限期治理的性质

日本和美国的限期治理制度均体现出非惩罚性的法律性质。

（一）日本

日本对排污企业的改善命令和停止使用命令制度是非惩罚性的。对此日本早稻田大学原田尚彦教授的解释是：“改善命令和停止使用命令是以防止环境污染，有利于将来的环境保全为目的的，不应把它作为对过去的违法行为的制裁加以利用。例如有些工厂过去排放了大量的超过排放标准的有害物质，现实上给周围的居民带来了损害，但在其改善了设施已经遵守排放标准的情况下，不得对其实施报复，命其停止使用设施等。总之，设施的改善命令、停止使用命令，应该作为为防止将来的公害于未然的制度加以运用。”^[35]

（二）美国

2007年由美国俄亥俄州南部地方法院审理的美国电力公司案（American Electric Power Service Corporation Settlement），^[36]法庭判决结果主要有三项，第一项即是根据美国环保局与美国电力公司达成的和解协议作出限期治理决定。和解协议详细具体地规定了美国电力公司的16个电力企业2009～2019年每年削减大气污染物氮氧化物和二氧化碳的排放量，总计每年81.3万吨，2019年以后实现达标排放。虽然预计美国电力公司为履行这一部分判决须花费46亿美元，但显然这并非是惩罚性的。法庭同时另外作出了对以往环境违法行为处以1500万美元的民事罚款以及判决美国电力公司的16个电力企业投资6000万美元用于建设污染减排项目以弥补往年造成的污染损失的环境补偿决定。

近年来美国处理的一系列针对企业超标排污的案件均采用了限期治理措施。限期治理的适用有环保局发布的环境行政执法令（order）、法庭和解协议（consent agreement）和法庭判决（consent decree）几种形式，无论哪一种都是经过双方磋商而达成。环境行政执法令是美国环境行政部门在对违法企业进行诉讼前，将守法令作为正式执法行动前的一个环节，先通过磋商使企业和有关当事人了解案件情况和替代行动方案，指导企业遵守环境法律法规，纠正其违法行为，在诉诸法律行动之前获得补充信息和消除误解。在预防污染的解决方案的磋商中，一般涉及以下内容：要求企业改进操作和工艺流程，通过污染源削减以减少和消除污染物的产生。预防污染的解决方案有助于保证违法行为不再发生，减少企业对公众健康和环境构成的威胁。磋商过程表明政府在致力于执法行动的同时，愿意解决管理对象在遵守环境法律过程中所面临的问题，并通过与管理对象合作，在法律规定的范围内达成令人满意的解决方案，达到执法目的。^[37]这样的环境执法方式可以发挥政府在环境技术信息和管理方面的优势，用较小的社会成本解决环境问题。这种非强制性的环境执法机制是对以往单方面环境行政执法的重大改革，现已成为美国环境执法的一种主要形式。非强制性环境执法制度本身不具强制力，只有在违法者忽视非正式行为，在合理的期限内仍不利用这样的机会，才会被提起民事诉讼。^[38]而由判决作出的限期治理决定，如2007年美国电力公司案，也是法庭在充分考虑环保局与违法企业双方在诚实信用、尊重环境公共利益的前提下就减排时间、减排指标等形成的和解协议的基础上作出的。

事实上，非强制性环境协议的协商机制在环境保护中发挥了高效的作用，如美国EPA制定和组织实施的针对高环境风险的污染物、全球环境问题以及企业自我承诺改进的多种多样的自愿性伙伴合作计划。政府和行业推出的自愿伙伴合作计划给予企业和社团极大的选择余地，企业处于主体地位，可以根据自身条件和发展目标自愿选择加入伙伴合作计划。企业与政府结成伙伴关系，共同推进了环境保护和行业发展，业已成为美国环境管理的一种新的模式。在这种新模式下，美国一些企业在实施污染预防方面表现得越来越积极，企业环境行为的改进甚至超越了现行的环境标准。^[39]

美国限期治理制度以非强制性环境行政执法令作为强制性的法庭限期治理协议的必要过程，由环境管理部门行使调查、取证、起诉的监察职能，加上公众参与，与相对人和法院构成的三方环境公益诉讼模式更为合理，有利于环境行政执法的规范化，实现公众介入限期治理，从而提高环境执法力。这既符合现代环境行政向给付行政、协商行政和服务行政方向发展的趋势，又符合环境公益诉讼的发展趋势。