税费制度设计的思路与建议

(三)税费制度设计的思路与建议

税费制度设计的核心问题有三个:一是税费的界分和管理，二是税费比重和结构的配置，三是中央地方税费关系的处理。由于我国税收立法体系已相对完整，而收费方面连一个基本的管理条例都没有，因此，当前制度设计的重点在于费的立法规制。

关于第一个问题，主要有三个方面的设计取向。其一是对费的概念和分类在法律上进行厘定，明确费以使用者或受益者付费为基本原则，明确费是行政行为或公共服务的特定代价，以区别于性质迥异的税。同时在费的基本分类上，以规费、工程受益费和政府性基金，取代现存的国家机关收费、中介机构收费和公益服务收费，同时取消行政性、事业性和经营性收费的提法，对不同的费分别进行规定或制定单行法。其二是对收费的主管机关、征收机关及其权限进行规定。费的主管机关在中央一般为财政部，在地方依事项的归属权限为各级政府。同时费没有统一的征收机关，而是由各种职能或业务部门承担。其三是对费的价格形成机制进行规定。费的定价与税率的财政考虑不同，应体现成本补偿和费用回收原则，在程序上首先经由征收机关提出，再由主管机关同意并提交同级权力机关决定，经公告后方可执行。⁽⁴⁷⁾当然，费的缴纳、减免和罚则等也应在立法中予以体现，限于篇幅不予赘述。

关于第二个问题，税费比重和结构的配置涉及国家财政体制，需要考虑财政相关立法的衔接和配合，主要应由财政收支划分法和税收基本法予以规范。从理论上看，这可以从以下两个方面加以讨论:一方面，税与费的比重取决于一国的财源丰欠和法制健全状况。经济发展则税源基础丰厚，税的课征即可满足一般性财政支出。如果再辅以特定受益情形和公平取向下的费，财政运行即为正常;而经济不发达的国家，由于财政收入进项匮乏，往往会大量动用收费的形式，一般情况下其财政法制亦不健全。税费立法的一个基本思路是，综合考虑财政收支的政策取向，将税基和收费范围以及课征和收缴程序予以法定，缩小费的范围并规范费的运行。就税费结构本身而言，具体税费种类占各自组成中的大小，应依客观需要设计和调整。如所得税与流转税、直接税与间接税等，随经济发展程度的不同而有不同的配置取向。又如规费、工程受益费和政府性基金等，随着费的理论演化和实践发展，也应该有相应的规模调整，等等。

第三个问题是关于中央地方税费关系的处理。我国现行立法比较简陋，法律效力的层级也较低，只是对税费规范进行了基本的界定。我们认为，这方面可以借鉴日本肖普税制中关于地方税的思路，通过重构财源组成以及强调其专属性，着力强化地方财政。⁽⁴⁸⁾在中央地方财政收入划分中，重点对税费关系的交界领域进行处理，如特定目的税及政府性基金等。对专属于地方使用的特定款项，可以由地方以适当的方式征收，将受益负担的理念严格贯彻到财政收入和支出的过程，排除不公平的居民财政负担，避免破坏既定的财政体制格局。对属于地方使用但应由中央调控的特定款项，则应考虑由中央直接征收，然后通过适当方式返还给地方，以保证地方整体上的受益公平。需要说明的是，中央和地方的财政收支划分是一个宏观和整体的范畴，此处仅是在税费关系的基础上谈及，对其他方面的具体问题不予展开。