欧佩克机制

石油输出国组织（OPEC）是一个结构稳定的永久性政府间石油供应组织，被认为是“世界上最富有和最有权力”的国家集团。石油输出国组织建立了一套完整的制度，这套制度可以称为“欧佩克机制”，一方面通过固定的产量配额稳定世界石油价格，另一方面又通过增减产量配额对价格波动实施干预，其目的在于形成有利于成员国政治经济利益的统一的国际石油政策。欧佩克的崛起标志着特许权机制退出了历史舞台，石油定价权从国际石油公司转移到石油输出国组织的手里。“整个70年代，欧佩克是第三世界国家运用变位权力最富有戏剧性的例子。”^[23]

一、欧佩克的建立

在特许权机制下，西方国际石油公司控制世界石油资源，垄断市场交易，左右世界油价，建立经济强权。不仅如此，国际石油公司还享有与产油国政府直接谈判、签订协议或合同的对等地位，因而它们实际上拥有只有政治实体才享有的权力。相反，一些石油资源储量丰富、积贫积弱的发展中国家，被迫放弃石油资源的主权，以吸引国际石油公司的投资并从石油生产活动中分得一杯羹。

20世纪50年代末，随着产油国政治上的觉醒，它们日益意识到这是一种不公平的分配格局，为改变不利地位，1960年9月，伊朗、伊拉克、科威特、沙特阿拉伯和委内瑞拉的代表在巴格达召开会议，决定建立一个协调小组，达成产量和价格的同盟，共同维护石油利益，从而打破西方国际石油公司的垄断，石油输出国组织应运而生。欧佩克致力于协调和统一成员国的石油政策，保障石油价格稳定，向消费国提供及时而稳定的石油供给，同时确保成员国获得公平的石油收益。欧佩克在机制设计上受到美国石油行业管理体制的影响，如著名的得克萨斯铁路委员会，该委员会由得克萨斯议会和美国联邦参议院授权管理美国石油工业，制定规则和管制价格。“欧佩克按照得克萨斯模式控制中东产量。显而易见，石油输出国复制了20世纪50—60年代大石油公司在中东地区的模式”^[24]

欧佩克的成立是一系列政治经济因素相互影响的结果。从政治上来说，1958年发生的两个政治事件为国际能源机制的变迁奠定了政治基础。第一个事件，1958年1月委内瑞拉发生革命，推翻了与国际石油公司相勾结的军人政权，新成立的过渡政府宣布提高石油工业税率，政府税入在石油工业净利润中达到70%。1959年2月，激进主义的民主行动党通过选举登台执政。第二个政治事件，1958年7月，伊拉克发生了一次资产阶级民主革命，以卡塞姆为首的“自由军官组织”发动政变，推翻了亲西方的费萨尔王朝，伊拉克共和国宣告成立。

从经济上来说，1956年苏伊士运河危机以后，世界石油市场越来越脆弱，突出表现为美国调整石油进口政策对国际油价产生了冲击。美国政府认为，石油进口超过本国产量的一定比例不会危及国家安全。1957年艾森豪威尔实施了“石油进口自愿控制计划”，收效甚微。1959年3月，艾森豪威尔又签署了“石油进口强制控制计划”，对原油和主要石油产品进口实行限额制，规定原油进口数量不得超过落基山脉东部石油产量的12．2%，石油产品的进口量不得超过需求量的19%—20%，导致美国石油公司之间的激烈竞争，引起世界石油贸易的混乱。1959年2月，英国壳牌公司决定把委内瑞拉石油标价每桶降低15美分，几天后英国石油公司又将中东石油标价每桶降低18美分。美国石油公司迅速效法，中东和其他地区的原油标价从每桶1．9美元直降为1．76美元，产油国蒙受很大损失，经济上本来就捉襟见肘的产油国政府陷入严重的财政危机。在这种情况下，作为欧佩克奠基者的佩雷兹·阿方索（Juan Pablo Perez Alfonzo）和阿卜杜拉·塔里基这两位石油智囊，积极推动石油输出国联合起来，采取一种国际配额制度，以使石油价格回归公平水平，并通过一种现实主义的共同阵线谈判来达到这个目标。^[25]

（一）第一届阿拉伯石油会议（1959）

1949年，委内瑞拉向中东派出三位官员组成的代表团，访问沙特阿拉伯、埃及、伊拉克、伊朗和科威特，宣传委内瑞拉与国际石油公司实行利润对半分的情况，这是委内瑞拉与中东产油国之间进行的首次官方接触。代表团还向中东各国递交了有关委内瑞拉石油的所有法律文本的抄件以及首届委内瑞拉石油代表大会的邀请函，以便在最近的将来，产油国政府及石油工业之间建立起联合组织。^[26]1959年4月，由阿拉伯联盟发起和组织的第一届阿拉伯石油会议在埃及首都开罗召开，委内瑞拉以观察员身份出席，这是委内瑞拉和海湾产油国的第二次官方接触。这次会议的主题耐人寻味：反对“七姐妹”单方面降低石油标价！根据阿方索的建议，会议成立了一个国际性的产油国组织——石油协商委员会，成员包括阿拉伯联盟、阿拉伯产油国、伊朗和委内瑞拉。虽然该委员会因产油国的意见分歧而解散，但堪称欧佩克的先驱。

在开罗会议期间，委内瑞拉和中东产油国的代表避开“七姐妹”在摩阿迪航海俱乐部召开了一次秘密会议。出席会议的首席代表有委内瑞拉矿业部长阿方索、伊朗国家石油公司负责人法马扬（Farman Farmayan）、沙特阿拉伯石油和矿业事务总管塔里基、科威特财政部负责石油事务的助理副大臣奥马尔（Ahmed Sayed Omar）和阿拉伯联合共和国（埃及和叙利亚的短暂联盟）的尼西姆（Salah Nessim）、阿拉伯联盟石油局局长沙尔曼（Muhammed Salman）。在秘密会议上，阿方索和塔里基竭力主张创建产油国组织。经过讨论，各国代表签订了一份秘密协议，史称“摩阿迪条约”（Maadi Pact），决定向本国政府提出三项建议：

