经济调整及其主要政策措施

第二节　经济调整及其主要政策措施

1967年3月，政府颁布的第444号法令，即“外汇条例”，是哥伦比亚第一个促进非传统产品出口、发展对外贸易、鼓励外国投资、加强对外资管理的法令。它的实施表明哥伦比亚进行战略性调整的开始，标志着哥伦比亚经济发展进入一个新的阶段。这次调整从根本上说就是把战略重点由“进口替代”转向“促进出口”。总目标是：逐步扩大非传统产品，特别是本国制成品出口，增加资金积累，继续推动民族工业和国民经济的发展，从而减轻人口迅速增长带来的沉重负担，增加社会就业，缓和社会矛盾。根据这个总目标，政府采取了一系列政策和措施：

一、进行体制改革，加强国家对经济的干预

1968年，卡洛斯·耶拉斯政府进行宪法改革，力图改变行政部门的软弱状态，把原属于议会的某些经济职能交给行政部门；授权政府改革国家外汇制度，制定有关外资、关税、价格、海关等方面的政策规定，严格控制国际收支、货币发行和信贷制度；授予政府灵活管理财政、实施预算的权力，以及税收方面更多的自主权；此外，肯定了总统在全国社会经济政策委员会中的指导作用。

中央政府权力扩大之后，有关专门机构的作用得到进一步发挥。例如，1963年成立的货币委员会受政府委托对国际兑换、贷款、利率、金融经纪人的作用等实行总调节，使兑换、货币政策和金融政策同国家发展计划（主要通过财政政策）相一致。国家计划局在1969～1982年期间为政府拟订了五个全国经济发展的阶段性计划，并负责审定和控制外国直接投资，加强了国家对宏观经济的控制。工业发展委员会成为政府信托代理人，以长期贷款或认购股票等方式为大企业提供资金。此外，政府还建立和健全了各种财政基金会，如农牧业财政基金会、工业财政基金会、促进出口基金会、城市发展基金会、地区发展基金会等，负责向私人企业提供贷款，推动各方面力量向出口生产部门投资。

二、积极发展出口贸易

政府发展对外贸易的方针是：促进非传统产品出口，尽快改变咖啡单一出口和依赖美国市场的局面，为经济发展积累资金。采取的政策措施有：

1.建立较完善的外贸体制。除原有的对外贸易协会负责管理进出口贸易外，1967年起先后成立促进出口基金会，建立出口保险制度，设立自由贸易区，改组出口信贷制度，等等。促进出口基金会定期制订出口信贷计划和出口行动计划，指导出口生产，向商品农业、中小企业和出口工业提供长期低息贷款，据统计，仅1978～1982年期间，提供的贷款达1108.53亿比索。^[8]与此同时，促进出口基金会积极组织商品到国外展销，开拓新的市场，特别重视密切同发展中国家的经济贸易关系。

2.调整汇率。1967年以前，哥伦比亚实行固定汇率，规定所有出口商必须把出口所得外汇按官方固定汇率到共和国银行兑换成本国比索。这种办法对出口起消极作用。为推动非传统产品出口，1967年起实行浮动汇率，实行哥伦比亚比索对美元的逐步微小贬值，以提高出口产品的竞争能力。

3.实行出口补贴。哥伦比亚出口补贴有两种：巴列霍计划（Plan Vallejo）和税收补贴证（CAT）。巴列霍计划是1958年为出口多样化所采取的一项措施。1967年以后，政府认真加以实施，为生产出口产品的本国制造业所需的原料、半成品和机器进口豁免关税，促进制造业的发展，增加制成品的出口。税收补贴证是根据第444号法令所采取的一项措施，目的也是促进非传统产品出口。最初规定，出口商可凭已出口产品证明，领取出口值的15%的补贴金，可以在发证书的一年之后支付税款。1974年作了调整，之后又改为1%、5%、9%和12%四种补贴。目前，获得出口补贴的商品达5000种之多。

三、实行国内积累资金和引进外资相结合的方针，把流入的外资纳入国民经济发展的轨道

1.积极筹集国内资金。国内集资的主要渠道是增加税收和鼓励储蓄。70年代初，由于公共投资增长率上升，财政赤字增大，政府不得不借助公共贷款和私人贷款提供资金。1974年，国家财政出现严重困难，政府被迫宣布“经济紧急状态”，实行税收改革，取消某些税收豁免权，把高收入阶层的所得税向上调整，使政府的财政状况有所改善。但是，由于新的税收管理制度过分复杂，出现严重漏税，到1979年，直接税收收入降低到70年代的最低点，只占国内生产总值的2.8%，于是又对税收进行小规模的调整。

