关于饮用水源地保护情况的专题调研报告

全国人大环资委调研组

（2013年11月）

保障饮用水安全，是最现实、最具体的民生问题，是直接关系到人民群众身体健康和生命安全的头等大事。2012年6月全国人大常委会听取和审议了国务院关于保障饮用水安全工作情况的报告，并开展了专题询问。为加强跟踪监督，做好饮用水源地保护工作，2013年9月至11月，全国人大环资委开展了饮用水源地保护情况专题调研，听取了环境保护部、水利部、农业部的情况介绍和环境科学研究院的专题讲座。全国人大常委会领导对调研工作高度重视，沈跃跃副委员长亲自带队，全国人大环资委王云龙、张云川、蒋巨峰、王庆喜、龚建明、孟伟副主任委员，包瑞玲、张兴凯、周来强、赵忠新委员组成了三个调研组，并邀请水利部胡四一副部长、中国环境科学研究院郑丙辉副院长，许婷、陈利众、王银香、宋心仿等全国人大代表参加调研。调研组以问题为导向，坚持求真务实、理性思考，先后赴浙江、山东、重庆、广西、江西等地，实地察看了各类饮用水源地保护情况，多次召开座谈会，广泛听取地方各级人大、政府及企业的意见和建议。现将调研情况报告如下。

一、基本情况

（一）切实加强组织领导，全面保障水源地安全

一是高度重视饮用水水源保护。浙江省坚持把保障饮用水安全作为实施“811”生态专项行动的重要内容，提出“治污必先治水”，“以治水为突破推进转型升级”的新要求。山东省将饮用水源地保护作为水污染防治工作的首要任务，统筹考虑、全面规划，强力推进。江西省坚持生态立省，走绿色崛起的发展道路。广西自治区将环境保护作为全面建设小康社会的战略性问题，常抓不懈。重庆市政府连续8年将饮用水源地保护列为重点“民心工程”加以推进，取得明显成效。

二是不断完善政策法规。各地出台了饮用水水源保护、农村供水管理等地方性法规，推动饮用水源地保护工作走向法制化、规范化、制度化。同时，积极探索完善城乡饮用水政策保障体系、生态补偿机制，推动了饮用水源地保护工作顺利开展。

（二）各项措施扎实推进，水源地保护工作不断加强

一是加快集中式水源地规划和建设。各地都开展了集中式饮用水源地基础环境状况调查评估，开展水源保护区划定工作，编制饮用水源地保护相关规划，全面清理整顿污染源。江西省坚决取缔保护区内所有排污口，建立了污染源名录，对县级以上集中式饮用水源地建立环境管理档案。广西桂林市开展了饮用水水源保护区重金属风险源排查整治工作，消除风险隐患。浙江省实施了水资源保障百亿工程，重庆实施“两江互济”工程，强化备用水源建设，提高供水保障能力。

二是深入开展水环境综合整治。各地将流域治污作为加强饮用水水源保护的重要切入点。山东省构建“治用保”流域治污体系，改善了南四湖水质，为南水北调工程顺利通水打造“绿色屏障”。江西开展流域生态建设，从源头保护好具有饮用水源地功能的水质优良湖泊。济南市积极开展水生态文明城市建设，水生态环境得到持续改善。

三是大力保障农村饮水安全。各地高度重视农村饮水安全保障工作。山东省实施了村村通自来水工程，淄博市桓台县按照城乡一体化发展的思路，实现了城乡供水同源、同网、同质目标。江西省从生态示范创建、农村环境综合整治等方面统筹推进农村饮用水水源保护工作。浙江省先后投入132亿元资金，实施“千万农民饮用水工程”，自来水普及率达到97%，被群众誉为“最满意的实事”工程。

（三）实施管理制度创新，为水源地保护提供有力支撑

一是完善经济政策。各地加大生态环保财政转移支付力度，积极探索建立水源保护生态补偿制度，增强源头地区保护水环境的动力和能力。山东省采取提高污水处理费征收标准，实施超定额用水加价制度，对再生水免征水资源费和污水处理费等措施，大力推动全社会节水和使用再生水。

二是创新考核管理机制。多地将集中式饮用水水源保护纳入领导干部考核体系。浙江省对千岛湖所在的淳安县不再考核GDP，在全省实施跨行政区域河流交接断面水质保护管理考核制度，对考核不合格地区实施区域限批。江西省上收流域沿线新上项目的环评审批权。杭州市与黄山市建立了跨省行政区的环境共保合作机制，宁波市实施工业与生活分质供水，确保优水优用，提高用水效率。

三是重视科技创新。山东省实施分阶段逐步加严的地方环境标准，促使造纸等高污染行业技术进步，提高了重点行业污染排放控制技术水平，大幅削减污染排放。浙江嘉兴在水环境治理、生态修复等方面开展科研攻关，针对原水达标难的问题，采用湿地处理、深度净化等技术，水厂的水源水质明显改善。