1．各产油国应该考虑创建一个正式的组织，协调政策。

2．任何产油国不得利用其他产油国与石油公司的矛盾来改善自己的相关地位。

3．只有事先同其他产油国磋商之后，才能同意改变油价。^[27]

这就是欧佩克历史上著名的“开罗绅士协定”，正是这份绅士协定为欧佩克奠定了基础，正如阿方索所说，第一届阿拉伯石油会议“播下了创建欧佩克的第一粒种子。”^[28]

（二）巴格达会议

在第一届阿拉伯石油会议后，委内瑞拉继续扮演重要角色。1960年5月，阿方索访问美国，在达拉斯对独立石油生产商和土地所有者联合会（TIPRO）发表演讲，宣传实行国际配额制以提高油价。1960年7月，阿拉伯石油委员会联盟干事长沙尔曼访问了委内瑞拉。对于委内瑞拉和海湾产油国之间频繁的外交接触，国际石油公司采取了公然对抗的立场，掀起了第二次降价高潮。1960年8月9日，新泽西美孚带头宣布，中东石油标价每桶降低14美分，英国石油公司迅速予以配合，决定每桶标价下调10美分，壳牌、德士古和加利福尼亚美孚、纽约美孚、海湾石油公司和法国石油公司执行相同的降低幅度。降价使阿拉伯轻质原油所得收入从1957年末的84美分降低为1960年8月9日以后的70美分，产油国政府的经济损失高达15%。1960年海湾五国的实际石油收入为14亿美元，降价后五国石油收入减少2．7亿美元。^[29]

产油国迅速做出反应，决定立即召开会议，研究对策。1960年9月10日—14日，伊朗、伊拉克、科威特、沙特和委内瑞拉的代表在伊拉克首都巴格达召开会议。各国代表一致同意建立产油国组织，保卫产油国利益。根据阿方索的提议，产油国组织正式命名为石油输出国组织，简称欧佩克（OPEC），设立秘书处，每年召开两次会议。这次会议还做出了以下决议：

1．成员国再也不能漠视某些石油公司迄今所采取的限制石油价格的做法。

2．成员国应要求各石油公司保持其价格稳定，避免各种不必要的价格波动；成员国应努力通过各种它们认为合适的途径，将目前的油价恢复到降价以前的水平；它们应确保如果出现某些新情况，例如当某些石油公司估计油价需要调整时，则怀有此种看法的公司应同成员国或受影响的成员国协商，以便全面分析其原因。

3．成员国应通过调整原油产量等其他途径，研究并制定一种制度以确保价格稳定；同时应考虑产油国和消费国的利益，保证产油国必要的稳定收益，保证对消费国正常、有效且经济的能源供给，以及消费国的投资得到公平收益等因素。

4．本会议一致通过的任何决议，如果作为最终结果实施，任何有利害关系的公司直接或间接地反对一个或多个成员国，则其他成员国应拒绝接受（石油公司给予的）任何优惠待遇，无论是增加石油出口还是改变原油价格。对于任何抱有妨碍会议决议执行目的的公司，一律以上述方式处理。^[30]

石油输出国组织是由第三世界国家建立的、最有影响力的国际组织，标志着国际石油公司和西方垄断财团统治世界石油经济、控制产油国资源的时代宣告结束，说明第三世界国家维护民族经济利益和国家政治主权的斗争取得了初步的胜利。正如委内瑞拉总统贝当古所说，“1960年在巴格达创建欧佩克，是一个具有重大历史意义的事件。因为在近代历史上，这是几个既没有巨舰又没有空军甚至财力拮据的国家第一次组成了反对西方大国和石油巨头的联盟。”^[31]

（三）欧佩克的组织机构

1961年1月，欧佩克第二次会议在委内瑞拉首都加拉加斯召开，主要目的是明确章程和机构组织形式。机构包括：秘书处、理事会和大会。大会是欧佩克最高权力机构，每半年召开一次。理事会负责制订预算、行政管理及贯彻执行大会的决议，也可以就特殊事务临时召集成员国开会。理事会成员由成员国指定，理事会主席由大会选举产生，任期一年。秘书处设秘书长，由理事会任命，任期三年。秘书处最初设四个部门：技术部、行政管理部、公共关系部和计划执行部。1961年又增加了经济部。1965年欧佩克重新修订章程，秘书长和理事会主席职能分离，秘书处成为独立于理事会之外的一个职能和权力部门。常设机构既是国际组织的必备条件，又是欧佩克为了维护成员国利益而采取集体行动的不可缺少的制度设计。总起来说，欧佩克在建设机制框架方面是非常成功的，它使欧佩克的组织目标得以逐步实施。尽管欧佩克在民族、宗教和地理位置等方面存在着差异，欧佩克还是设法形成共同利益，想方设法达到超越内部分歧的目标。欧佩克也逐步设法以多种方法提高国家对石油部门的控制，使外国石油公司尊重产油国的主权，削弱那些国际石油巨头的地位。

在建立组织机构之后，欧佩克着手向有着“国际组织之都”之称的日内瓦提出落户申请，在遭到拒绝后，欧佩克选择在奥地利首都维也纳设立总部。1964年欧佩克向联合国提出申请，要求承认其国际组织的合法地位，1965年6月30日，联合国经社理事会接受了申请并予以正式承认，允许欧佩克以同等地位与联合国经社理事会协商。