鼓励储蓄的政策成效较大。60年代由于利率低，国内个人储蓄总额不到国内生产总值的2%。1972年，政府倡议建立以不变价格计算的“储蓄和贷款制”（UPAC），以便通过储蓄和住宅公司鼓励私人存款。1974年的财政改革，再次允许银行和金融公司以优惠利率鼓励存款，收到积极效果。1973～1976年，通过“储蓄和贷款制”的储蓄从46亿比索增加到175.5亿比索，约占这几年国内储蓄的20%。贫困阶层在商业银行和官方银行的储蓄额从1973年的近80亿比索提高到1975年的121.5亿比索。1975年贫困阶层储蓄占当年国家净储蓄的32%。由于“储蓄和贷款制”有较高的信誉和清偿能力，利息优惠，吸引了大量私人存款，个人储蓄的比重在增加。据报道，1970年只占国内生产总值的2%，1980年上升到6%。1972～1982年，参加“储蓄和贷款制”储蓄的有200多万人，总储蓄额达2000亿比索，约合25.5亿美元。^[9]

2.实行积极引进和加强管理的外资政策。从1967年起，哥伦比亚政府对外资政策先后进行了一些调整。1967年以前，外资可以自由设厂，进行投资。1967年，哥伦比亚加强对外国直接投资的管理，拒绝国际金融组织提出开放金融市场的要求，决定把外资置于国家兑换政策监督之下，宣布凡超过10万美元的外国直接投资，必须预先向国家计划局提出申请，经批准后，再到共和国银行外汇兑换处登记，按规定的方式和份额进行投资，国家保证外资企业汇出利润和抽回资本的权利。1973年，哥伦比亚开始实施安第斯条约组织第二十四号限制外资的决议，取消外国公司单方面勘探和开采石油的权利，鼓励外资同本国资本联合经营；规定合资企业必须有利于出口、社会就业和采用国产零部件；外资必须在股份、技术、财务和经营管理方面退居次要地位。1975年又通过外国银行“哥伦比亚化”法令，迫使外国银行变成混合银行，把51%的股份出售给哥伦比亚人。到70年代后期，随着建设投资的增加，政府又逐渐放宽对外资的限制，引导外资向急需资金的重点项目投资，并要求外资企业从波哥大、麦德林和卡利三大城市分散出去。1977年1月政府宣布，外资企业每年汇出利润限额从占其直接投资的14%提高到20%，把每年利润再投资限额从占其登记资本的5%提高到7%。之后，政府又规定，外资企业利润不能汇出部分，一半可购买哥伦比亚工业发展委员会的债券，另一半可用于再投资，并鼓励外资向采矿业投资。1981年，议会通过决议，同意不能汇出的利润可全部用于再投资，并享有本国投资者的同等待遇。从1979年起，政府实施全国一体化发展计划，为了克服能源供应困难，大力发展矿业和能源、交通运输业，对外资颇有吸引力，申请投资从1979年的2.36亿美元猛增到1980年的13亿多美元，其中90%投在采矿业。埃尔寒雷洪北区煤矿和塞罗马托索镍矿就是同外资合作的重要工程。其中埃尔塞雷洪北区煤矿已于1980年10月动工，计划双方共同投资30亿美元，1986年建成投产，到1990年年产1500万吨，全部出口。据报道，在哥伦比亚登记的外国直接投资，1975年为9.66亿美元，到1982年增加到16.33亿美元，七年间增加了69%。^[10]

为了弥补国家财政赤字，扩大进口能力，推动进口替代工业化进程，政府也举借外债。但是，哥伦比亚比较注意按国家财力进行建设，按实际需要和可能借债。1967年之后，国家加强干预，促进出口，提出减少公共部门的外国贷款。1970年，公共外债只有13亿美元。1974年国内经济衰退，政府采取紧急措施，尽量减少对外国贷款的依赖。1975年，在国际金融市场有大量游资的情况下，政府对外国贷款严格限制，控制美元的流入，并禁止私人企业借外债。外国贷款在政府的总收入中占的比例有所下降，据共和国银行的材料，从1974年的6.2%下降到1977年的2%，躲过了石油美元引起的借贷热。随着出口贸易迅速发展，国际收支能力加强，特别是全国一体化发展计划的实施，投资增加，最近几年外国贷款有明显增长。据财政部长提供的材料，到1984年，哥伦比亚有外债109亿美元，其中公共外债71.7亿美元（见表4-1），私人外债30多亿美元。据统计，1970年，公共外债相当于当年国内生产总值的18.1%，1982年为18.6%，说明在70年代哥伦比亚公共外债的增长还是比较适度的。从官方公布的材料清楚地看出，哥伦比亚根据国家支付能力借债，把举债数额控制在国际社会公认的外债还本付息与出口货物与劳务的比率20%～25%的安全线内。1970年，公共外债还本付息1.55亿美元，占出口收入的16.4%，1982年为10.24亿美元，占出口收入的18.7%。1982年偿还外债本息占国际储备的比率为19%。1984年，哥伦比亚总的外债占拉美地区总债务的3%。哥伦比亚是拉美地区人均债务最少的国家之一。