（四）严格监督管理，依法保护水源地安全

一是形成强有力的监督格局。浙江省人大开展了万名代表寻找江河污染源行动和饮用水水源保护法律法规执法检查工作，新闻媒体开展“寻找可游泳的河”大型采访活动，推动相关问题得到解决。山东济南市发动群众监督，开展污水直排环境“随手拍”活动。重庆市从社会聘请环保义务监督员，举报环境违法行为，监督环保部门的管理制度、执法监管等方面工作。

二是不断加大执法监管力度。各地在环保专项行动中，不断加大执法力度，集中整治影响饮水安全的环境突出问题。浙江省推行网格化执法模式，建立环保公安环境执法联动机制。江西建立了污染防治监管、监察、监测联动的工作机制。地方监测能力建设不断加强，不少地方对县级以上集中式饮用水源地水质实行在线监测，对重点城市水源实施水质月报制度，每年一次全指标监测分析。

二、主要问题

（一）水源地保护形势不容乐观

一是部分水源地水质不达标，对优质水源保护不够。按照《饮用水水源保护区污染防治管理规定》，一级保护区的水质标准不得低于《地表水环境质量标准》Ⅱ类标准，二级保护区的水质标准不得低于Ⅲ类标准。但在实际工作中，对集中式饮用水源地以Ⅲ类标准作为达标要求。按照Ⅲ类标准评价，2012年，我国地级以上城市的集中式饮用水水源达标比例为93.5%，但达到Ⅱ类标准的水源比例仅占54.7%。长期以来，我国水环境保护工作“重治理、轻保护”，虽然法律规定了“预防为主”的原则，但缺乏具体目标和配套政策措施，不能有效激励地方保护优质水源，不少水质好于水功能区标准的水体被地方当作加快发展的经济资源。由于缺乏防止水质下降的明确目标和措施，千岛湖等一些水质优良湖泊的局部水质稳中有降。此外，水质好转的南四湖在作为重要调水通道的同时，旅游、养殖、航运等经济活动也大量存在，由于定位不明确，缺乏长效管理机制，未来水质状况堪忧。

二是地下水水质恶化及超采问题凸显。全国有400多个城市以地下水为饮用水水源，占城市总数的60%以上。不少地区浅层地下水污染有加重趋势，根据《全国城市饮用水安全保障规划（2006—2020年）》，全国近20%的城市集中式地下水源水质劣于三类，部分城市地下水水源检测出重金属、有机物等有毒有害指标，对人体健康构成潜在危害。北方一些城市大量开发深层地下水，超采问题突出。

三是工业污染未得到根本遏制，面源污染问题日益突出。目前，我国工业企业超标排污现象仍然大量存在。部分水源地上游存在污染企业，上游来水水质超标成为饮用水源地污染的重要原因。农村大量生活污水未经处理直接排放，农业生产中过量施用农药、化肥，以及畜禽养殖产生大量污水已成为影响饮用水水源的重要因素。监测数据表明，近十年来河流污染类型已从有机污染型逐步转向以氮磷为污染特征的类型，湖库水源地半数以上处于不同程度富营养化状态，氨氮已成为地表水源主要污染物之一。

（二）水源保护区制度没有得到严格落实

一是部分水源地没有依法划定保护区。水源保护区是依法加强水源地管理的重要基础。但有的地方担心划定保护区影响地方经济发展，态度不积极，划分工作进展缓慢；有的地下水源保护区集中在城市建成区内，需要对建成区进行大面积搬迁，难度较大；有的水源地需要跨界划分，地区间利益矛盾突出，难以达成一致；有的地方技术力量薄弱，划分方案可操作性不强，影响了保护区划分实际效果。环保部2012年开展的地级以上城市集中式饮用水水源环境状况评估，全国328个地级以上城市中，有11个城市尚未划定水源保护区。2011年开展的水利普查中，全国11662个城镇及规模以上乡村的集中式地表水水源地中，及已划分水源保护区的占42.6%，仍有一半以上水源保护区没有依法划定。在水利部公布的175个全国重要饮用水源地中仍有8个未划定保护区。此外，丹江口水库、潘大水库等作为南水北调中线、引滦入津工程的大型重要调水水源都没有设置保护区。

二是已划定的保护区难以做到有效保护。有的保护区管理薄弱，不少一级保护区处于开放式管理，甚至没有依法设立明确的地理界标和明显的警示标志。不少水源地存在“建设项目在前，保护区划分在后”的问题，原有居民外迁、项目拆迁都面临人员安置、土地补偿等问题，工作难度较大，是保护区内污染源整治难点。目前，在175个全国重要饮用水源地中，有21个保护区内有入河排污口或较大污染源。在实际中，有的保护区范围过大，划分科学性和可操作性较差，难以实施有效保护；也有的地方监管不到位，水源保护区附近存在未经审批的建设项目，有违法排污行为。

（三）水源保护机制不畅，保护能力不足

一是管理机制不畅，资金短缺问题突出。饮用水水源保护处于多头管理状态，条块分割、各自为政，缺乏常态化的协同管理，造成规划与开发脱节，取用与保护分离，责任与权利错位。跨区域、跨流域调水的补偿政策迟迟不出台，对水源保护者缺少应有的补偿，地方对此反映突出。在资金方面，未设立饮用水源地保护专项资金，主要依靠地方政府统筹，欠发达地区的资金短缺问题尤其突出。