自1961年起，欧佩克经过数次扩员，成员国增至14个，包括：5个创造成员国（Founder Member），即伊朗、伊拉克、科威特、沙特、委内瑞拉，9个正式成员国（Full Member），即卡塔尔（1961年）、印度尼西亚（1962年）、利比亚（1962年）、阿联酋（1967年）、阿尔及利亚（1969年）、尼日利亚（1971年）、厄瓜多尔（1973年）、加蓬（1975年）和安哥拉（2016）。其中，厄瓜多尔1992年12月暂停成员国资格，2007年11月恢复。印度尼西亚2009年1月暂停成员国资格，2016年1月重新恢复。在欧佩克的14个成员国中，有6个海湾国家、5个非洲国家、2个拉美国家和1个东亚国家。

二、夺取定价权

欧佩克追求两大目标，最初目标是恢复产油国以主权方式管理其自然资源的合法权力。欧佩克的崛起正是石油输出国团结一致，坚定不移地要求取得能源资源主权的必然结果。第二个目标是削弱和夺取西方国际石油公司对油价的控制权。欧佩克前总干事阿里·贾伊杰曾说，“1960年欧佩克诞生以来，其特点就是有着明确的目标，十多年来我们一直在锲而不舍地追求这个核心目标。它包含这样一种理念，即石油价格是欧佩克所有成员国基本国家利益的不可分割的组成部分，对价格变化做出决策是成员国的合法权力。这种权力不应落在外国石油公司的手里。”^[32]

在追求这些目标时，欧佩克面临着各种困难和挑战。从内部来说，最大的挑战在于增进成员国之间的信任和团结。英美外交官们利用在中东的影响力，企图破坏欧佩克的团结，想方设法劝说成员国脱离该组织。到60年代中期，欧佩克才形成了比较稳定的政治共识，即成员国总体的政治稳定是一个重要因素，需求弹性的瞬息变化可能会对欧佩克的成功产生负面影响，于是它们致力于稳定石油价格，以回击工业化国家关于欧佩克迟早要崩溃的预言。从外部来说，石油产业仍然被国际石油公司所控制，包括石油的储量、产量、销售市场和价格，欧佩克只能对全球能源体系的变化做出被动反应。国际石油公司及其母国政府对欧佩克采取敌视政策，国际石油公司一直拒绝承认欧佩克的正式地位，在集体谈判时，它们要求跟产油国政府而不是欧佩克谈判。欧佩克认识到，要夺取定价权，就必须彻底打破国际石油公司主导的特许权机制。

但是，欧佩克在早期并没有取得巨大的成功，从1969年利比亚革命以来，欧佩克终于在夺取定价权方面取得了重大突破。

（一）利比亚革命

利比亚革命成为欧佩克颠覆国际石油公司垄断地位的突破口。1969年，卡扎菲领导的“自由军官组织”发动政变，推翻了伊德里斯王朝，建立阿拉伯利比亚共和国。卡扎菲执政后，在政治上奉行维护国家主权、独立自主的外交政策，驱逐美英驻军，收回惠勒斯军事基地。经济上，联合欧佩克成员国对国际石油公司施压，要求减产并提高石油标价，否则利比亚将单方面提高标价，并实行国有化。

1970年6月，比亚政府首次单边采取措施，要求石油公司削减产量。西方石油公司（Occidental）的日产量从80万桶减到30万桶，阿莫西削减10万桶，绿洲集团（Oasis Group）削减15万桶，美孚减产8万桶，埃克森减产11万桶。从9月开始，利比亚政府要求跨国石油公司提高石油标价。经过谈判，利比亚首先同西方石油公司达成协议。协议规定：

第一，利比亚轻质原油标价每桶提高30美分，从2．23美元提高到2．53美元，此后五年内每年再提价2美分。

第二，利比亚政府石油所得税率从50%增加到58%。这份协议引起七姐妹的惊慌和愤怒，它们企图向美国政府寻求支持，要求把利比亚打入黑名单，但美国国务院不主张采取强硬政策，9月18日，除了壳牌以外，大陆石油公司（Conti-nental）、马拉松石油公司（Marathon）、阿美拉达·赫斯公司（Amerada-Hess）和绿洲集团都同意提高石油牌价0．3美元，同意政府的所得税从50%提高到54%。最后，壳牌认为大势已去，也被迫接受同样的条件。1970年10月中旬，所有在利比亚的外国石油公司都同意提高石油牌价0．3美元／桶。政府所得税率则有所差异：西方石油公司的税率调整为58%，美孚为55．5%，埃克森、德士古、雪佛龙、BP、班克·亨特（Bunker Hunt）和亚特兰大（Atlantic）等公司的石油税率为55%，大陆、马拉松和阿美拉达赫斯和格雷斯（Grace）等石油公司的税率为54%。利比亚取得的成就超过了欧佩克在过去五年中取得成就的总和。^[33]不久，伊朗、阿尔及利亚、科威特和伊拉克的石油所得税率都提高到55%，石油标价也相应提高。欧佩克前总干事阿里·贾伊杰对利比亚协议给予很高评价：“1970年9月，利比亚向石油公司提出倡议，要求它们接受提价和增税。从那天开始，我们的组织对石油公司的政策就抖掉了灰尘，从被动转向主动。可以毫不夸张地说，1973年10月16日我们取得的显著成功，把定价权掌握在自己手里，这个决定最初是依据1970年利比亚发生的事件而做出的。”^[34]

（二）《德黑兰协议》

1970年2月11日，欧佩克在德黑兰召开第22次会议，欧佩克海湾成员国和石油公司签订了一份为期五年的协议，即《德黑兰协议》。石油公司同意：

1．海湾原油牌价提高0．35美元。

2．自1971年1月1日起取消向欧佩克支付的津贴。

3．以后每年石油牌价提高5美分，同时每年将石油牌价再提高2．5%，以弥补通货膨胀和美元购买力下降所造成的损失。

4．欧佩克不采取禁运行动，不再大幅提高财政要求。^[35]

