改革基层法律服务体系，提升法律服务能力

改革基层法律服务体系，提升法律服务能力——云南司法所改革报告

胡兴东　谭　暾

司法所是司法行政机关基层的组织机构，是县(市、区)司法局在乡镇(街道)的派出机构，负责具体组织实施和直接面向广大人民群众开展基层司法行政各项业务工作。在基层政法机构体系中，司法所是基层政法组织机构之一，它与公安派出所、派出法庭共同构成我国乡镇(街道)一级的政法体系，成为我国基层司法运行机制中不可缺少的重要组成部分。在基层社会治安综合治理机构体系中，司法所是司法行政系统参与基层综合治理工作的重要成员单位，处在化解人民内部矛盾、预防和减少犯罪的第一线。云南省于1996年司法部下发《司法部关于加强司法所建设意见》后开始在全省广建司法所，2001年6月，全省所有乡镇(街道)全部建立起司法所，实现了一乡(镇、街道)一所的建所目标，但是这个时期的司法所仅有其名，存在职责不清、人员不够、作用不明显等问题。于是，2001年以后，云南省开始进行全部司法所改革或称为规范化。2008年全省有司法所1375个，计划在2010年完成1377个司法所建设。2001年以后，司法所规范化改革是云南省法制建设中重要的内容之一，可以说司法所的功能发挥如何将决定全省未来基层社会中法制建设、社会纠纷解决的关键。

云南省司法所规范化建设始于2001年8月云南省委办公厅、省政府办公厅批转的《关于建一步加强全省基层司法所建设意见》(厅字〔2001〕48号文件)，成为全省司法所建设改制的依据。2001年规范化建制改革是我省基层司法所建设中重要的改革，因为它涉及司法所的办公物质条件、职能、人员待遇、经费保障、管理体制等多个方面。现在司法所在云南省纠纷解决和法制建设方面起到了重要的作用。据统计，2009年云南省司法所共调解疑难复杂矛盾纠纷28538件，协助基层政府处理社会矛盾纠纷23867件，宣讲法律38972场次，受教育人数1600多万人次，开展矛盾纠纷大排查19109次，参与“严打”整治及专项活动19162人次，制止群众性械斗和群体性上访8140件。此外，还参与刑释解教人员帮教安置工作和社区矫正工作等。

2001年以后进行的司法所建设工作，不管是称为司法所规范化还是司法所的改革，本质上都是对此前的司法所进行一次本质性的改革。这是我国社会治理中转型的必然，可以说是政府在纠纷解决中让民间非正式与政府正式解决的联结点。

一、云南省司法所建设情况

云南省司法所建设始于1989年，但发展很慢，到1996年司法部下发《司法部关于加强司法所建设的意见》后得到加速发展。此后，目标是全省每个乡镇建一个司法所，2001年全省所有乡镇(街道办事处)都建起了司法所，在全国率先实现了一乡(镇、街道)一所的目标。但当时司法所是乡镇政府内的一个办公部门，没有独立的办公楼，没有完善的人员配制，作用没有发挥出来。2001年，中央工作会议强调要加强派出所、司法所、人民法庭等基层政法组织建设。同年8月，云南省委办公厅、省政府办公厅批转了《关于进一步加强全省基层司法所建设的意见》，解决了十多年来长期困扰云南省司法所建设的管理体制、级别待遇、人员编制、经费保障等重大问题，为司法所规范化建设提供了强有力的政策支持。2006年1月，国务院常务会议审议并原则通过了《中西部地区基层派出所、乡镇司法所、人民法庭建设规划》后，国家采用国债支持西部各省的司法所建设，在资金上有了新的来源，云南省司法所建设得到了进一步加快。2001年以来，云南省司法所建设或称为规范化改革对全省司法所的发展起到了质的转变，因为这个涉及司法所的全方面革新，成为云南省和谐社会构建的重要力量。为了更好地推进司法所的建设，云南省还颁布了《云南省规范化司法所创建工作考核办法(试行)》，积极推进司法所规范化建设，制定出台实施意见或考核评定办法，明确建设目标，完善管理制度，建立考核机制，有力提升了司法所规范化管理水平。此次司法所建设涉及以下几个方面:

(一)完善司法所办公用房和办公设备

2001年以前司法所没有独立的办公地点，往往出现一人一所、一张办公桌的司法所设置。2001年司法所建设改革中最重要的就是建设独立的办公楼，把司法所与乡镇党委、政府办公分开，同时让司法所有独立办公的能力。按2004年云南省司法所的建设规划是:第一年建所210个，于2005年11月完成;第二年(2005年8月至2006年7月)拟建所500个;第三年(2006年8月至2007年12月)拟建所800个。在具体执行中，2004年以来第一、二、三批司法所办公用房建设项目已基本完成。2004年第一批司法所国家下达的是210个;2006年第二批司法所国家下达的是494个，2007年第三批司法所国家下达的是217个，而第四批118个;2009年7月第五批司法所建设项目305个。五批共计完成1053个，按计划应为1377个，占总建设项目的76.6%，建成总规模27万平方米，平均建筑面积达260平方米以上。云南省司法所建设的规模、质量在全国居领先地位。

建成独立办公楼的司法所，在名称上采用统一的格式:某某县(市、区)司法局某某司法所;在内部设置上统一规格，每个所都设有办公室、所长室、调解室、社区矫正谈话室、法律服务室、档案室、值班室和会议室。每个司法所配备办公桌、电话机、计算机、复印机、传真机、档案柜和交通工具等办公设备。让整个司法所能够独立地进行相应的职能工作。按笔者在2009年8月的调查发现，发展建立起的司法所在办公条件、业务流程上得到了本质的改变。

(二)规范司法所的职能

司法所建设不仅是对办公硬件的改善，还规范和增设了相应的职能。每个司法所都是乡镇司法所、乡镇人民调解委员会、乡镇法律服务所、乡镇社区矫正工作领导小组办公室、乡镇刑释解教人员安置帮教工作站和乡镇法律援助工作站的结合体。现在的司法所是把以前司法所职能中的人民调解、普法宣传、法律服务上增加了刑释解教人员安置帮教、社区矫正、法律援助等工作。从现在的职能赋予和现实看，司法所职能在此次司法所改革中都得到了规范和扩大，成为基层社会中重要的法律工作部门。司法所工作制度的规范在此次司法所改革中越发得到加强，如在调解室方面有相关的规程和调解范围，内部人员的职能都公示化。司法所的职能在2009年司法部《关于进一步加强乡镇司法所建设的意见》中规定有九项:(1)指导管理人民调解工作，参与调解疑难、复杂民间纠纷;(2)承担社区矫正日常工作，组织开展对非监禁服刑人员的管理、教育和帮助;(3)指导管理基层法律服务工作;(4)协调有关部门和单位开展对刑释解教人员的安置帮教工作;(5)组织开展法制宣传教育工作;(6)组织开展基层依法治理工作，为乡镇人民政府(街道办事处)依法行政、依法管理提供法律意见和建议;(7)协助基层政府处理社会矛盾纠纷;(8)参与社会治安综合治理工作;(9)完成上级司法行政机关和乡镇人民政府(街道办事处)交办的维护社会稳定的有关工作。这样，司法所在我国社会纠纷解决、法制建设和刑事矫正方面就承担了基层的工作。

司法所改革中把乡镇人民调解委员会设在司法所是重要的内容之一。云南省2008年有人民调解委员会17122个，其中乡镇(街道)调委会有1369个，村(居)调委会13840个，企事业单位调委会1290个，区域性行业性质调委会352个，其他调委会271个，其中乡镇等有司法所都设在所内。把社区矫正工作设在司法所的改革始于2005年6月。先在昆明市盘龙区、曲靖市麒麟区、楚雄州楚雄市、玉溪市红塔区、红河州个旧市、普洱市翠云区6个区(市)办试点。2007年5月开始扩大到昭通市的水富县、保山市施甸县、楚雄州牟定县、文山州马关县、西双版纳州景洪市、大理州大理市、德宏州潞西市、丽江市华坪县、怒江州兰坪县、迪庆州香格里拉县、临沧市临翔区11个县区。2009年云南省全面推行社区矫正工作。此工作虽然有政法委、司法局等参与，但具体工作由司法所在做。此工作让司法所在基层工作中增加了新的职能，让司法所人员增加了新工作领域。基层法律服务所2009年全省有1106个，其中乡镇基层法律服务所有1043个，所以法律服务所都设在司法所内部，因为司法所与基层法律服务所还实行“两块牌子、一套人马”的管理体制，即他们要承担基层法律服务的工作。此外，全省所有司法所还加挂“法律援助工作站”牌子，成为法律援助的基层部门。全省所有司法所均应加挂“××乡镇(街道办事处)法律援助工作站”的牌子。

