中国“复关”“入世”谈判的进程

加入世界贸易组织是中国政府在改革开放后作出的最重大的对外决策，非常具有典型性。下面通过对中国“复关”“入世”谈判进程的分析来验证上述关于中国外交决策模式正由单层博弈转向双层博弈的假设。

1986年1月10日，关税及贸易总协定总干事邓克尔应邀访华。出于扩大对外开放、发展对外贸易、推动国内改革等考虑，当时的国务院总理代表中国政府正式向邓克尔表示，中国希望恢复自己在关贸总协定中的缔约国地位。1986年7月10日，中国驻日内瓦联合国常驻代表团代表钱嘉栋大使向关贸总协定总干事邓克尔提交了中国政府关于恢复中国在关贸总协定中席位的申请，开始了被简称为“复关”的谈判。1995年1月1日，世界贸易组织成立，取代了原来的关贸总协定。从1996年开始，中国从“复关”谈判变成加入世贸组织的谈判，简称“入世”谈判，到2001年9月17日才宣告谈判结束。2001年12月11日，中国正式加入世界贸易组织。整个谈判历时15年。

为什么这场谈判耗时如此之长？既有外部原因，也有内部原因。外部原因为：“复关”“入世”谈判是多边谈判，要与众多成员方进行谈判；它表面上是一场经济贸易谈判，实质上掺杂了复杂的政治因素，诸多重大政治事件（如苏联解体、东欧剧变、“六四”政治风波、中美关系中的波折等）都极大地影响了谈判的进程。内部原因为：中国国内改革、发展的进程的影响。内因与外因相互交织在一起，国际谈判与国内政治是个互动的过程。“复关”“入世”谈判极大地推动了中国的改革开放进程，反过来，中国的内部改革进程又影响了国际谈判。本节仅从中国决策的角度分析其影响因素（包括领导人的政策偏好、国际压力和国内阻力）。

在中国的外交决策中，主要领导人具有决定性的作用，他们的政策偏好会在根本上影响外交决策。正如原外经贸部部长石广生指出的：“我国15年的复关和加入世贸组织谈判，始终是在党中央、国务院的正确决策和直接领导下进行的”^[23]。自20世纪70年代末中国实行对外开放战略后，对外经贸活动不断扩大，中国领导人感到有必要加入世界多边贸易体制。1980年，中国先后恢复了在国际货币基金组织和世界银行中的席位。通过这两个组织，获得了一些优惠贷款和技术援助，对中国的对外开放和经济发展起了积极作用。由于在协调国际经济政策方面，国际货币基金组织和世界银行与关贸总协定有密切的联系，加之获得的贷款大都与贸易有关，为了全面地参与国际经济事务，中国很自然地考虑恢复在关贸总协定中的合法席位。又由于对外贸易在中国经济发展中的地位越来越重要，其中与关贸总协定成员国的贸易额占中国对外贸易总额的大多数，恢复关贸总协定的席位，可使中国享受关贸总协定成员的权利，利用多边贸易体制能更好地解决通过双边谈判难以解决的日益增多的贸易摩擦和纠纷，改善中国对外经济发展的外部环境，所以中国领导人认为中国应尽快恢复在关贸总协定中的合法席位。但是在谈判进程中却遇到了巨大的国际压力和国内阻力，中国领导人不得不在双面压力下作出艰难的、慎重的选择。