（三）《的黎波里协议》

德黑兰协议达成后，利比亚要求与石油公司达成新的协议，再次威胁关闭石油工业或实行国有化，迫使跨国石油公司参加谈判。1971年2月23日，阿尔及利亚、伊拉克、利比亚和沙特的石油部长在利比亚的黎波里开会。第二天，阿尔及利亚总统宣布，阿将接管51%的法国石油公司利益，对石油运输和天然气全部实行国有化。3月15日，四国部长再次在的黎波里开会，经过几轮较量，石油公司和四国部长达成了《的黎波里协议》（the Tripoli Agreement），其主要内容如下：

1．原油牌价提高0．9美元，使之达到每桶3．45美元。

2．以后每年石油牌价提高5美分，同时每年石油牌价再提高2．5%，以补偿通货膨胀和美元实际购买力下降所造成的损失。

3．政府收入税率总体上提高到55%。

4．跨国石油公司须保持现有勘探费。^[36]

（四）夺取定价权

1973年以前，石油定价权仍然掌握在国际石油公司手里。1968年7月，由于长期谈判未取得任何成果，阿尔及利亚政府单方面宣布了一个新的石油标价：2．85美元／桶，从1969年1月1日起生效。因此，阿尔及利亚成为第一个单方面宣布标价的欧佩克国家。1971年4月，阿尔及利亚再次单方面将价格提高到每桶3．6美元，阿尔及利亚单方面决定的价格最终被国际石油公司所接受，这是欧佩克在石油定价权上取得的突破。新规则使特许权逐步退出历史舞台。欧佩克从中东地区出口石油的收益，从1960年成立时每桶0．76美元，提高到1971年的1．35美元，1972年的1．56美元，最重要的是，欧佩克开始分享控制权。^[37]

1973年是国际能源机制发生重大变革的分水岭。为抗议以美国为首的西方国家实行亲以色列的政策，阿拉伯产油国采取了两项强硬政策，一是单方面宣布提高油价，彻底剥夺了国际石油公司的定价权。为反击以色列及其支持者，欧佩克海湾六国决定将原油价格提高17%。10月16日，海湾六国的欧佩克代表团齐聚科威特市，决定单方面将阿拉伯轻质原油的基准价格从每桶2．59美元提高到5．11美元。1973年12月，再次将基准原油标价从每桶5．11美元提高到11．65美元。这两次单方面大幅提高基准原油标价的行动，标志着欧佩克全面接管了石油定价权。据统计，高油价为欧佩克成员国带来了巨额收益。1975年，欧佩克成员国政府的石油收入为980亿美元，1976年达到1 110亿美元。^[38]

二是对西方国家实行石油禁运，以石油武器反击西方国家的中东政策。1973年11月，阿拉伯石油供应在9月产量基数上减产24%，12月减产23%，1974年1月减产16%，2月减产14%，3月减产12%。^[39]减产对所有依赖欧佩克进口石油的国家和主要石油公司都产生了影响。特别是对美国、荷兰和其他国家实行了禁运。

更重要的是，欧佩克成员国向特许权机制发起了最后一击，对国际石油公司的资产实行国有化，委内瑞拉民主行动党宣布对外国资产立即实行国有化，1975年科威特没收了BP在该国的石油资产，1981年沙特阿拉伯收购了埃克森、美孚、雪佛龙、德士古等所有外国石油公司的资产。产油国政府和跨国石油公司按照新模式签订石油合同，即“产品分成”（PAS）模式。在这种模式下，外国公司对地下资源不具有所有权，但是它们有权通过协议按比例划分其所经营油田的现有和将来产量，公司希望在合同期限内（例如20年）占有的所有现在和将来的石油产量被看成是公司的资产净值储备，它被分成两部分，一部分称为成本油，用来抵消公司成本，另一方面称之为利润油，向产油国保证在合同期限内的公司利润。成本油是在假定原油价格的基础上计算出来的预先设定的现金流，这里的假定价格会随着价格波动。这样，当石油价格明显增加时，公司成本油的比例将下降，反之，则比例上升。如果不能开采出石油和天然气，风险由公司承担。这种产品分成模式被广为接受，正式取代了以前流行的特许权模式，标志着七姐妹时代的终结，欧佩克时代的到来。

从外交上来说，1973年欧佩克发动的石油禁运并没有完全达到目的，美国在中东依然我行我素，并且继续执行偏袒和支持以色列的外交政策。但是，从国际能源体系来说，石油禁运推动了国际能源机制的重大变革，以产油国为核心的欧佩克机制取代了以国际石油公司为核心的特许权机制，丧失定价权的国际石油公司从此不再扮演国际能源政策决策中心的角色。随着欧佩克机制的日臻成熟，其结构更加灵活，集体行动更为协调一致，机制手段更加健全，在能源消费国和欧佩克成员国之间，逐渐发展了一种新型的以相互依赖为特征的政治经济关系。

事实证明，欧佩克收回石油资源主权、夺取定价权的集体行动，有力地推动了阿拉伯产油国的经济发展，从此欧佩克进入经济高速增长的“黄金十年”。1960—1976年，利比亚平均经济增长率高达23．3%。1970—1976年，厄瓜多尔GNP年均增长率达10．7%，沙特阿拉伯和伊拉克为9．5%，伊朗8．9%，印度尼西亚8．3%，尼日利亚为7．4%，阿尔及利亚为6．2%，委内瑞拉5．3%。^[40]现在，欧佩克早已不是那个被瑞士日内瓦拒绝落户的“骆驼集团”，而是一个令西方国家望而生畏的“最富有和最有权力”的产油国俱乐部。