(三)人员配置方面

2008年全省司所建制数达1375个，都理顺了管理体制，实行县(市、区)司法局直接管理的有1249个，占总建制数的90.8%;已经落实所长副科级的有1279个，占全省司法所总数的93%;司法所现有人员编制2887个，平均每所有人员2.1人。司法所人员大专以上学历的有1778个，占人员总数的61.6%。2009年全省已建1377个司法所，全部落实了司法所长为副科级待遇，实行县(市、区)司法局和乡镇(街道)双重领导，以司法局为主的管理体制。当然，云南省还存在不少一人所的司法所，以西双版纳州为例，目前，版纳州在31个乡镇和1个街道办事处设立了司法所，成为乡镇党委、政府开展法律宣传教育、为群众进行法律服务的重要窗口，发挥了县(市)司法局在基层调解重大疑难纠纷、化解人民内部矛盾和纠纷排查调处中的主力军作用。但该州31个乡镇中，两人所仅有9个，其余23个所均为一人所，可见一人所还是居多数。这是司法所改革道路上需要高度重视的问题。针对以上问题，云南省从2008年起，连续两年分五批从全省司法行政机关选派2500名干部，从劳教系统抽调1000名干警下派到司法所工作，到2009年已派出四批共2600名机关干部和劳教干警。从2006年以来，云南省司法厅采取集中培训的方式，分三期对全省1377名司法所长进行了轮流培训。同时与西南政法大学协商，免收学费，开展人民调解员中专学历教育。针对云南省少数民族较多的实际，2009年、2010年分两批从全省25个少数民族应届高考学生中，定向招生380人，委托云南大学、云南民族大学进行本科学历教育，毕业后录用到司法所工作。在经费方面，2008年全省1210个司法所被纳入县(区)财政预算，占总建制的88%。这些改革让全省司法所发展有了相应的人员、经费方面的保障。

二、云南省司法所建设中的相关法制

云南省在司法所建设中为了让此次改革有法可依，制定了大量法规政策。为了加强司法所的建设，云南省司法厅及相关部门制定了相关文件，即2001年《关于进一步加强全省基层司法所建设意见》(司法厅〔2001〕48号)，该意见对基层司法所的组织机构建设、职责任务、基层司法队伍建设和基层司法行政工作的领导四个方面进行了明确，成为全省司法所建设的基本法规。2005年《云南省发展和改革委员会、云南省财政厅、云南省司法厅关于加强全省司法所建设工作的通知》，明确了建设的经费使用和建设项目的管理。2006年《关于进一步加强全省司法行政基层建设工作的意见》指出，对基层司法所建设由五个方面进行，即加强组织机构建设、加强领导班子和队伍建设、加强业务建设、加强基础设施建设和建立健全经费保障机制。

为了规范司法所的运行，云南省司法厅在2006年制定了《云南省司法所管理办法》(试行)，该办法共有41条。第一章总则，明确司法所的作用和指导思想;第二章是司法所的组织队伍管理，司法所的名字、人员配置等;第三章是行政业务管理，主要规定司法所的职能、司法所工作人员的职责与纪律、业务考核等;第四章是基础设施管理，对司法所机构设置、办公楼的牌子等进行规范;第五章是财务经费管理;第六章是规章制度管理，包括培训制度、政治业务学习制度、请示汇报制度、业务工作登记制度、刑释解教人员安置帮助工作制度、社区矫正工作制度、法律援助工作管理制度、档案管理制度、业务公开公示制度和廉政勤政制度;第七章是奖励与惩戒;第八章是附则。该办法已成为现在云南省司法所的重要法律依据，是云南省司法所现在运行的依据。

为了强化司法所在人民调解中的作用，云南省高级人民法院与省司法厅2003年制定了《省级人民法院、省司法厅关于切实加强新时期人民调解工作的意见》，2007年制定了《云南省司法厅关于在人民调解工作中进一步强化矛盾纠纷排查化解和信息上报的意见》，两个文件对司法所在人民调解中的作用进行了规范。

在社区矫正方面，2005年司法厅制定了《云南省社区矫正试点工作方案》(云司字〔2005〕9号)和《云南省社区矫正对象管理工作规定(试行)》(云司基〔2005〕14号)，后者明确规定“乡镇(街道)司法所负责对社区矫正对象的管理”，司法所成为社区矫正的机关。同年，还制定了《云南省社区矫正对象考核奖惩办法(试行)》(云司基〔2005〕15号)和《云南省社区矫正对象计分考核规定(试行)》(云司基〔2005〕16号)。这些法规对云南司法所在社区矫正工作上进行了较为全面的规范，让云南省的社区矫正工作有了较好的法规依据。

