社团官办性在一定历史时期的必然性与合理性

2.3.3　社团官办性在一定历史时期的必然性与合理性

应该说，在当前中国从传统的权威体制向现代民主制度过渡的过程中，在中国社团的社会性基础、人们的公益意识等还比较薄弱的情况下，社团尤其需要政府的扶持。以至于有些社团在问卷中提出了这样的警示：“与主管政府部门脱钩，面临生存危机！”“摆在案头最紧迫的问题是：在失去政府背景后如何让企业买账，如何整合会员资源、政府资源和行业经验，树立协会在本地区本行业经营者中的核心地位，使之成为会员的‘娘家’，市场动向的风向标，会员利益的维护者，行规行风的执法者，重大商务活动的策划者。”

官办色彩强不仅是南京市社团与政府关系的特点，也是当前中国社团组织的普遍共性。这主要表现为，当前中国的相当一部分社团组织就是通过获取自上而下的资源建立和发展起来的，它们或者由各级党政机构直接创办，或者本身就是从党政机构转变过来，或者由原党政官员及与党政关系密切的知名人士所创办。这些社团组织，不仅其主要的资源来源于党政机关，而且在观念、组织、职能、活动方式、管理体制等各个方面，都严重依赖于政府，甚至依然作为政府的附属机构发挥作用。目前中国社团的这一特点，也有学者称之为“半官半民性”或“官民二重性”。

应该说，在中国当前的社会发展阶段和社会环境下，中国社团的这一特点有一定的必然性和合理性，其带来的积极影响要大于消极影响。

从社团发生学的角度看，按照新制度经济学的“交易成本”理论，在社团自组织成本低于官方组织成本之前，中国社团组织的官民二重性将持续获致合法性且良性有效地运行下去。

“交易成本”理论是著名制度主义经济学家科斯提出来的。科斯在提出交易成本概念的同时，还提出了一个相对概念：组织成本。在科斯看来，交易费用的存在解释了企业这一组织存在的缘起；而交易成本和组织成本之比为企业扩张规模设定了边界。

为了分析的需要，于晓虹等又进一步把组织成本划分为“自组织成本”和“官方组织成本”，并以北京市海淀区个私协会为个案对中国社团的官民二重性进行了制度分析。她们通过分析认为，由于市场交易成本大于社团组织成本，社团具有形成的动力；但是，由于自组织成本过于高昂，甚至超过社团组织成员的承受能力，使得自组织社团也即建立纯民间的社团组织几乎是不可能的；而建立社团与政府的合作机制，也即建立官民二重性的社团组织，虽然社团成员也要承担一定的官方组织成本，但是却可以大大地节约自组织成本。所以，在官民合作的制度框架内，从资源配置最优考虑，实行社团与政府的合作，可以达到社团与政府双赢的效果。⁽⁴⁾在当前，中国社团的自组织成本包括自组织过程中的信息成本、契约成本等，更重要的是由于中国社团的管理实行登记管理部门和业务主管单位的双重管理体制，抬高了成立社团的门槛，提高了社团的自组织成本；但是如果是该社团组织的上级主管部门亲自出面组织社团，上述社团的自组织成本就可以基本解决，当然在基本免除了自组织成本的同时，社团也要承担一定的官方组织成本，如社团自主性的让渡。可见，由官方出面组织社团的成立将会大大节约社团的自组织成本，但同时也会带来官方组织成本。尽管如此，在中国现有的社团发展水平和制度约束下，由于自组织成本过分高昂，官方组织成本仍不失为一种对自组织成本的有效替代方式，这也因此使中国的社团呈现出官民二重性的组织结构特征。