2011年，欧佩克拥有探明石油储量约12 000亿桶，占世界探明石油储量的81%，其中海湾成员国在欧佩克储量中所占比例高达66%。根据BP公司的统计，按现有产量计算，欧佩克石油开采年限长达85年，远高于非欧佩克产油国的平均年限（15年），而OECD国家的石油开采年限仅为14年。欧佩克探明天然气储量90万亿立方米，占全球探明储量的48%。^[41]这些数据，足以说明欧佩克在国际能源政治中的地位。

三、产量配额制度

欧佩克的目标并不仅仅在于控制油价，而是在石油价格和资源价值之间保持一个平衡。如果油价过高，不仅世界经济增长受到影响，而且欧佩克作为西方工业产品的消费者，自身也会受到通货膨胀、美元贬值和价格上涨的损害，因为几乎所有阿拉伯国家过去都是最不发达国家，没有制造业基础，需要进口工业化国家的制成品。第一次石油危机就雄辩地证明了这一点。但是，低油价更不符合欧佩克的利益，每个成员国的能源资源是它们最重要的国家经济利益的来源，对低油价对成员来说，是在贱卖宝贵的资源，低油价不能真实地反映这些资源的稀缺性，因此，欧佩克追求的目标是稳定、公平合理的石油价格。

为了实现这一目标，欧佩克制定了一套成熟的石油生产配额制度。欧佩克石油生产配额是指该组织为维护石油利益，对成员国石油资源进行管理、分配和控制。欧佩克通过产量杠杆影响国际油价，当国际油价偏离欧佩克制定的波动范围时，就召开会议讨论调整产量的有关政策和措施，通常情况下欧佩克实行减产政策就可以抬高油价，而实行增产政策则有利于抑制油价的非理性暴涨。在创建之初，欧佩克通过迫使国际石油公司减产来提高油价，在第四次中东战争期间，通过实行石油禁运提高价格。

在特许权体系下，七姐妹瓜分和垄断了世界石油资源，达成生产协议和价格协议，实际上形成了一个能源卡特尔。在同产油国政府谈判时，七姐妹通常采取相同的立场，制定统一的谈判战略，以获得谈判优势。欧佩克石油生产配额制度的经验来自于得克萨斯铁路委员会实行生产配额以控制油价的战略，同时也来自于七姐妹在“维护现状协议”中实行的古典式卡特尔战略。

欧佩克通过成员国石油政策的统一和协调来确保石油市场的稳定，一个重要途径就是成员国通过协商达成产量分配协议。1960年欧佩克通过的第一个决议明确宣布“石油生产国有控制原油价格的权力”，从第二次大会起，欧佩克开始讨论如何按国家卡特尔方式，通过限制产量达到提高油价的目的。1965年，欧佩克达成了生产计划协议，80年代初开始实行产量分配协议。产量配额是根据某一特定阶段世界石油消费需求和欧佩克成员国探明石油储量来分配的。在欧佩克成员国中，沙特阿拉伯的探明石油储量远高于其他成员国，因而其石油生产配额也最多，而卡塔尔的生产配额最少。1982年8月至1983年3月，欧佩克第一次实行生产配额制度，规定欧佩克石油生产总配额为每天1 715万桶，其中沙特阿拉伯的配额为日产原油715万桶，卡塔尔仅有30万桶。2005年7月至2006年7月期间，沙特阿拉伯生产配额为909．9万桶，占欧佩克生产配额的32．5%。沙特阿拉伯以其惊人的探明石油储量、更低的生产成本扮演着“生产调节器”的角色。因为在欧佩克成员国中，唯有沙特阿拉伯拥有数量可观的剩余生产能力，伊拉克战争之前，沙特阿拉伯一直保持着日产原油800万桶的剩余产能。因此，20世纪70—80年代，由于沙特阿拉伯拥有巨大的闲置生产能力，通过利用闲置产能，实行增长或减产政策，沙特阿拉伯可以控制价格进而影响国际政治事件。

根据生产配额制度的基本原理，欧佩克可以在油价下跌、需求不足时实行减产政策，而在油价高涨、需求强劲时实行增产政策，从而影响国际原油价格。2004年7月3日，沙特阿拉伯石油部长宣布每天增产50万桶，次日欧洲布伦特石油价格应声下降1．5美元／桶。7月17日，欧佩克秘书处再次宣布近期内增产的消息，国际市场油价再次下跌。每次欧佩克会议都成为世界媒体的焦点，主要欧佩克国家的能源部长的讲话都可以造成油价的波动。欧佩克对国际石油价格的影响力由此可见一斑。自1973年以来，油价始终高于合理的市场价格水平，原因就在于欧佩克维持高油价的政策偏好，2004—2008年期间，油价一路飙升达到创纪录的147美元（2008年7月），欧佩克没有采取增产行动，在这期间仅有的一次行动反而是2007年初因担心消费国库存增加而采取了减产政策。2008年12月，当金融危机和经济复苏迹象日益明朗时，欧佩克成员国再次反其道而行之，2008年9月达成了减产协议，宣布原油日产量削减420万桶。因此，难以预料的价格波动主要是由欧佩克卡特尔及其成员国的国际政治推动的。价格波动已成为全球化时代经济活动的常态，原因错综复杂，如汇率波动、“恰好够用”的企业库存、需求的季节性，最重要的原因是欧佩克对原油供应的控制政策。^[42]

