方法与思路·县乡财政体制创新的建议

第三节　方法与思路·县乡财政体制创新的建议

一、着力改善财政体制创新的外部环境

现行的财政体制受政府行政体制的制约，解决这些问题不可急于求成，为了解决当前急需解决的社会主义新农村建设的资金筹集投入管理的省级统筹协调问题，可组织协调机构，由省级政府主要领导任机构负责人，相关职能部门参加。领导小组负责制定协调各成员单位所掌握的政府资源投向的总体规划，确保党委、政府的统一领导。不能满足于这种临时性的体制，组织机构在运转中注意总结经验、不断创新，为逐步实行新的财政体制作制度上、组织上、人力资源方面的准备。

二、鼓励减少政府财政级次的改革

五级政府架构是我国宪法规定的基本政府组织形式，政府级次的改革涉及修宪程序，须慎重和严肃对待。但是，在政府的宪法约束下，对各级次政府的财政职能进行改革和创新不但是可以的，而且是应该鼓励的。近几年来，安徽省推行“乡财县管”改革，浙江省试行“省直县管”财政体制正在进行创新。从宁夏来说，有一些地级市在财政体制方面与市政府所在地的县政府实行合并，就是一种积极的创新和探索。对省、市、县、乡地方四级财政管理体制有的级次上进行“强化”，有的级次上进行“虚”化，逐步积累经验，逐步向更为直接高效的地方财政体制推进。

三、明确县级财政在地方财政体制中的地位和作用，为发展县域经济提供资金和制度保障

我国县域人口占全国的70%以上，县域社会生产值占全国社会总产值的50%以上。在社会主义新农村建设中，需要向城镇转移数量巨大的农村人口，其中的大部分不可能进入大中城市，相当一部分人要在县及县以下城镇生活和就业。清代张望说，“天下之治、始于县”，就是讲县域经济承上启下的基础性作用和纽带作用，社会主义新农村建设把发展县域经济放在重要的位置。县级政府的基本职能，是满足县域的公共需要，为县域提供公共产出和公共服务，保证机构正常运转，保障县域社会稳定，维护当地秩序，实现经济与社会之间、城乡之间、人与自然之间的协调发展。县域经济的发展客观上要求增强县级财政的作用，增强县级财政在县乡财政体制中的地位。

四、以财政收入和支出为主线，形成整合资源的财政体制

由于“条条块块”的存在，财政收入仍有大量资金游离于财政体制的管辖之外，这是不正常的。要设计新的财政收入体制，只要是归于国库的收入，都视同财政收入，都要纳入政府预算管理的范畴，对资金的使用也要纳入财政管理范畴。对于使用政府性财政资金的资源，以部门协作为纽带，以重点建设项目为平台，以集中投放为手段，以提高资金使用效益为目的，形成政府资金投入管理体制，避免多头投入重复建设，共用共享程度低，使用效率不高等问题。

五、完善转移支付制度改革，推进县乡财政体制创新

从财政体制角度来看，转移支付制度是解决县乡政府财政困难和地区不均衡能够采取的最直接最有效的方法，是完善财政体制的一个重点。要以促进基本公共服务均等化为目标，调整转移支付结构，扩大均等化转移支付占比，完善计算方法，增强其缩小地区间作用力度。控制专项转移支付的规模，建立严格的项目准入机制，强化监管提高效率。在宁夏使用三种方法，一是实行均衡性转移支付，主要解决“一要吃饭”的问题，均衡县市财政之间的基本保障水平，实现公平优先的目标。二是实行政策性转移支付，体现公共财政的支出重点，贯彻党委、政府的政策取向，保证重大政策措施的贯彻落实，发挥导向作用。三是实行激励性财政转移支付，根据各市县经济社会发展状况和财力保障程度的不同，进行分类比较，按照主观努力程度及效果，将一定比重的资金作为激励性转移支付，成为财政的可用财力，统筹安排使用，促进各市县努力做大财政“蛋糕”，减少财政供养系数。实践证明，对县乡财政体制创新起到积极的推进作用。