与管辖权的划分

(一)IMF与GATT/WTO管辖权的划分

由于汇率问题关系到国际货币体系和贸易秩序，人民币汇率之争必然涉及两大国际经济组织:IMF和WTO。二战后，布雷顿森林体系的创立者拟从金融、投资、贸易三个方面重建国际经济秩序。为此，建立IMF以管理国际金融体系;成立国际复兴开发银行(又称世界银行)以负责战后重建和发展;而负责贸易规则的任务后来落在GATT身上。⁽¹⁴⁾由此，分析IMF与WTO两大国际组织在外汇事务上的分工，必然要追溯到IMF与GATT的关系。

1.IMF和GATT的关系

GATT涉及外汇事务的实质性规定主要有国际收支平衡条款和外汇安排条款，分别是第12条、第18条、第15条。

(1)国际收支平衡条款

GATT第12条、第18条分别授权发达国家和发展中国家为维护国际收支平衡采取进口数量限制和征收关税附加税。为防止滥用国际收支平衡条款，GATT设定了严格的条件，其中最重要的是由IMF来认定该缔约方是否出现国际收支困难和储备下降及其威胁或储备处于低水平，GATT缔约方全体必须接受IMF的认定。

(2)外汇安排条款

GATT第15.1条规定:缔约方全体应寻求与IMF进行合作，以便缔约方全体和IMF在IMF管辖范围内的外汇问题和缔约方全体管辖范围内的数量限制和其他贸易措施方面，可以推行一个协调的政策。第15.2条规定:在外汇问题上，缔约方全体应与IMF进行充分磋商，接受IMF的调查结论及裁定。第15.4条规定:缔约方不得通过外汇措施而使本协定各项条款的意图无效，也不得通过贸易行动而使IMF协定各项条款的意图无效。第15.5条规定:如果一缔约方的外汇限制与本协定对数量限制所规定的例外不一致，缔约方全体可以向IMF报告。第15.9条规定:本协定不得妨碍一缔约方依照IMF协定或该缔约方与缔约方全体订立的特殊外汇协定，使用外汇管制。

GATT收支平衡委员会的报告在汇率措施问题上作了进一步说明:GATT缔约方全体无权干涉外汇限制。⁽¹⁵⁾另一个工作报告指出，当管辖发生重叠时，GATT只可以处理贸易纠纷。⁽¹⁶⁾虽然外汇纠纷与贸易纠纷很难区分，但如果外汇政策对贸易有影响，那么GATT成员可以向IMF咨询。⁽¹⁷⁾

从以前的案例来看，1971年在美国宣布暂停以美元兑换黄金的同时，也宣布自8月15日至12月20日对进口产品征收临时附加税，但美国并未请求GATT豁免其在GATT第12条项下(为保障国际收支而实施的限制)的义务。有缔约方认为美国违反了义务，提起争端解决。在GATT的协调会上，IMF的代表认为由于没有其他可供选择的合适措施，进口附加税的征收被认为是属于抑制美国国际收支地位严重下降的必要措施。⁽¹⁸⁾在此情形下，尽管有缔约方认为美国采取进口附加税解决收支平衡困难并不符合GATT的精神，但GATT缔约方全体不得不接受IMF的调查结果，承认美国的国际收支严重失衡，需要采取紧急措施。由此可见，IMF对外汇问题的调查结果对GATT的裁定具有重要影响。

这表明:GATT管辖关税和非关税措施，而外汇事务基本交由IMF管辖，但双方应当相互协调政策。GATT缔约方有关货币储备、国际收支、外汇管制、汇率制度等方面的问题，应提交IMF裁决。⁽¹⁹⁾GATT缔约方可采取符合IMF协定的外汇管制，不受GATT管辖。

2.IMF与WTO的关系

WTO成立后，IMF与WTO的关系也有进一步的发展，具体规定如下:

(1)货物贸易领域

WTO成立后，《关于世界贸易组织与国际货币基金组织关系的宣言》重申，除非最后文件另有规定，WTO与IMF的关系遵循规范GATT1947缔约方全体与IMF关系的条款。⁽²⁰⁾这主要指第15条。因此，在货物贸易领域，WTO与IMF关系遵循GATT与IMF的关系。

(2)服务贸易领域

服务贸易总协定(以下简称GATS)涉及外汇安排的是第11条、第12条，《关于金融服务的附件》，此外还包括《关于金融服务承诺的谅解》和《金融服务协议》。其中GATS第11条明确了IMF和WTO在服务贸易领域外汇管制方面各自的管辖权。第11条指出，任何规定不得影响IMF成员在IMF协定项下的权利和义务，包括采取符合IMF协定的外汇行动;除在严重国际收支困难或其威胁的情况下外，一成员不得对与其具体承诺有关的经常项目交易的国际转移和收支实施限制。因此，GATS在外汇事务上与IMF关系的规定，基本与GATT一致。根据GATS第12条，在对服务贸易采取国际收支保障措施时，是否发生严重国际收支和对外财政困难或其威胁，应由IMF裁定。但对阻碍具体服务贸易承诺实现的外汇管制，由WTO与IMF共同裁决。

(3)与贸易有关的投资领域

与贸易有关的投资措施协定(以下简称TRIMs)附件第2条规定:不得要求企业自求全部或部分外汇平衡。因此，WTO对发展中国家通常使用的经常项目外汇管制手段之一的外汇平衡条款享有管辖权。

综上所述，货物贸易领域，WTO成员的外汇管制和汇率制度是IMF的管辖范围，WTO必须接受IMF的裁定，即IMF对外汇管制和汇率制度享有专属管辖权。服务贸易和与贸易有关的投资方面，IMF也享有对外汇管制和汇率制度的管辖权，但WTO对于成员的极少数具体服务开放承诺有关的经常性、资本性国际交易外汇限制和外汇平衡措施与IMF分享管辖权。

3.IMF对汇率之争享有专属管辖权

在中国政府是否操纵汇率这一问题上，WTO应与IMF进行磋商，并接受IMF提供的调查结果和决定。IMF在此领域的权威不容质疑。如果IMF认定中国的汇率制度符合IMF协定，那么WTO(包括争端解决机构)则无权判定人民币是否正在被操纵或其价值问题。

需要指出的是，WTO争端解决机构仍可以根据美国对中国的起诉，设立专家组解决此争议。因为尽管汇率问题由IMF管辖，但WTO并未对成员的外汇行为和贸易行为作严格区分。GATT秘书处1981年的一份背景文件指出:“与国际货币基金组织不同，成员从未正式决定如何区分贸易和外汇措施。一般做法是审查影响贸易的具体限制措施，而不管这些措施采取什么形式。”根据GATT第23条的规定，如一成员认为它在本协定项下直接或间接获得的利益正在丧失或减损，或本协定任何目标的实现正在受到阻碍，就可以提起争端解决。从上述规定来看，一成员甚至可以就其他成员的任何措施提起争端解决，而无论该措施是否直接属于GATT协定的范畴。即使其他成员对于起诉方提起的磋商请求或者设立专家组的请求有异议，也不妨碍专家组的成立，因为专家组的成立是反向一致原则。⁽²¹⁾

因此，即使汇率问题不属于WTO的管辖范围，美国也可以就该问题诉诸WTO争端解决机构，并要求设立专家组。一旦进入了争端解决程序后，争端解决机构须听从IMF对中国汇率制度的调查结果和裁定。

那么中国的汇率制度究竟是否违反IMF协定呢?笔者将对此进行详细分析。