四、欧佩克机制的挑战

欧佩克的影响力并不能完全决定国际油价，这是由于欧佩克的制度结构和世界市场的结构共同决定的。如果我们用每桶石油的收入份额来计量权力的话，那么1975年出口欧洲的每桶石油33．2美元的总价值中，欧佩克国家的收入只占30%。消费国政府以直接税的形式得到的收入占45%。这还不包括消费国政府对石油公司的征税以及通过附加值得到的额外收入。^[43]半个世纪以来，欧佩克成员国既密切合作又相互倾轧，这个呼风唤雨的国际卡特尔面临着诸多挑战。

（一）欧佩克内部矛盾重重，国际合作困难

欧佩克成员国都有不同的意识形态、政策和经济目标，倾向于按照自己的利益行事，缺乏统一目标的规范。首先，国家利益与组织利益的矛盾妨碍了欧佩克机制的正常运转。欧佩克成立初期，伊朗就明确地表示，自己的民族利益优先于欧佩克组织的利益。欧佩克努力寻求一种有效影响成员国石油政策的办法，而成员国也在积极寻求影响欧佩克的途径，以实现其各自利益，甚至有时只是石油公司的利益，而不是国家和民族的利益。^[44]在1973年实施石油禁运时，伊朗拒绝参加禁运，反而增加产量。伊拉克则退出阿拉伯石油输出国组织，理由是它所提出的更为严厉的禁运方案遭到其他成员国否决。迄今为止，欧佩克成员国仍不愿意将一部分国家权力让渡给一个中央机构，使欧佩克在多次会议上建立约束性共同制度的努力归于失败。欧佩克未能成功地建立高等法院，对成员国之间在石油及相关事务上的争端进行仲裁，导致成员国陷入无休无止的内部斗争，影响了它们的团结和合作，削弱了欧佩克的集体行动能力。

其次，欧佩克海湾成员国之间的政治冲突。阿拉伯国家在历史上就存在着各种争端和矛盾。沙特阿拉伯被认为是石油输出国组织的领导者，但沙特同其阿拉伯邻国之间的关系时好时坏。历史上，沙特人正是在与其他阿拉伯部落的对抗中崛起的，目前差不多在每一条边界上，都遗留下世代冤仇的争端。伊拉克和外约旦境内的约旦人被视为阿拉伯内部的死敌和争夺政治领导的对手。沙特本身无法控制阿拉伯世界，所以它反对其他国家以阿拉伯盟主自居。它支持在阿拉伯国家之间缔结各种形式不拘、关系纵横交错的联盟，以保持这一地区某种程度的均势。当约旦和伊拉克处于优势时，沙特支持埃及，当纳赛尔民族主义在阿拉伯世界获得广泛号召力的时候，沙特又转而支持阿拉伯世界的温和力量。阿拉伯世界一再上演联盟建立又破裂的国家悲喜剧，实际上阿拉伯海湾国家难以形成真正意义的睦邻关系。

欧佩克作为一个卡特尔，其政治动机就是实现国家权力的最大化，但成员国在合作中普遍奉行机会主义政策。欧佩克既有民主制国家，又有君主专制国家，有的国家建立个人独裁，有的国家军人集团把持政权。在冷战高潮期间，有些国家支持苏联，有些国家倒向美国。“沙特领导层认为各种激进的意识形态——纳赛尔主义、社会复兴主义、社会主义和共产主义——是为苏联在阿拉伯世界推进其利益效劳的破坏性力量。”^[45]由于长期受到阿拉伯极端主义和恐怖主义的威胁，沙特阿拉伯、科威特、阿联酋、卡塔尔等国在外交上实行亲美政策，如果没有美国提供军事援助和武器装备，这些政权将陷于危险之中，因此不得不依赖美国的军事保护。相反，伊朗、伊拉克、委内瑞拉和利比亚实行反美政策，高油价不仅是实现利益最大化的途径，而且是遏制美国霸权的工具。成员国相互之间的政治矛盾高于其共同面临的外部威胁。伊朗和伊拉克进行了八年战争，油井、炼油设施、输油管道和油轮成为相互攻击的重点目标，损失惨重。沙特阿拉伯和伊朗长期争夺海湾地区的霸权，双方势不两立。

实际上，1967年阿以六日战争期间，沙特、科威特、伊拉克、利比亚和阿尔及利亚就曾禁止向支持以色列的美国和英国运送石油，但是这次禁运根本没有产生任何影响，因为外国石油公司控制着国际石油贸易，它们强制委内瑞拉和伊朗生产更多石油以弥补供应，而这两个产油国不仅不是阿拉伯国家，而且在当时还与以色列保持着友好关系。^[46]正如1979年委内瑞拉石油部长所说，“我们是13个国家，13个头脑，13种语言，13种现实。”^[47]

第三，欧佩克成员国的经济利益不同。欧佩克作为一个具有典型卡特尔特征的国际性组织，主要经济动机是实现财富最大化，卡特尔成员国竭力实现资源收益的最大化，直到资源储量耗竭为止。阿赫拉利（Ahrari）认为，欧佩克的价格行为本质上是一种经济行为，最重要的因素是最大化经济利益，最小化不利影响，如通货膨胀、货币贬值和经济衰退。^[48]

但是，欧佩克成员国之间的经济利益冲突从未得到真正的解决。在利用石油收入促进社会发展和经济增长方面，欧佩克国家分裂为两个方阵。第一类国家，如沙特、卡塔尔、科威特和阿联酋，其石油收入可以满足国内经济增长的金融需要。石油资源储量丰富的国家，并不希望油价上升到工业化国家不得不大规模使用替代能源的危险点。这些国家要保持长期的石油出口，因此一个健康的世界石油市场和正常的价格水平同样符合石油出口国的利益。例如，沙特的利益在于细水长流，尽可能延长石油开采期限，利用石油工业收入，建立多元化的现代经济。第二类国家，如尼日利亚、阿尔及利亚、委内瑞拉和利比亚，其石油收入无法满足国内经济增长的金融需要。因此，它们需要尽快提高石油收入。由于这些国家的石油储量有限，未来发现新储量的可能性很小，因此它们对油价是否高得离谱、工业化国家是否选择替代能源并不在意。

