶。国际能源机构没有规定天然气储备义务，一方面因为天然气并非所有成员国共同关心的问题，另一方面因为天然气比石油储备成本高得多，而且难度也很大。2009年俄罗斯切断乌克兰天然气供应震惊欧洲，欧盟第一次产生了天然气危机意识，萌生了成员国之间天然气联网和建立天然气储备的冲动。现在，欧盟越来越重视天然气供应安全，尤其是俄罗斯天然气供应难以有效保障的安全问题。

第二，美欧日调整国家能源体系。

里根政府制定了“能源独立计划”，宣布1980年实行能源需求的国内自给。为此，美国重新恢复了由于污染原因而停止的燃煤项目，建立能源研究与开发局，重点发展新能源技术。1975年，福特总统提出“十年规划”，包括建立200个核电站，150个火电站，20个合成石油发电站。然而，上述目标不但没能实现，对外能源依存度反而不断上升。美国国会的两项举措反倒发挥了作用，一是修建阿拉斯加输油管道，二是制订汽车节油标准。^[63]1981年里根政府放弃了能源自立政策，里根政府对美国石油价格解除管制，重点转向在波斯湾地区发展军事威慑能力，美国不断加强对该地区的双边武器销售和军事支持。

德国修建了连通俄罗斯的天然气管道，尽管这引起了德美关系的紧张；法国和日本制订了雄心勃勃的核电发展计划，对汽油消费征税；法国和德国共同实行能源供应安全的东向政策，增加了从俄罗斯的天然气进口。

第三，开发非欧佩克石油产量，逐步减少对中东石油进口的依赖。

由于石油领域发生的革命性变化，跨国公司把直接投资转向发达国家。20世纪70年代，68%的石油地质勘探和91%的探测钻井都在发达国家进行。^[64]在北海油田投产以后，欧洲对中东地区石油的依赖下降了。西半球的非欧佩克石油，包括墨西哥、加拿大和拉丁美洲新投产的油田，在国际能源体系中逐渐扮演越来越重要的角色，而欧佩克在全球石油产量中的比例开始下降，1985年，非欧佩克国家的石油产量达到占全球石油产量71%的历史性水平。^[65]

第四，欧盟和美国设法显著降低国民经济的石油强度。

石油强度（oil intensity），即每单位GDP所消耗的石油量。降低石油强度的重要措施之一就是开发替代能源（包括核能和天然气），提高能源利用效率。提高能效和替代能源发挥了杠杆作用，再加上全球性经济衰退，石油需求有所降低，多种因素的共同作用推动油价下行，最终把西方推向了一个以廉价石油为基础的经济高增长阶段。

第五，加强政府的作用，实现供应来源多元化。

能源供应安全被认为是社会公共产品，为此政府有责任使市场供应失灵最小化。政府可以通过一系列手段实现能源安全，包括能源资源的多样性、能源供应来源的多元化、充足的燃料储备和基础设施、促进燃料利用的灵活性。^[66]能源资源的多样性指建立一种能源消费组合，扩大混合能源比例，而不是仅仅依靠一两种燃料。供应来源的多元化是指从不同地理位置获得能源供应，包括开辟多个国际供应渠道，增强国内能源供应能力。

事实证明，能源储备是应对短期能源风险的有效工具之一。20世纪70年代以来，IEA一直要求成员国建立战略石油储备，它在各国实现能源安全方面发挥了重要作用。中国在2007年开始建立战略石油储备，这个政策在保障中国的能源安全方面正在发挥积极作用。能源生产国和消费国政府还可以通过其他措施减少能源风险，包括：政府可以通过法律制度、规则、税收优惠以及公平和透明的决策程序，加强对油气投资的保护，促进公私伙伴在能源部门的新投资；消除国家和私人能源公司的投资壁垒和贸易壁垒；促进生产国和消费国的相互利益，寻求共同的规则、标准和实践，建立新型合作关系，为能源开发融资提供便利。鼓励对清洁化石能源的研究与开发，发展新能源和可再生能源，并实行商业化；防止可能的恐怖袭击行动，保护能源基础设施的安全；加强国际合作。^[67]

第六，加强双边能源合作。

欧盟重视与石油输出国发展双边关系，不断加强与欧佩克之间的合作，并在地中海合作框架内推动与北非产油国之间的对话，重视发展同黑海、里海国家之间的区域性合作，参与这一地区的能源开发，共同建设向欧洲输送能源的油气管线。近年来，欧盟的东向能源政策日益清晰，保持与俄罗斯、哈萨克斯坦、阿塞拜疆、土库曼斯坦以及白俄罗斯、乌克兰、摩尔多瓦和格鲁吉亚的双边能源合作，已成为欧盟对外能源政策的优先方向。2000年10月30日，俄罗斯—欧盟峰会把能源对话置于优先议程，峰会发表的联合声明中指出，“俄罗斯联邦和欧洲联盟决定在能源领域开始定期对话，以推动俄罗斯联邦和欧洲联盟在能源领域建立适当模式下的伙伴关系。对话还将研究该领域所有感兴趣的问题，包括在节约能源、生产和运输基础设施合理化以及在欧洲投资的可能性和能源生产国和消费国之间……发展合作。”^[68]