结论及其对经济政策的涵义

5.结论及其对经济政策的涵义

希望欧盟东扩能够带来一次制度竞争上的提升(zu einem steigenden institutionellen Wettbewerb führen)，并通过制度竞争使放松对劳动力市场秩序的管制成为可能，进而降低失业，这种希望注定要破灭。欧盟东扩更有可能会因为把社会政策及劳动力市场政策中的低效率的秩序政策管理方式照搬到中东欧国家而给整个欧洲未来劳动力市场的发展带来巨大的危险。在前面的论文中所指出的对于劳动力市场而言的危险使欧盟东扩所带来的好处具有局限性，这一好处将集中体现在商品市场和资本市场一体化上。

此外，公众所讨论的有关施加在现有欧盟国家劳动力市场秩序之上的压力，从量的方面和质的方面来看，都是极为不准确的。由此而得出的每一种关于未来劳动力市场秩序发展的陈述都具有高度的推测性质。我们暂且撇开这件事——即许多来自中东欧国家的就业者已经成为欧盟国家劳工界(Arbeitswelt)的组成部分——不谈，预计未来会有一个更小的移民潮(eher geringe Migrationsstr9me)。在需要采取政策行动时或者需要推动改革时，绝对不要以这个方面作为出发点。对未来劳动力市场秩序变动所做的高质量的预测也能得出清醒的结果。由于欧盟国家对自由迁徙实行限制，加上某些集团担心东扩可能会带来更加糟糕的处境，因而会进行强有力的抵抗，这些方面能极大地缓解对劳动力市场秩序实行改革的压力。

将欧盟东扩解释为给脆弱的欧盟劳动力市场秩序送去的“特洛伊木马”，这并不能使人信服。因为某种形式的工资竞争与社会制度的竞争并不是现有的欧盟国家所希望的。现在看来更像是这样，即申请加入欧盟的国家中对于劳动力市场具有重要意义的秩序体系(Ordnungssystem)与欧盟的秩序体系越来越接近。尤其是因为中东欧国家被强制接受《共同法》中的社会成分。这一点不仅证实了迄今为止来自经验方面的体会，而且还证实了以Olson的理论和以知情人-局外人理论(Insider-Outsider Theorie)为根据的理论思考。

由于围绕劳动力自由流动的过渡期实行的管理所做的安排过于宽松，这不仅使施加在欧盟劳动力市场秩序上的压力附带地得以缓解，而且还使得中东欧国家因此而实际上沦为处于二等地位上的申请加入欧盟的国家。要么对自由流动不加限制，要么将自由流动不断地加以推迟，如果事先把一体化安排成某种阶梯式的形式，那么，即便是对劳动力自由流动迅速地予以满足也可能是秩序政策的最优解(die beste L9sung)。这对于申请加入欧盟的国家来说似乎都有好处，即这些国家可以在遵守欧盟规则的范围内首先实现某种一体化。在过渡期时段的框架内，对现有国家及其劳动力市场秩序给出时间，使之为最终不可避免的竞争做好准备。由此而产生了在时间和规模方面存在着差异的一体化形式。不过，应当考虑的是某些特殊规定(Ausnahmeregelungen)，撤销这些限制人口流动的特殊规定，不仅能够以具有顽固不化倾向的形式表现出某种自我动力(eine Eigendynamik)，而且也给现有欧盟国家中组织得很好的利益集团提供了一次进一步拖延的时机，以便在劳动力自由流动到来之前保护自己。此外，可以设想，如果允许实施某些特殊规定或者将劳动力自由流动的时间予以推迟的话，那么，这些利益集团或某个欧盟国家就会以同意自由流动来同——比方说——农业部门中的所有权(Besitzstandsrechte)相交换。相反，像西班牙和法国这样一些几乎不会对来自中东欧国家劳动力的流动感到震惊的国家，它们能够使同意对自由流动实行(暂时)限制所作的表决取决于在某些事务上所做的让步，而这些事务对它们来说是重要的(例如有关农业政策和结构政策)。如果有关限制自由流动的表决没有被通过，或者如果在应对措施方面没有一项涉及农业领域中保护所有权的政策得到西班牙方面支持的话，那么所有国家就会像较早对人口流动感到震惊的德国和奥地利那样，可能由此而被置于压力之下。欧盟东扩于是就变成了一种制定欧洲的低效率管理规则的工具。特殊规定和同意给予特权(das Einr－umen von Sonderrechten)阻碍了欧盟东扩成为一次进一步拆散欧洲管理规则的机会。如果中东欧国家申请加入欧盟的唯一目的在于接受欧盟的社会标准的话，那么，似乎应当给予中东欧国家更好的建议，即在贸易自由化和资本市场自由化过程中让这些国家保持原状，正如在联合协议(Assoziierungsabkommen)中已经发生的那样。要想借助于欧盟东扩来对欧洲的劳动力市场秩序进行改革，这不仅不符合激励相容(nicht anreizkonform)，而且将首先给中东欧国家的劳动力市场带来负面效果。尤其是因为现有成员国把实现欧洲的框架条件当作自身的目标，并且用作抵制来自中东欧国家竞争的工具。一种与起因相对应的措施(eine ursachenad－quate Maβnahme)似乎是在现有的欧盟国家内放松对劳动力市场秩序的管制，因为东扩对劳动力市场的负效应首先在于在西部国民经济中的改革停滞引起了某种后果。必须对分阶段地优先实行劳动力市场自由化的方式提出警告。对此，可以提到的论据包括——例如——在过渡期满后，由于人口的发展，对移民的吸纳能力或许会改善，这是因为已经获得职业的人口比重下降;或者说必须首先缩小工资差别;中东欧国家方面所担心的是智力外流(ein brain drain);立即消除对外国移民迁入的封锁会导致比例过大的迁徙压力。这些论据可以用相反的论据来驳倒，相反的论据大体上包括:高出生率年份的出生者(geburtenstarke Jahrg－nge)将在10年之后才对劳动力市场施加压力;或者是转型过程中出现的失误(例如:在捷克和斯洛伐克)在几年之后才会在劳动力市场上充分地显现出来。最后，这种讨论不过是把反自由化论者(Liberalisierungsgegner)的根本愿望掩饰了起来，这就是在赢得时间，以便使很好地组织起来的知情人(gut organisierte Insider)能够获取或维护在劳动力市场上的利益。

