全球治理的现实有限性

四、全球治理的现实有限性

全球治理给国际关系提供了全新视角，注入了崭新内涵，开辟了前所未有的路径，带来了转型的活力和希望，冲破了威斯特伐利亚体制中的国家中心主义模式，创造性地追寻新的体制、新的模式，扩大全球参与，推动民主进程，倡导对话、协调、合作、共治、共存、共赢，打开了国际关系朝着公正、合理方向发展的新局面，对国际关系的未来发展，具有非凡的意义和深刻的影响。全球治理在一定程度上，已经获得了合法性、合理性和有效性。那么，这是否意味着全球治理的时代已经来临？

全球社会对全球治理的旺盛需求，与全球治理能力严重不足之间存在鸿沟，全球治理也存在失效的可能。治理可以弥补国家和市场在调控和协调过程中的某些不足，但治理也不可能是万能的，它也内在地存在着许多局限，它不能代替国家而享有政治强制力，它也不可能代替市场而自发地对大多数资源进行有效的配置。事实上，有效的治理必须建立在国家和市场的基础之上，它是对国家和市场手段的补充。在社会资源配置中不仅存在国家的失效和市场的失效，也存在治理失效的可能，用杰索普的话来说，“治理的要点在于：目标定于谈判和反思过程之中，要通过谈判和反思加以调整。就这个意义而言，治理的失败可以理解成是由于有关各方对原定目标是否仍然有效发生争议而未能重新界定目标所致。”^[29]迄今为止，全球治理还处于初创阶段，普遍缺乏足够的权威和资源，自身并不完善，尚未形成紧密、有效的全球治理网络，经常受到国家的掣肘，受制于以美国为首的西方大国，尤其是超强国家的结构性权力，嵌入了正在运作的全球制度和全球秩序，它在塑造全球治理体系结构功能、运行模式，以及决定其效能中的作用难以忽视，全球治理因而常常被扭曲、被抑制。托尼·麦克格鲁认为，全球治理的严重的结构缺陷主要表现为管理的不足、合理性的不足、协调的不足、服从的不足以及民主的不足。由于受到重大治理缺陷的影响，这种体系面临着日益紧迫的合法性危机。就目前的全球治理而言，他甚至认为，这一体系也许最好称作为扭曲的全球治理^[30]。

麦克格鲁认为，扭曲的全球治理源自三个（分析上的）明显的全球权力结构——国家间秩序、经济秩序和知识秩序——相互不断加强的动力。他把第一个全球权力结构归结为国家间权力不平等，权力等级制度塑造了全球治理的机构、根本目的和优先权。在这里，他指的是美国霸权与全球治理的关系。在经济秩序方面，它指的是全球资本与全球治理的关系，他认为，多层全球治理的主要方面被培育、维持并赋予全球资本主义程序合法化的必要性扭曲了。他所谓的知识秩序，是指专家政治与全球治理的关系，他认为，全球化产生了全球性的风险社会。在全球性风险社会中，社会生活的各方面开始受到专家的控制，这样一来，全球治理的许多常规领域以及某些最关键领域，就成了职业性的或专家的网络即知识共同体的专有领域。因此，专家的知识和理解力就变成了参与、促进全球治理过程的最基本证明。决策通过知识、技术规则和专长的应用与解释而被赋予合法性，在那些已经屈从于专家政治必要性的领域中，全球治理容易变成单一的排他性事务，全球治理的实际目的、优先权和行为在不同程度上受到这三方面动态的制约。就其限制了人们对更高水平的全球社会正义和人类安全的认识而言，它们导致了扭曲的全球治理。这不是指全球治理处于各种无情力量的灾难性控制之中，而是认识到走向真正全球治理形式的任何转型都不可能忽视这些更深层的结构性状况^[31]。

在全球治理深层的结构性矛盾中，对全球治理最大的制约来自美国霸权。两者作为解决全球公共问题不同的治理观，关系错综复杂。一方面，美国有时也为某些全球公共问题的治理提供权力与公共物品，换言之，全球治理可以借助这种力量来达到目的。另一方面，霸权与治理毕竟代表着两种截然不同的理念和取向，矛盾难以调和，冲突难以避免，这严重制约着全球治理的走向和效能发挥。霸权治理的根本目的是通过控制世界，维护美国的霸权地位，达到一己私利。全球治理是通过全球多元参与，解决全球公共问题，以促进全球的可持续发展，实现全球社会的和平、稳定与繁荣。在解决问题的方式和策略上，两者也截然相反。美国崇尚单边主义，强调先发制人的军事打击，或政治、经济、外交的高压态势，坚决抵制有悖于美国利益的治理。当前，霸权治理模式与全球治理模式正在并行发展，激烈交锋，最典型的表现集中在治理恐怖主义和气候变暖两大全球公共问题的严重对抗上。

由于全球治理面临着结构性的矛盾，它的治理效能是有限的，也出现了局部失效，一是全球治理的合法性受到挑战，体制性限制十分明显，治理的难度增加；二是全球治理既普遍缺乏权威性，又存在着协调性等诸方面的严重不足；三是全球治理进展缓慢，许多治理议题，呼声高，行动少，效能低。在环保、发展、人道援助和社会需求等低级政治领域，全球治理能够较为有效地发挥作用，而在安全、裁军、联合国改革等高级政治领域，全球治理的作用极其有限。全面的全球治理难以在短期内实现，全球治理在结构性因素的制约之下，只能是一种有限的治理。