美国是世界上最发达的国家，是中国的最大贸易伙伴。美国实际上是在代表西方发达国家与中国进行全面谈判，其要价最高，内容最宽泛、也最复杂，是中国“复关”“入世”的最大障碍。中美之间的双边谈判是最艰苦、最复杂的谈判。1989年以后，美国在中国“复关”“入世”谈判中的条件越来越苛刻，要价越来越高。综合起来说，他们列举的理由主要有：第一，中国经济依然是毛泽东式的中央计划经济同日本式的重商主义相结合起来的产物。中国向市场经济的过渡远未完成，中央政府还保持着一系列保护主义性质的规章制度，而建立市场经济是加入关贸总协定和世贸组织的基本要求。第二，放松中国加入的条件，将导致世界贸易体制的混乱和瓦解。第三，美国与中国的贸易赤字将长久固定化。如果允许中国坚持现行的严重的保护主义和重商主义政策，中国的贸易顺差将迅速增加。第四，反对美国政府采用冷战时期的用经济让步换取中国政治合作的做法，认为这种思路已经过时，必须摒弃。第五，对中国采取强硬的贸易政策，打开中国市场是赢得美国国内支持进一步发展中美关系的基础。所有这些理由总结起来就是，绝不能对中国手软，必须利用中国“复关”“入世”谈判的最后机会，打开中国市场。^[24]在江泽民主席与克林顿总统相互进行国事访问和1999年4月朱镕基总理访美时，由于美国政府坚持高要价，均未能达成协议。1999年5月8日，美国轰炸中国驻南斯拉夫社会主义联邦共和国大使馆，中国政府决定中止与美关于“入世”的双边谈判。与此同时，美国内各界纷纷指责克林顿政府丧失机遇，强烈要求美政府尽快恢复与中国的双边谈判。5月中旬以后，克林顿总统多次写信、打电话给江泽民主席，表示希望双方尽快恢复中国“入世”谈判。中国政府经过慎重研究认为，在权利与义务平衡的基础上及早“入世”符合中国的根本利益，适时恢复谈判不仅有利于推动中美关系趋向稳定和改善，也能加快中国“入世”的总体谈判进程。江泽民主席于1999年9月初复信表示同意克林顿的要求，并要求美在向中国提供无条件永久正常贸易关系（即永久最惠国待遇）、放弃一般性保障条款、放宽对华出口限制三个重大问题上满足中方的要求。如美国作出让步，中国可考虑与美国达成协议。1999年9月11日，中美元首在新西兰奥克兰举行会谈，标志着中美恢复双边谈判。同年11月初，克林顿总统再次致信江泽民主席，表示美方强烈希望尽快达成中美关于中国“入世”的双边协议。为此，美国政府承诺将全力以赴争取建立对华永久正常贸易关系，承诺不再要求一般性保障条款，不再要求针对中国纺织品延长配额到2009年，并表示愿意促进高技术产品的对华出口。同年11月8日，中美在北京进行了六天六夜的艰苦谈判，于11月15日最后一刻达成协议。中美协议的达成解决了中国入世谈判的最大障碍，明显加快了“入世”谈判的进程。^[25]

在整个谈判过程中，中国政府一方面要顶住巨大的国际压力，与世界贸易组织各成员政府进行艰苦的谈判；另一方面，要排除强大的国内阻力，争取国内有关部门、公众舆论的理解、认可和支持。首先要面对一些利益集团的阻挠。反对中国“入世”的不仅有诸多产业和代表这些产业的政府部门，还有地方政府和公众。反对最强烈的是缺乏竞争力的产业，如重工业（包括汽车、电子、机械设备、石油化工等）、服务业（包括批发、银行、保险和电信等）以及长期受到国家保护的农业。这些产业的许多国有企业由于效率低下、竞争力弱，反对中国“入世”，其理由是，过去中国没有“入世”，经济也保持高速增长，考虑到“入世”后下岗失业工人可能猛增，大批企业可能破产，现在“入世”太早，不必要。还有些人不愿接受美国这个“霸权国家”制定的国际经济规则。农业部门和一些地方政府认为，中国市场对外国农产品开放后，会使得农村不稳定、农民收入增长缓慢等问题加剧。一些新兴产业因为刚刚起步，实力不足，也反对“入世”。这些利益集团通过各种正式或非正式的渠道向有关部门和领导人进行游说，如直接参与谈判，与外经贸部官员进行沟通、协调，通过有影响的学者呼吁，等等。一位参加谈判的主要成员事后感慨地说：

复关入世谈判的一个很重要的经验教训就是对外谈判要比对内协调（与各个权力部门和主管部门）容易得多。看上去对外谈判旷日持久，时间很长，实际上对内与各部门协调花的时间更长，耗费的精力更大。在历次重大协调会上，每一个主管部门似乎刹那间都成了国家和民族根本利益的坚定维护者，任何深化改革、扩大开放和顺应世界发展潮流的要求和举措都有可能被视为让步、牺牲和超前，甚至说第一线谈判代表不懂得中国国情，不了解工商企业界的现实，太幼稚，太天真，太理想。^[26]

此外，还要面对巨大的社会舆论压力。1997年爆发东南亚金融危机后，一些国家经济遭受重创，引起政治、经济、社会动荡，有些人认为中国幸亏未加入世贸组织，否则也难逃厄运。1999年，中国总理访美时，美方擅自把双方正在谈判的协议条款公开，消息迅速传到国内，在网络上广泛流传。由于一时难辨真伪，舆论一片哗然，不少人指责中国政府让步太大、过多，给谈判代表造成巨大压力，给中国政府在与美国的谈判中体现灵活性带来困难。当然，从另一个角度看，也有助于中国提高谈判要价，坚持有利于自己的立场。

综上所述，从中国“复关”“入世”谈判的进程和结果看，领导人的政策偏好是关键变量，但是受到国际压力和国内阻力的有力制约，所以谈判的进程才如此漫长、艰难，谈判的最终结果是领导人综合考量国际、国内两个大局的慎重选择。正如江泽民同志指出的：“争取入世，是中央全面分析国内外形势，为中国的改革开放和现代化建设营造一个良好的对外环境而做出的重大决策。”^[27]