四、加强混合经济体制，大力扶持私人资本

由于把对外贸易作为经济发展的动力，政府已意识到，单靠有利的行情是不够的，还必须组织好生产，为出口服务。为此，政府强调要增加制成品出口，提高经济效益。1969～1970年的发展计划给造纸、化学、钢铁、机械的设备进口以优先地位。1970～1973年的发展计划在促进制成品向安第斯小地区出口方面作了很大的努力。而后的“四点战略”计划则坚持进口资本货，出口更多消费品的方针。政府的目的是充分利用现有的生产条件，引进新的技术，降低成本，提高出口产品在国际市场的竞争力。为了达到这个目的，政府把国营的工业企业变成公私联合经营的股份公司，由国家负责投资，把企业的经营管理权交给私人；同时，政府为私人提供贷款，鼓励私人办企业。另外，政府负责兴建和扩建基础设施，经营需要大量投资或收益极低的项目。政府对某些亏了本和濒于破产的企业实行国有化，便于私人资本转向能赢利的部门；当这些企业经过国家投资后能恢复生产时，重新卖给私人经营。实际上，国家逐渐成为许多企业产品的重要买主。据统计，1966～1976年间，中央政府购买企业商品和向私人企业投资从占中央政府支出的31.8%上升到36.2%；地方政府生产性投资从占地方政府支出的42.8%增加到68.8%，从事物质生产、能源、电话通信、广播电视、港口、铁路、航空、建筑、销售和金融的35个企业占地方预算的66%。^[11]从1970年起，国家通过金融机构向咖啡业、商品农业和出口工业提供贷款。据不完全统计，其中1975年，工业发展委员会提供贷款55.67亿比索，全国咖啡基金会提供贷款33.09亿比索。1977年，仅共和国银行向出口财政基金会提供贷款30.47亿比索，比1971年的2.56亿比索，增加了近12倍，同期向农业财政基金会贷款102.56亿比索，比1971年的4.52亿比索增加13倍，^[12]有力地促进了出口部门的发展。

表4-1　1970～1984年哥伦比亚公共外债情况

资料来源：共和国银行以及《时代报》、《旁观者报》公布的材料。

由于国家大力支持，近20年哥伦比亚私人投资有显著增长，并出现了控制经济主要部门的财政寡头。其中较大的有：大哥伦比亚财团，阿尔迪拉—卢耶财团，圣多明戈财团，咖啡财团，波哥大财团，南美财团和考卡山谷农业集团。据胡利奥·席尔瓦的估计，1976年，上述集团已经控制着全部财政金融、煤气、水和电，采矿业的90%，工业的75%，邮电业的70%，农业的45%，建筑和运输的40%。^[13]目前，全国最重要的500家企业在15个财团控制之下。此外，还存在为数巨大的中小企业。根据1981年国家统计局的统计，全国中小企业约占企业总数的92%，占工业产值的35.6%，提供工业就业的48%。

在促进出口过程中，政府重视吸引外国直接投资。因为外资企业财力充足，拥有先进的设备和技术，产品更适合国际市场的要求，同时，产品出口同外资的利益相一致。据统计，实行“外汇条例”以前的1953～1966年，外国投资年平均增加1200万美元。之后，外国直接投资不断增加。1967～1973年年平均增加3600万美元，1974～1978年年平均增加5280万美元。到1979年，登记的外国直接投资约13亿美元，一半集中在制造业，投资重点是现代工业部门，其中以化工、石油化工、造纸和机械工业为主。到70年代末，哥伦比亚形成了由三种经济成分组成的混合经济，在总资产中，国家资本占10%～12%，外资企业直接控制部分占20%～25%，本国私人资本占63%～70%。^[14]