另一方面，在目前中国政府仍占主导地位，政府与社团组织之间制度化的沟通渠道不完善的情况下，依托社团的官方背景，能够较大限度地利用政府资源，推动自身的发展。相反，如果一个社团没有业务主管部门，与政府部门之间的其他沟通渠道又不畅通，社团组织的很多利益需求、信息就无法与政府沟通。中国绝大多数社团组织是改革开放后产生的，历史很短，结构、功能没有定型，让它们完全与政府脱钩就等于是断其生路。因此，社团的官办性对于社团的发展在现阶段是有积极意义的，转型时期的社团双重管理体制具有一定的合理性。

同时，从社团合法性的角度来进行分析，社团只有获得充分的合法性，才有利于社团的发展。有学者认为根据社团合法性赖以为基础的合法性资源可以把社团合法性分为社会合法性、行政合法性、政治合法性和法律合法性，并认为一个社团的合法性越充分，越有利于社团的发展。⁽⁵⁾

在上述社团的四个合法性来源中，其中三个即行政合法性、政治合法性、法律合法性其赋予的主体都来自于政府。社团所谓的行政合法性，指的是某一级行政单位领导对它的承认。政府赋予社团组织行政合法性的方式通常有两种：（1）政府部门领导的参与。参与的方式主要有直接参与和间接参与。直接参与：如社团上级主管部门的领导兼任该社团的主要负责人，为社团提供办公场地等。间接参与：如参加社团组织的成立仪式，担任社团组织的名誉领导等。（2）政府部门对社团组织开展活动的认可，如颁发证书、奖状等。对于不具备法律合法性的社团组织，获取行政合法性对它们更具有特殊的意义，能使它们的活动范围更加广阔，获得更大的社会影响力。对中国这样一个缺乏市民社会传统的国家来说，由于中国国民的意识中渗透着更多的是崇尚权力的权威意识，而较少崇尚自由、民主、平等的公民意识，在市民社会刚刚萌发的当代中国，社团的官方背景就更容易博得民众的信任。因此，社团的行政合法性对于社团的发展和获得公众的认可就显得特别重要。

如果说行政合法性是一种形式合法性，政治合法性体现的则是实质合法性，它涉及的是社团的内在方面，看重的是社团的宗旨、活动意图等是否符合某种政治规范、政治秩序。在我国，它主要体现为社团的政治旨趣和政治意图的表达要与国家主流的意识形态和国家推崇的价值相一致；与国家的大政方针如国家统一、社会稳定等相一致；与中国经济建设的中心任务相一致；与促进中国的物质文明、精神文明建设等相一致，总之是与中国社会主义现代化建设的总目标相一致。政治上的合法性设定了社团生存的底线，社团的政治合法性要求社团在开展活动时必须是在确保其政治上正确的政治体系内，即党和国家认可的条件下进行。

法律合法性是指社团必须依法进行登记注册。按照中国国务院1998年实施的《社会团体登记管理条例》规定，社会团体必须在民政部门登记注册，得到法律的认可，成为合法组织，否则，要受到法律的制裁。现行的《社会团体登记管理条例》在要求社会团体获得法律合法性的同时，实际上也要求（或保证）它们具有政治合法性、行政合法性和社会合法性。《社会团体登记管理条例》第九条规定，“申请成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意，由发起人向登记管理机关申请筹备”。要求拟议中的社会团体应当经过主管单位的审查同意，表明社会团体要先经过政治合法性和行政合法性的检验。同时，《社会团体登记管理条例》第十条又规定社会团体要拥有一定的资源和民事能力（如相当数量的会员、固定的处所、合法的资产和经费来源、3万元至10万元的活动资金等），而社会合法性是具备这些条件的前提。一定数量的支持者和参与者，一定数量的财产和资金，这些都要从社会上获得，而赢得社会大众的基础则是社会合法性。可见，《社会团体登记管理条例》实质上对社团提出了综合的合法性要求：政治上达标，行政上挂靠，符合法律程序，得到社会支持，哪一个方面都不可缺少，法律合法性实际上被设计为整合前述三种合法性的核心。⁽⁶⁾不过，法律合法性的要求相比之下可以说是刚性的，而且它为社团的创建设定了过高的门槛。因此，在中国实际上只有法人社团才真正具有这四种合法性。而大量的真正意义上的民间社团却以不同形式的合法性存在，没能获得充分的合法性，一定程度上抑制了社团的发展。