根据石油储量，欧佩克分裂为储量大国和储量小国。沙特阿拉伯、伊朗、伊拉克、阿联酋以及科威特的原油储量占全球探明储量的61%，这些相当于“拥有冻结能力的少数派”在欧佩克内拥有相当大的权力。欧佩克大国追求长期利益，小国追求短期利益。显而易见，储量小国无法单方面提高油价以满足其短期高收益要求，只有储量大国削减产量，才能对油价产生影响。沙特、阿联酋、科威特和卡塔尔等国，不仅要发展石油工业，而且要以石油工业的发展带动其他产业的发展，实现国民经济现代化和多元化。同时，这些国家利用巨额石油收入，不断扩大在西方的投资，因此它不希望西方经济受到高油价的冲击，或破坏西方国家的权力。

在价格政策上，欧佩克形成了“鹰派”和“鸽派”的分歧。鸽派以沙特、阿联酋和卡塔尔为主，倾向采取温和政策，追求合理的石油价格。鹰派以伊朗、伊拉克、利比亚、委内瑞拉和科威特为主，更倾向于高油价政策。沙特阿拉伯1980年以来的石油政策的首要任务是统一石油输出国组织的石油价格，这样就可按预测的加价达成协议，这种加价应该反映出通货膨胀和货币汇兑的浮动情况。基于这个目标，沙特每天维持950万桶的石油产量，以每桶28美元的价格出售，而其他输出国同等质量的石油每桶则卖到32美元甚至还要多。两伊战争爆发后，沙特把石油价格提高到每桶32美元，但其他成员国的石油仍然比沙特石油的价格高出数美元。1981年石油输出国组织在日内瓦召开特别会议，在价格问题上持鹰派观点的成员国拒绝接受34美元的基准价格，而沙特决定维持每桶32美元。^[49]实际上，欧佩克成员国在产量政策和价格问题上一直存在着严重的分歧，这种局面一直持续至今。例如，2011年6月8日，鉴于国际油价居高不下，全球经济复苏放缓，欧佩克在维也纳举行了第159次部长级产量会议。沙特等国考虑增加石油产量配额，以抑制油价，弥补供应短缺，伊朗、伊拉克和委内瑞拉三国公开反对增产，要求维持欧佩克产量配额现状，结果增产会议没有达成一致。

（二）欧佩克的集体行动问题

欧佩克是一个松散性的国际集团，缺乏内部约束机制和政策执行监管能力。欧佩克发布储量数据，但并不解释它们是如何得出这些数据的，这就意味着它们的数据并不存在确定性。实际上，欧佩克成员国都存在储量数据虚高的问题，许多专家，包括西蒙·马修斯，甚至怀疑世界最重要的石油输出国沙特阿拉伯的石油储量。欧佩克成员国扭曲储量报告是符合它们各自的利益的，因为成员国的产量配额与其石油储量相挂钩。^[50]

欧佩克卡特尔经常陷入“囚徒困境”而导致合作失败。成员国可以违反产量配额制度而无须担心受到惩罚。当油价走高时，为了实现经济利益的最大化，有些成员国不惜选择背叛战略，其实际产量超过规定的配额。1985年，欧佩克开始实行产量配额制，这是使该组织进一步卡特尔化的重要机制。成员国基于资源储量而获得配额，结果导致欧佩克所有成员国储量的惊人增长。自1986年起，科威特发现了几块油田，随即宣布石油储量上调40%，委内瑞拉立即将石油储量增加100%，在1988年，阿联酋神奇地证实储量从310亿桶提高到了920亿桶，增加了两倍。因为不甘落后，伊朗和伊拉克也在同一年把报告储量提高了一倍，而沙特则提高了50%。自1990年以来，欧佩克的大多数成员国没有报告过储量的下降。在有些国家，20年的储量数据丝毫没变，尽管它们开采了数十亿桶石油。^[51]

20世纪80年代，一些石油储量相对较少的成员，如卡塔尔、阿尔及利亚、印度尼西亚和委内瑞拉，期望迅速获得大量的石油收益，对其他成员国采取欺骗手段，暗地里突破欧佩克规定的产量限额。其理由是，“如果遵守规定的产量配额而拖延了生产，当石油价格急剧下降时，它们最终会成为最大的输家。”^[52]2008年至2010年期间，由于一些成员国在执行减产计划时不遵守配额制度，导致2010年欧佩克石油日产量增加了96万桶，增长2．5%，新增产量主要来源于尼日利亚（34万桶／日）和科威特（22万桶／日）。

在油价下行阶段，类似情况也可能发生，油价决定产油国政府的税收，低油价导致财政收入减少，欧佩克的正常反应是减产提价，如果因其他因素的干预而使提价失败，那么有些产油国就会实行背叛战略，暗中增加产量，从而使油价进一步失控。过去30多年期间，欧佩克并不总能达到它所设定的价格或价格目标，即使达到也只能维持几个月，要么是因为欧佩克设定的产量配额远高于市场需求，要么因为成员国利用其闲置产能突破配额限制。不遵守规则的行为削弱了欧佩克的凝聚力，使其通过调整产量达到控制市场的目的经常落空。

