非洲发展面临的国际压力

二、非洲发展面临的国际压力

尽管已经实现国家独立半个多世纪，但非洲国家并未真正实现经济上的独立自主发展，外部或国际压力始终阻碍着非洲的发展。尽管国际体系的转型事实上是在呼吁西方传统大国理性地、主动地减弱自身在国际政治中的不良影响，但事实却恰恰相反。作为曾经和仍在主导非洲事务的西方发达国家，特别是欧盟主要国家和美国，仍试图控制非洲的发展方向，由此导致了对中非关系快速发展的不实恐惧和无端攻击。因此，也需要系统和理论性地总结中国对待非洲的不同方法及其积极意义，建构中非关系的国际贡献论。

很显然，非殖民化和民族独立并不意味着前殖民宗主国退出了非洲。相反，它只意味着其面具变化，前殖民宗主国继续深度介入非洲事务，以期保持较高的国际地位、获得战略资源、延续有利的经济关系。^[109]例如，欧盟对非援助政策便是典型。欧盟的对非发展政策源起于1975年签署的《洛美协定》（一），以后按照每5年更新一次的方式深化与非洲的发展合作。一开始，《洛美协定》（一）充分意识到了尊重主权和民族自决的重要性，进而保证了欧洲不会将援助当做“胡萝卜”或“大棒”来使用。但自20世纪80年代中后期开始，欧盟对非洲发展政策开始逐渐被政治化，欧共体通过施加压力，将人权、民主和法治条款纳入《洛美协定》（四）的正文当中。^[110]1995年通过的《洛美协定》（四—修正案）进一步将这些价值观确立为对实现协定目标来说是“根本性”的。而2000年通过的《科托努协定》则进一步纳入援助削减机制，使基于政治标准进行衡量的中期评估机制更为完善。2005年10月，欧盟公布了新的非洲战略，称将进一步支持非洲大陆实现联合国千年发展目标；欧盟在联合国千年发展目标公布之初便将其纳入《科托努协定》之中。非洲战略主要聚焦于和平与安全，良好和有效治理、贸易、互通性、社会团结和环境可持续性等目标。^[111]随着政治条件日益被纳入欧盟对非发展政策，欧盟与非洲的发展合作也日益转变。由于欧盟与非洲经济能力差别很大，在较早的几份《洛美协定》中都规定了对非洲的单向优惠政策。但随着政治条件的加入和世界贸易组织建立并要求贯彻普惠制，欧盟试图转变与非洲国家的关系，使其成为所谓新型的经济伙伴关系协定（Economic Partnership Agreement，EPA）。但经济伙伴关系协定本身包含着诸多的不合理因素，以及其在非洲国家间制造分裂的可能，导致该协定的签订过程既缓慢又充满争议。^[112]

为了延续其对非洲的主导性影响，欧盟对其经济伙伴协定作了巧妙的设计。在设定谈判对象时，欧盟不仅将非洲大陆划分为五个次地区，还将其分为四类国家，这极可能对非洲地区整合产生分裂作用。这五个地区分别为：西部非洲、中部非洲、东南部非洲、东非共同体和南部非洲发展共同体（表1-4）；四类国家即：一般普惠制国家、针对最不发达国家的特殊普惠制（即除武器外所有商品享受优惠关税）国家，旨在帮助竞争力微弱国家的附加普惠制国家，及已与欧盟达成自贸区协定的南非。尽管欧盟声称将在经济伙伴协定谈判过程中关注非洲地区一体化，但这种划分显然不利于非洲地区整合。^[113]

表1-4　欧盟经济伙伴协定在非洲的划分

作者自制。

通过上述设计，欧盟经济伙伴协定谈判事实上是对非洲次地区边界的武断的重新划分。由于经济伙伴协定是一种拥有共同关税税则的关税同盟，根据世界贸易组织的规则，禁止一国加入多个经济伙伴协定。因此，欧盟必须确保每个非洲国家只参加一个地区集团与欧盟进行谈判（表1-4），这就导致了对非洲现有的次地区组织的重新组合——在精神气质上颇类似于1884年柏林会议对非洲国家边界的武断划分。例如，在西部非洲，西非国家经济共同体（ECOWAS）是欧盟的谈判伙伴，但增加了阿拉伯马格里布联盟的毛里塔尼亚；中部非洲经济与货币联盟是欧盟谈判伙伴，但圣多美与普林西比加入其中；东南部和南部非洲的地区谈判团体的划分更为复杂，与现有地区组织的关系也更为复杂。东南部非洲的谈判主体是东南非共同市场，尽管有8个成员国流失，但隶属北非的埃及却加入其中。南部非洲以少了7个成员国的南部非洲发展共同体为谈判主体构成。