基层法律服务方面，云南司法厅制定了《乡镇法律服务收费管理办法》、《关于进一步加强基层法律服务工作者参加诉讼活动管理的通知》(云司基〔2001〕60号)和《关于进一步加强基层法律服务建设的通知》(云司基〔2006〕6号)，对司法所在法律服务中的收费和活动进行了规范。此外，为了加强司法所在法制宣传和法律援助方面的工作，司法厅还联合或独立制定了相关政策法规，如《云南省“民主法治示范村”创建活动工作实施方案》(云司宣〔2004〕3号)、《关于建立乡镇法律援助工作站有关问题的通知》(云司援〔2005〕9号)和《关于加强农村法律宣传教育工作的意见》(云司宣〔2006〕3号)等，规范司法所在这些方面的职能。

从上面的政策法规看，云南省在2001年司法所改革以来进行了大量的立法，通过相关法规把司法所的职能固定下来。

三、云南省司法所改革中存在的问题与对策

不可否认，目前云南省司法所改革是有重大成绩的，在承担相应职能上表现出了很好的适应性，但是由于各种原因，也存在很多问题。

(一)云南省司法所改革中存在的问题

云南省司法所按现在的建设速度与力度，每个司法所有独立的办公楼和办公条件将很快实现。云南省司法所建设中面临的最大问题是人员配置和选用问题，这关系到司法所能否有效发挥相应的作用。从司法所在基层社会中的作用，特别是现在国家想让它承担的作用看，司法所无疑成为我国社会治理中的重要组织之一，是现在法制建设、社会纠纷解决的前沿阵地，是联系民间与官方的过渡机构。然而，司法所在现实中的地位却与国家想让它承担的作用不相匹配。

1.司法所的地位尴尬

司法所在改革中虽然归县(市、区)司法局直管，但是它们与乡镇街道办事处的关系上仍然不能理清。很多时候乡镇政府都把司法所当成一个工作部门，把大量非本职工作强压给它们，让他们参加很多社会经济活动和社会其他活动。乡镇政府只有出现社会重大纠纷时才会认为司法所是重要的部门，否则平日认为此部门可有可无，这是常态。

2.经费问题依然存在

经费依然是现在云南省司法所在具体运作中的主要阻碍因素，因为云南省很多地区财政收入本来就不好，再加上现在的改革，让司法所与乡镇相对独立，导致经费上更难保障。按调查来看，云南省很多司法所日常办公经费常没有或得不到保障。司法所人员出外办公经费就成为重要问题，而司法所很多时候办公是在具体当事人所在乡寨中，即现场办公，相关人员出外需要经费。同时，出外办公涉及吃饭问题，没有经费会导致办案人员与当地人一起吃饭，特别是到当事人家中吃饭，这对案件处理中的公正会产生影响。

3.人员配备上存在问题

司法所建设上，很快就能在物质条件上完成独立办公，但是司法所在改革后被赋予那么多职能，胜任的关键是人员如何配置。总结云南省现在司法所人员选任上存在几个方面的制约:司法所工作人员待遇低，在乡镇一级的政治地位低下;司法所受制于乡镇政府太严重;加上其他方面的待遇太低，导致有能力的人不愿出任。同时，近几年我国出现的一些干部任命政策也影响到司法所职能的正常发挥，其中干部年轻化是司法所人员配置中的最大问题。我国现在兴起干部年轻化的政治风潮，而从事司法所的人员最重要的是工作经历和生活经历及对所在地社会风俗习惯的了解，而非重于学历和政治素质。笔者在调查中发现，那些在基层工作时间长，年纪在40岁以上，在司法所工作年限十年以上的司法人员，处理各种社会纠纷技巧最好、成功率高，反之则相反。但由于司法所长仅是副科级，并且现在干部年轻化，很多人出任司法所长职务时没有工作经历和社会阅历的，仅有学历。比如，昆明市2008年选择司法所长时就有2005年毕业的大学生，这样的人任司法所长在完成现在赋予司法所职能方面来说是绝对无法胜任的。因为司法所作为基层社会纠纷解决部门，在解决社会纠纷问题时需要丰富的社会经验，以及对社会的理解是至关重要的。现在从不同法律文件看，对司法所人员的选择上，特别是所长的选择上都不合理，认为司法所长重要的是学历高、懂法律。然而若进行深入调查，会发现，事实上司法所作为基层纠纷解决部门，从事此工作的人最重要的素质不是学历和法律知识，而是有正直、公正、对当地社会风俗有深入了解，在当地社会中有威信。司法所人员的选择应学习英国治安法官的选择，因为民间社会纠纷解决中重要的是对纠纷者人格的尊重，而不是简单的法律适用。此外，由上面派人出任司法所长的方式也是一种失败的选择。我国司法所现在面临的最大问题是不注意人员的选用。根据笔者调查访问，从事司法所长的人应至少有从事8年至11年司法助理员的工作经历，对基层工作，特别是当地社会习俗有深入了解、为人正直、公正，即使没有上过正式大学都可以。笔者在调研时就发现年轻的人在处理纠纷时是很不成功的。可以说，如何选择司法所的人员将是我省，乃至全国司法所改革成败的关键。