1985年至1986年，欧佩克经历了创建以来第一次严重危机。由于1973年以来两次石油危机拉高了油价，使其偏离了生产和投资成本的许可限度，导致大量非欧佩克地区的石油资源的开发利用，包括欧洲的北海油田、美洲的墨西哥湾和非洲西海岸，从而造成供大于求的局面。80年代初，沙特作为欧佩克卡特尔的领导者，一直扮演着摇摆生产者（swing producer）的角色。每当市场出现过剩而影响该组织共同议价权时，沙特就独家降低产量以稳定价格。1984年第一季度，沙特日产量为490万桶，1985年第三季度降到230万桶。但是，由于欧佩克内部的“囚徒困境”博弈，使它们在集体减产政策方面难以形成合作，在沙特减产时，其他国家却暗中增产以抢占市场份额，增加财政收入，结果沙特单方面的减产行动非但未能挽回价格颓势，反而导致市场份额缩减，财政压力随之增加。沙特被迫放弃减产，以夺回失去的原油市场。欧佩克内部开始了一场零和博弈，历时一年的价格战使油价在1986年7月跌到7美元／桶的历史低点，之后稳步回升并徘徊于15—20美元／桶之间。1990年，美国发动海湾战争，油价被推高至35美元／桶，战争结束后油价迅速回落。

1998年，欧佩克再次经历危机，1997年前亚洲经济高速增长所造成的石油需求增长是世界石油市场的动力和支柱。危机期间，东盟、韩国和日本的石油需求突然大幅降低，而欧佩克反而错误地估计了形势，1997年11月在雅加达会议上反而决定增产，1998年初伊拉克重新大幅增加石油输出，结果造成世界市场供大于求的局面。工业石油库存爆满，甚至出现装满石油的大型油轮在海上漂泊几个月找不到买主的情况，石油价格不断下降，欧佩克找不到共同的应对措施。

欧佩克内部矛盾重重。伊朗和沙特在石油配额及地区影响等方面闹矛盾；墨西哥、沙特和委内瑞拉正在为争夺美国市场而激战，伊拉克要不顾一切地增加输出以弥补在联合国制裁下失去的收成；委内瑞拉和科威特都公布了宏大的石油扩产计划并宣布欢迎外国投资。一时间，危机成为舆论的焦点，一位成员国前石油部长曾公开宣称该组织无疑是濒临灭亡了，很多知名人士也称欧佩克为强弩之末。^[53]

欧佩克的组织结构和运作模式表明，成员国之间的合作和协调有一定限度。各方达成协商结果，但是在政策执行中存在诸多问题。欧佩克缺乏一个监管体系对生产和运输进行监管，更重要的是对欺骗者没有惩罚机制，这个机制不能向市场传输清楚的信号，造成未来石油供应的不确定性，导致石油价格的波动。

（三）欧佩克不能从整体上规划全球能源的生产和开采

欧佩克与非欧佩克之间始终存在着争夺世界市场份额的矛盾。即使在石油需求大幅降低时，非欧佩克产油国也不会削减产量，对欧佩克成员国来说，这意味着双重困境：当欧佩克卡特尔减产时，非欧佩克产油国趁机吞并其市场份额；当欧佩克的限产政策推动油价升高时，非欧佩克产油国又成为搭便车者。这就是为什么欧佩克成员国的石油产量往往超过配额的原因之一。

（四）欧佩克面临发达消费国的挑战

首先，国际石油公司的投资转向对欧佩克形成了反制力。欧佩克越是通过限制产量的办法来提高价格，那么就有越多的国际石油公司愿意花钱在欧佩克势力范围之外开发新资源。^[54]大多数情况下，石油开发和价格决策由世界上主要产油国政府或主要石油进口国联合作出，如石油输出国组织和国际能源机构，最终结果取决于联合程度和石油生产国与石油进口国之间垄断力量的对比。^[55]

其次，消费国实行进口来源多元化战略，降低了对欧佩克石油的进口依赖度，削弱了欧佩克的集体谈判权。为了控制石油及其价格，美国与欧佩克之间长期博弈。美国发动伊拉克战争，不仅控制了该国的石油资源，而且可以利用伊拉克不受配额限制的石油产量对抗欧佩克的配额机制。由于伊拉克的油田、油井基本上没有遭受战争破坏，伊拉克战后原油产量很快将恢复到与沙特并驾齐驱的地位，日产量达到800万—1 000万桶。“美国就可以利用大量增产的伊拉克石油去冲击欧佩克的油价调控机制，削弱欧佩克对国际原油价格的影响能力，使国际油价走势朝着有利用美国的方向演变，使美国既能从国际市场大量购买廉价石油，又能把国内高成本生产的油田、油井封存以备后用。”^[56]

再次，主要消费国在替代能源开发上的投资不断增加。欧盟一方面加强与俄罗斯的能源合作，增加俄罗斯天然气进口量，另一方面大力发展可再生能源，提高能源利用效率。美国用生物燃料取代石油，乙醇是美国应用最广泛的生物燃料，这个产业正处于历史性扩张中，在未来将有非常高的增长率。2025年，美国可以每年生产大约600亿加仑乙醇，基本可以供应汽车和轻型卡车使用的液体燃料的一半。^[57]近年来美国页岩气产量快速增加，使美国摆脱了对加拿大和拉丁美洲天然气的依赖。

最后，欧佩克的软肋在于经济结构单一。长期来看，单纯依靠石油产业的国民经济是脆弱的，这削弱了它们在国际能源体系中的地位和权力。沙特石油部长纳伊米列举了欧佩克的四大劣势：（1）OECD国家控制着石油需求，因而从终端上控制着定价权，欧佩克国家只能从出口环节控制它们的收入。（2）OECD国家掌握着商品和服务的定价权，而欧佩克国家只能消费这些商品和服务。进口商品价格指数翻一番，石油出口收入就减少一半。（3）欧佩克国家对国际货币和金融机构毫无影响力，而这些机构决定着硬通货价格（如美元）以及欧佩克成员国流通于欧洲的外汇储备的价格。（4）OECD国家控制着基本决策权，这些权力影响着欧佩克国家内部的石油开发方案以及中东地区的研发方向。^[58]