冷战结束后，美国一度忽视非洲，因为其全球战略地位下降了；布什甚至在总统竞选期间声称，“依我所见，非洲并不在国家战略利益之列”。^[114]正是在这一大背景下，美国国会于2000年批准了克林顿政府所提出的对撒哈拉以南非洲的新贸易与投资政策，即《非洲增长与机遇法》（Af rican Growth and Opportunity Act，AGOA）。尽管该法案可以认为是美国对非发展政策的体现，但其中设置了诸多的政治条件，^[115]与其说是美国为非洲提供机遇，倒不如说是要非洲自己为自己提供“机遇”。

在《非洲增长与机遇法》下，美国与非洲的贸易和投资关系的确有所发展。2001—2007年间，美国与撒哈拉以南非洲的贸易额增加近3倍，从170亿美元上升到810亿美元；但其在美国对外贸易总额中的比例却仅从1.9%上升到2.7%。^[116]受全球金融危机和经济危机的影响，美国与撒哈拉以南非洲的贸易有所下降，但2011年仍达到955亿美元。与贸易结构相似，美国对撒哈拉以南非洲的投资在美国对外投资中所占比例也相当小。到2006年底，美国对撒哈拉以南非洲的直接投资为137.5亿美元，不到美国对外总投资的1%。^[117]自“二战”以来，对外援助一直是美国外交的重要工具之一。冷战结束后，美国对非洲援助大大减少，1992—2000年间援助总额大约下降了52%（从19.3亿美元下降到9.33亿美元）。“9·11”事件后，美国对非洲的发展援助增加不多；随着全球经济危机的爆发，美国对非洲的发展援助更是逐年下降（表1-5）。

表1-5　美国对撒哈拉以南非洲及部分国家的发展援助，2000—2013年（百万美元）

作者根据美国政府历年预算和《美国对外贷款及赠款（绿皮书）》整理。数据来源：Congressional Budget Justification for Foreign Operations，US Department of State，http://www.state.gov/s/d/rm/rls/cbj/；US Overseas Loans＆Grants ［Greenbook］，USAID，http://qesdb.usaid.gov/gbk/query_historical.html。

如果仔细观察，美国对非洲的发展政策很大程度上集中于保证获得非洲的自然资源，即保证美国的能源安全。2007年，美国从撒哈拉以南非洲进口的81%集中于3个国家：尼日利亚（49%）、安哥拉（18%）和南非（14%）。这三个国家也占美国出口的66%：南非（38%）、尼日利亚（19%）和安哥拉（9%）。美国的进口中，能源（主要是原油）占81%，其他矿石和金属占8%。投资也是如此：47%集中在采矿业（包括石油），22%为商业，13%在制造业。到2006年底，美国直接投资的72%集中在四个国家：赤道几内亚（31%）、南非（18%）、安哥拉（18%）和毛里求斯（5%）。除南非外，对其余三个国家的投资主要在石油部门。^[118]

更为重要的是，自“9·11”事件以来，非洲成为美国全球反恐战争的第二战场，其战略重要性大大上升。因此，美国的对非安全政策更多以其自身的全球反恐战略为依据制定。“9·11”后，美国在非洲启动了多项针对反恐的地区安全计划。这些计划包括“非洲之角联合任务部队”（Combined Joint Task force-Horn of Africa），泛撒赫耳计划（Pan Sa-hel Initiative），东非国家反恐计划（East African Counter-terrorism Initiative）和海岸国家计划（Coastal States Initiative）。^[119]后三个地区安全计划事实上都由国防部下属的非洲战略研究中心（African Center for Strategic Studies，ACSS）代为资助，目前共有约44个非洲国家参与了这些计划。作为这些计划的结果，直到全球经济危机爆发前，美国对非洲的军事援助都在保持事实上的增加。在2000年至2011年间，美国对撒哈拉以南非洲的国际军事教育与训练计划（IMET）支出翻了一番还多，对外国军事资助计划（FMF）的资助也增长近一倍（表1-6）。

表1-6　美国对撒哈拉以南非洲的军事开支变化，2000—2013年（百万美元）

作者根据美国政府历年预算和《美国对外贷款及赠款（绿皮书）》整理。

数据来源：Congressional Budget Justification for Foreign Operations，US Department of State，http://www.state.gov/s/d/rm/rls/cbj/；US Overseas Loans＆Grants［Green-book］，USAID，http://qesdb.usaid.gov/gbk/query_historical.html.

美国对非安全政策的另一重大举措是于2007年2月批准成立非洲司令部，将原来由欧洲司令部、中央司令部和太平洋司令部分管的非洲统一到新成立的非洲司令部管辖范围内。尽管遭到非洲国家普遍反对，但该司令部仍于2007年10月1日正式成立，并于2008年10月1日开始独立运转。有人甚至认为，美国的对非安全政策更多强调其军事层面，其对非政策正“军事化”。^[120]

当然，随着中非关系及其所带动的新兴大国与非洲关系的快速发展，下文将要详加讨论的南南合作正在快速兴起。南南合作的发展一方面会促进非洲的发展，但同时也可能导致南方国家与在非洲的传统大国之间的相互竞争，这种竞争对非洲而言既可能是积极的、也可能是消极的，这仍有待进一步观察。