(二)云南省司法所未来发展中的对策

云南省司法所在未来发展中应采用以下对策与措施来增加司法所的功能与作用，以实现和达到国家、云南省等对司法所在社会纠纷解决、法律建设、普法教育等方面的需要。

1.重新定位与认识司法所的功能

正确认识司法所在和谐社会构建、社会纠纷有效解决中的作用与功能是当前云南省司法所建设中的关键环节之一。云南省司法所建设与发展中现在最重要的制约因素是地方政府和相关部门对司法所的定位一直存在不明确和争议，特别是乡镇一级政府，一直不能正确理解司法所在当地社会纠纷解决和社会治理中的作用。这一问题也是我国司法所建设中的重要问题之一，政府相关部门一直没有把司法所的地位界定好。司法所在建设中要在去行政化的同时防止法院化、公安部门化等倾向。司法所地位应更像一种基层社会中半自治、半官方性质的纠纷解决机构。司法所若能建设好，它可以起到联结正式纠纷解决机制与非正式纠纷解决机制，有效地解决我国现在社会纠纷解决中司法部门与行政部门的不足。

2.增加司法所的软件建设

云南省的司法所通过2001年以来大规模的建设，硬件上取得了重大成绩。相信在未来3年至5年后，云南省司法所完成一所一楼的独立法办公条件很快就能实现。笔者在调查中发现，云南省在司法所的建设上是较为积极的，同时也是富有成效的。但软件建设上却存在严重的问题，具体表现在司法所的地位、待遇、内部制度等方面。这些软件建设应该是未来建设的中心工作。

3.人员的配置与选任制度上必须重新界定与改革

可以说，此方面将是未来司法所建设的重中之重，因为当硬件建设起来后，如何配置人员将决定司法所功能的发挥程度。现在司法所在建设中，提高司法所人员的地位虽然有了重大改善，但由于我国现在整体上有干部选任上唯年轻化、唯学历化、唯专业化的过激倾向，而司法所的所长又仅是副科级，在乡镇一级虽然级别不低，但这一级别往往成为提拔年轻干部的试验场，以至于司法所很多所长都是那些刚走上工作岗位、没有社会经验的年轻人。这必然导致他们在处理民间社会纠纷上出现问题，因为社区纠纷的解决往往需要更多“地方性知识”，而不是法律与“通识”，而这种“地方性知识”是需要社会经历和对地方社区的深入了解。从我国现在赋予司法所的职能和在社会中的地位来看，司法所职能要发挥，所任人员的重要条件是经验、社会阅历、人品等，而与学历化、年轻化、专业化并非必然挂钩。所以在人员配置与选任上，司法所的所长与相关人员不应采用法院的专业和行政机关的年轻化、学历化的发展方向，而应走重人品、重社会阅历和法律专业知识三者结合的路子。

4.提供系统、有效的培训

司法所在解决社会纠纷时采用的技巧需要长期实践来获得，而这种获得除了从业人员的自然经验外，进行专门的培训是必要的，所以相关部门应根据司法所的特点、地位，进行相应的研究和总结，为全省司法所所长、人员进行系统的、有效的培训，让他们在技能、技巧方面得到提高。同时，司法所人员之间进行交流是必要的，让有经验的司法所人员进行交流是提高他们处理社会纠纷技能的重要途径。我们在调查中发现，有些地方采用法院法官来培训司法所里的人员，但这种培训方式是存在很大问题的。司法所不能法院化，若法院化，必然导致其功能不能发挥。相反，一些基层法院的法官应向司法所人员学习一些案件的处理技巧却是很有必要的。

(作者单位:胡兴东，云南大学;谭暾，云南大学)