另外一种避开即将来临的移民迁入的可能性，或许应当是对中东欧国家实施转移支付，以便使收入差距达到平衡。当然，这样一种非迁徙溢价(eine derartige Nicht-Migrations-Pr－mie)在目前的情况下在财政上不具有可行性(nicht finanzierbar)。某种实际上更为完美的限制移民但却既不会对人口流入施加限制(ein wesentlich eleganteres Vorgehen，die Migration zu limitieren und nicht auf Migrationseinschr－nkungen)又不会使东扩的期限进一步推迟的措施，似乎应当是抛弃居住国原则(Wohnsitzprinzip)并通过福利国家的管理(bei den wohlfahrtsstaatlichen Leistungen)转向母国原则(Heimatlandprinzip)。这样一来，福利社会国家的计划(die sozialstaatlichen Programme)似乎仅限于每个国家的本国国民，而且从国外迁入的动机将会消失。由体制竞争所引起的对福利国家的侵蚀会以这种方式制止人们坚持完全放弃体制竞争的行为。当然，当人们并不准确地知道人口流动到底是不是它所表现的那样一种情况的时候，将只会有一种对人口流动的激励会减弱。然而，人口流动还是会发生，而且是以来自中东欧国家的移民受排挤而成为处于失业状态的欧盟雇员的形式沉淀下来(sich in Form arbeitsloser EUArbeitnehmer，die von MOEL-Migration verdr－ngt werden，niederschlagen)。人口流动的结果是，要想绕过这条弯路，可能会对社会福利国家提出越来越多的要求。为了消除这一效应，欧盟各国经济中的劳动力市场秩序必须具有伸缩性。如果东扩给各国经济所带来的利益能够得以实现，并且由此能够减弱原有的欧盟国家排斥来自中东欧国家的潜在移民的做法的话，人们就可以随心所欲地自由迁徙，在欧盟国家放开对劳动力市场秩序的管制在所难免。只有通过这种方式，老欧盟国家的劳动力市场压力才能被吸收。此外，在理想的情况下，旨在限制人口流动的转移支付恐怕也会成为多余。因为如果目的地国(Zielland)的失业率的上升速度超过了出生率，移民们就会重新迁往他们的母国，只要目的国存在着长期就业的职位，移民由国外迁入就成为长期存在的自然现象。由此看来，与资源投入相关的是，某种类型的与今后移民向母国回迁相伴随的移民由国外迁入也许是最有效率的解(die effizienteste L9sung)。这个解至少比向中东欧国家提供转移支付更有效率，或者比以非移民为目标(die Nicht-Migration um Ziel)并且在老欧盟国家中维持僵硬的劳动力市场秩序的排挤战略(Abschottungsstrategie)更有效率。显而易见，最有效率的解恐怕是作为市场要素的劳动力完全自由流动同劳动力市场制度中的体制竞争相结合，这就导致了福利国家的转移支付同样也扩大到了移民身上。

因此，未来欧盟劳动力市场秩序的改革必须以作为生产要素的劳动力完全自由流动这一目标作为前提。这意味着“老”欧盟国家的劳动力市场秩序和社会秩序必须发生如下改变，即——无论人们从表面上怎么看——在不损害自由流动要求的前提之下能够应付得了大规模的人口流动。因此，未来的劳动力市场改革可能只是放松管制，例如:可以采用使开放条款或其他类似条款的普遍约束力及准入许可软化的形式(etwa in Form von Aufweichungen der Allgemeinverbindlichkeit，Zulasung vonffnungsklauseln oderhnliches sein k9nnen)。如果商品市场秩序的竞争原则得到重视或者至少能发挥某种榜样的功能的话，欧盟劳动力市场秩序的融合也许才有意义。当然，令人担忧之处倒不如说在于沿着“错误的”方向实现了这种融合。虽然某种融合使现有的制度有可能存在下去，但为了使现有的对劳动力市场的调节扩大到申请加入欧盟的国家能够实现，就应当取消所有的阻止人口流动的意图。