以双层博弈的视角分析中国的外交决策模式后发现，随着中国与外部世界联系的密切、对外依赖程度的提高、中国国内政治的变化，中国的外交决策环境发生了巨大的变迁，由此带来决策模式的变化，正由单层博弈转向双层博弈。中国决策层在进行外交决策时，必须面临国际、国内双面压力，需要根据对国际、国内两个大局的综合考量来作出慎重选择，因此比过去更加复杂、艰难。经过对中国“复关”“入世”谈判的进程和结果的实证分析进一步证明了这一假设。

【注释】

[1]［美］詹姆斯·多尔蒂、小罗伯特·普法尔茨格拉夫：《争论中的国际关系理论》，阎学通、陈寒溪等译，世界知识出版社，2003年，第594～595页。

[2]转引自秦亚青：《权力制度文化》，北京大学出版社，2005年，第244页。

[3]［美］肯尼思·沃尔兹著：《国际政治理论》，信强译，上海人民出版社，2003年，中文版前言，第17页。

[4]秦亚青：《权力·制度·文化》，北京大学出版社，第14～24页。

[5]Andrew Moravcsik，“Integrating International and Domestic Theories of International Bargaining”，in Peter B.Evans，Harold K.Jacobson，Robert D.Putnam，eds.，Double-Edged Diplomacy：International Bargaining and Domestic Politics，Berkeley：University of California Press，1993，p.15.

[6]［美］詹姆斯·多尔蒂、小罗伯特·普法尔茨格拉夫：《争论中的国际关系理论》，阎学通等译，世界知识出版社，2002年，第645～646页。

[7]Quansheng Zhao，Interpreting Chinese Foreign Policy：The Micro-Macro Linkage Approach，Oxford：Oxford University Press，1996，pp.78-110.

[8]David M.Lampton，ed.，The Making of Chinese Foreign and Security Policy in the Era of Reform，1978-2000，Standford：Standford University Press，2001，pp.1-39.

[9]参见中国外交部网站，http：//www.fmprc.gov.cn/chn/lbfw/jjbiao/t9650.htm。

[10]田曾佩：《改革开放以来的中国外交》，世界知识出版社，1993年，第616～618页。

[11]参见中国外交部网站，http：//www.fmprc.gov.cn/chn/wjb/zzjg/tyfls/tfsckzlk/zgcjddbty/t70814.htm。

[12]陈家勤：《我国外贸出口依存度比较研究》，《形势与政策——中国对外经贸发展与改革》，中国对外经济贸易出版社，2002年，第28～30页。

[13]杨正位：《中国对外贸易与经济增长》，中国人民大学出版社，2006年，第295页。

[14]David M.Lampton，ed.，The Making of Chinese Foreign and Security Policy in the Era of Reform，1978-2000，Standford：Standford UniversityPress，2001，p.16.

[15]唐家璇：《不断提高应对国际局势和处理国际事务的能力》，《求是》，2004年第23期。

[16]关于大众政治的含义及其对外交决策的影响，参见时殷弘：《20世纪西方大众政治对国家对外政策和外交的影响》，《南京大学学报》，2001年第3期。

[17]孙力：《我国公共利益部门化生成机理与过程分析》，《经济社会体制比较》，2006年第4期。

[18]江涌：《警惕部门利益膨胀》，《瞭望新闻周刊》，2006年10月9日。

[19]孙哲：《中国外交思想库：参与决策的角色分析》，《复旦学报》，2000年第4期。

[20]时殷弘：《中国的变迁与中国外交战略分析》，《国际政治研究》，2006年第1期。

[21]《人民的理解与支持是搞好外交的强大后盾——采访外交部长唐家璇》，《世界知识》，1999年第19期。

[22]《中央外事工作会议在京举行》，新华社2006年8月23日电，http：//news.xinhuanet.com/politics/2006-08/23/content_4999294.htm。

[23]石广生：《历经坎坷直面挑战》，载《九部委领导谈中国加入世界贸易组织》，学习出版社，2002年，第21页。

[24]王勇：《最惠国待遇的回合：1989—1997年美国对华贸易政策》，中央编译出版社，1998年，第27～28页。

[25]刘光溪：《碰撞融合发展——亲历13年复关入世谈判的思索》，上海人民出版社，2002年，第561～562页。

[26]刘光溪：《碰撞融合发展——亲历13年复关入世谈判的思索》，上海人民出版社，2002年，第536537页。

[27]刘光溪：《碰撞融合发展———亲历13年复关入世谈判的思索》，上海人民出版社，2002年，第459页。