五、实行稳定政策，严格控制通货膨胀

70年代初，哥伦比亚经济有了较快发展。1974年，在资本主义经济危机的冲击下，哥伦比亚也出现经济衰退，政府宣布“经济紧急状态”，对经济进行调整。应急措施有：①增收节支，减少财政赤字，如实行税收改革，提高税收在国民收入中的比例，紧缩投资，取消基本补贴，减少政府的支出等。②限制金融信贷活动，如对私人企业的贷款实行定量限制，严格控制外债，限制共和国银行的信贷活动，控制流动资金等。③增加国际储备。70年代中期，巴西咖啡霜冻引起国际咖啡价格暴涨，哥伦比亚出现咖啡繁荣，咖啡出口收入从1975年的6.35亿美元增加到1980年的23.6亿美元。政府通过实行保留定额^[15]咖啡扣留金、^[16]咖啡储蓄券、^[17]出口从价税、多样化计划以及技术革新等措施，对咖啡出口加强管理，使从咖啡出口得到的资金转到其他部门，既保证咖啡生产者的收入，又增加国家的国际储备。国际储备从1975年的5.47亿美元增加到1980年的54.16亿美元。④扩大自由进口，回收货币，抑制物价上涨。政府减缓比索贬值速度，取消保护，把大批商品从预先许可进口制度变成自由进口，1979年，政府宣布2900多种货物降低进口关税，降税幅度为5%～10%，1980年又完全免除安第斯条约成员国约600种商品的进口关税。由于采取了一些积极措施，哥伦比亚的通货膨胀率一直保持在30%以下。

六、狠抓能源工业这个薄弱环节，推动边远落后地区的开发

哥伦比亚工业分布极不平衡，全国3/4的工业集中在昆迪纳马卡、安提奥基亚、考卡山谷、大西洋、卡尔达斯和桑坦德尔六个省。其中波哥大、麦德林、卡利和巴兰基利亚四大城市的工厂约占全国工厂总数的60%，其余24个省、地区和特别区工业不发达。究其原因，主要是电力供应不足。为此，开发边远落后地区被政府列为发展战略目标之一。从1970年起，政府实行地区分散和“权力下放”政策，发挥地方的积极性，发展地区经济。政府还从税收、信贷和投资等方面，鼓励各省和地方发展中小企业和商品农业生产，积极扩大出口，同时鼓励外资企业从波哥大、麦德林和卡利三大城市扩散出去，推动工业向全国各地分散。

70年代，哥伦比亚石油生产逐年下降，从1975年起由石油输出国变成输入国，能源不足成为哥伦比亚经济发展的紧迫问题。1979年，进口石油2000万桶。煤炭生产技术落后，年产仅500万吨。全国发电量只有182亿度，加上干旱，发电量下降。1980年11月起，全国电力实行定量供应。

为了摆脱能源供应紧张状况，减少进口石油的外汇支出，促进经济发展，政府决心狠抓能源这个薄弱环节。1976年，政府决定大规模开采瓜伊拉半岛上的埃尔塞雷洪煤矿，1980年宣布实行替代石油的能源政策，决定在加强石油勘探和开发的同时，大规模开采煤炭和加速中型水电工程的建设，争取到1986年实现能源自给。在1979～1982年的“全国一体化发展计划”中，能源和交通被列为发展重点，两项共投资5360亿比索，占整个计划总投资的51.8%。为了解决电力不足，积极实施1979～1990年的12年电力发展计划，计划投资7500亿比索，把国家的发电能力从1979年的420万千瓦提高到1990年的1400万千瓦。目前，在全国各地修建和扩建23个较大的电力工程，计划到1988年完工。^[18]

实施出口煤炭的战略目标，是哥伦比亚改变单一依靠咖啡出口的又一重大措施。在拉丁美洲，哥伦比亚得天独厚，煤炭资源十分丰富，已探明储藏量为400亿吨。哥伦比亚决定大力开采煤炭资源，出口煤炭，以促进国民经济的恢复和发展。目前，政府正在积极开采埃尔塞雷洪中区煤矿，以满足沿海地区工业用煤，同时，积极引进外资，来实现这一战略目标。1976年，哥伦比亚煤炭公司同美国埃克森公司的子公司签订了一项为期30年的合同，大规模开采埃尔塞雷洪北区煤矿，用于出口，换取外汇，并在瓜伊拉半岛北部的波尔特特湾修建能存放170万吨煤的码头，在港口和矿区之间，修建一条长150公里的铁路和与之平行的公路，便于煤的运输和港口与矿区的联系。1985年，这个矿区已部分投产，1986年建成。计划从1986年起，每年出口煤500万吨，1990年出口煤超过1500万吨，到2000年，实现出口5000万吨煤的目标，力争控制10%的国际煤炭市场。由于各方面的努力，在东部发现了新的大油田，石油生产逐渐得到恢复，1984年，哥伦比亚石油进出口结算有4320万美元的顺差，估计到1986年，石油自给有余，而且能够出口，恢复石油出口国的地位的前景是光明的。特别是上述能源项目的完成，将给大西洋沿岸地区和内地的经济发展以新的巨大活力，这对80年代以及今后哥伦比亚经济发展将起重要作用。