当然，取得这三种合法性的一些规定在中国目前还不尽合理，如中国社团管理的双重管理体制等为社团的成立设定的门槛过高，不仅不利于社团的发展（如一些草根社团虽具有社会合法性、政治合法性，但不具有另两种合法性，而限制了其发展规模；还有一些挂靠在工商部门的社团组织也是由于不能获得行政合法性和法律合法性，而不得不以企业的外壳存在）；而且使中国社团呈现出官民二重性的组织特征，影响社团作为民间组织的功能的充分发挥。但是，在中国目前特定的社会历史发展时期，上述限制又有一定的合理性，因此在中国目前现有的政治体制框架内，社团要更好地发展，就必须寻求更充分的合法性；而要获得充分的合法性，就必然使社团带有鲜明的官办色彩。可见，从合法性的视角来看，目前中国社团的官办性也带有一定的必然性与合理性。

在现实中，笔者在对南京市社团进行调查的过程中发现，活动开展较好的统计学会、审计学会都是典型的官办社团，学会的主要负责人都由挂靠单位领导兼任，与挂靠单位合署办公。统计学会的施秘书长认为：

在当前人们的观念没有改变、缺乏经费来源渠道的情况下，官办性社团利大于弊。但活动开展的情况也取决于下列三个因素：（1）学会领导是否是行政首长；（2）领导是否重视；（3）秘书长是否兼职，其业务与学会的业务是否有相关性。当然这种官办的社团也有很多弊端：（1）学会没有独立性，缺乏开展活动的自主性。学会在局每年初制订计划时，都有预算。但学会要想另外开展活动，必须首先申请经费，而局领导往往不批准。（2）秘书长兼职往往精力不足。常常是“应该做的事情做不到位，可做可不做的事不做”。原则上每年多多少少要办点事，学会的很多事情不是根据可不可以，应该不应该来做，而是根据需要和可能。

审计学会的李秘书长也表达了类似的看法，他说：

学会开展工作的好坏，具有很大的偶然性，主要取决于领导的重视程度。因此，对于如何使学会健康发展，李秘书长提出了两点看法：（1）国家对社会理论研究的重视。政府加强对学会的监督、指导，加强政治上的声援；（2）学会要逐步适应市场经济的变化，从对政府的依赖中解脱出来，选择有价值的成果来研究，增强对社会的影响力。

看来，在中国当前的社会环境下，学术性社团要从政府的庇护下脱离出来，等于是自断生路。中国学术性社团要真正走向自治，还需经过一段较长的时间过渡，正像审计学会李秘书长所言：一方面要靠国家对社会理论研究的重视，真正把理论研究纳入政府的工作规划中，然后可以通过以组织课题研究的方式让学会来竞标；另一方面，学会增强市场意识，注意科研成果与社会联系的密切性和向现实转化的可能性，通过自己有价值的研究增强自身的影响力，吸引政府的参与、合作。当然对一些有重大理论研究价值的基础学科，政府要加以保护，并加大资金投入的支持力度。

其他类型的社团组织也都存在类似的情况。

【注释】

(1)2004年9月25日对南京市粮食行业协会秘书长胡国光的访谈。

(2)王名，贾西津.中国NGO的发展分析.管理世界，2002，（8）

(3)张大金，等.关于我市行业协会的调查与思考.南京民间组织，2004，（2）

(4)于晓虹，李姿姿.当代中国社团官民二重性的制度分析——以北京市海淀区个私协会为个案.开放时代，2001，（9）

(5)高丙中.社会团体的合法性问题.中国社会科学，2000，（2）

(6)高丙中.社会团体的合法性问题.中国社会科学，2000，（2）