二是监测能力薄弱，信息共享不够。近年来，水环境复合型污染加剧，持久性有机污染物和新型有毒有害物质越来越危及饮水安全，但水源地监测指标较少、频次不足，不能及时通过监测信息追溯污染源，防范风险。据环保部调查，在地级以上城市中，具有地表水全指标监测能力的城市占27.6%，具有地下水全指标监测能力的城市仅占15.4%。在监测能力不足的同时，各部门分别建立监测网络，部门间监测信息共享机制缺失。

三是风险管控和预警能力不足。一些地方工业项目布设在江河沿岸，甚至位于饮用水水源上游，有些水源保护区内道路穿越，危险化学品运输等流动性污染风险较大，但不少地方没有建立风险源清单，风险意识淡薄，风险预警和管控能力严重不足。上下游政府、部门间没有建立污染事故应急与预警信息共享平台和协调机制。近年来，全国约6%的城镇集中式饮用水水源发生过重大事故或两次以上的一般事故，严重影响群众饮水安全，造成恶劣社会影响。

（四）饮用水水源保护相关法律法规有待完善

一是法律自身有待完善。有关饮用水源地保护的法律规定多为原则性要求，可操作性不够。对地方政府责任要求多，但具体管理部门的职责不清，与流域管理衔接不够，对跨界水源地管理缺乏明确的协调机制和配套的监督管理、经济补偿措施。在法律责任上，处罚力度相对较轻，对责任人处罚不够，“违法成本低，守法成本高”问题普遍存在，法律威慑力不强。

二是配套法规不够健全。2008年水污染防治法修改后，《水污染防治法实施细则》一直没有做相应修改，水源保护区制度缺乏配套管理措施。比如，对于一级保护区内建设项目的拆除或关闭、对二级保护区内居民生产生活的限制都缺乏可操作的具体措施和补偿制度。《饮用水水源保护区污染防治管理规定》作为部门规章，位阶较低，难以起到有效的保护作用。目前，水源地等重要水功能区的水环境质量不达标问题依然突出，亟须抓紧完善和健全环境影响评价制度和排污许可证制度。

三是标准和技术规范亟须修改。目前，尚无专门的饮用水源地水质标准和评价方法。地表水环境质量标准偏重于水生生物安全，与人体健康相关指标不够，有的指标阈值存在较高健康风险。水污染排放标准与环境质量标准“两张皮”，在重要水功能区，水污染排放标准不能有效保护水环境质量，大量废水达标排放的同时，水环境质量仍然下降。水源地保护区划分技术规范有待进一步修改完善。

（五）农村饮用水水源保护工作亟待加强

一是农村水源地保护基础薄弱。农村饮用水水源类型复杂，规模小、数量多、分布广，是水源地保护的薄弱环节。大多数农村水源地没有划分保护区或保护范围，规范化管理基础薄弱。不少农村饮水工程建设标准低，供水设施简陋，水源地水质不达标、水量不稳定，只能解决喝水问题，距离相关标准和要求差距较大。

二是保护能力严重不足。农村水源地保护的资金保障、技术支持、人才储备、管理维护等方面严重滞后。农村水源地监测工作基本处于空白状态，据环保部2010年对2799个农村饮用水水源抽样调查，有41.5%的水源水质不达标，仅2.7%开展了水质常规监测。

三、工作建议

（一）严格落实责任，加大水源地保护力度

一是严格落实饮用水水源保护区制度。各级政府应切实负起责任，采取坚决措施，严格落实饮用水水源保护区制度，制定可行计划，实施集中式水源地的保护和修复工程，切实保障饮用水水源安全。对尚未划分保护区的集中式饮用水源地，建议国务院有关部门明确时限，督促有关地方加快工作，科学划分水源保护区。对已划分保护区的水源地，地方要落实相关规划，逐步对一级保护区实行封闭式管理。加快地级以上城市备用水源或应急水源建设，提高供水保障能力。不断完善考核指标体系，将饮用水安全作为重要指标纳入考核体系，切实落实责任追究制度。

二是对水源地实施分类保护。目前主要通过划定保护区对水源地实施保护管理，难以适应跨界水源、地下水源保护面临的新问题，建议有关部门根据水源不同类型和水源规模等不同特点，强化保护针对性，研究制定跨界调水水源、地下水源具体的保护措施。

三是加大优良水源地的保护和建设力度。重点优先支持作为水源地的水质良好湖泊的保护和建设，形成国家财政引导、地方负责的保护机制，不断提升国家优良水源地和优质水资源量的存量。

四是统筹做好农村饮水安全保障工作。地方政府要切实对农村饮水安全负起责任。统筹考虑农村饮水安全和农村水源保护，加快完善农村环保基础设施，切实从源头保护水源。加强对分散式水源地的管理，分阶段逐步开展农村饮用水水源保护区或保护范围划分工作，定期开展水量、水质监测。

（二）完善法律法规，提高法律可操作性

一是尽快修改水污染防治法。水污染防治法修改已经列入十二届全国人大常委会立法规划，建议国务院有关部门及早启动，尽快提请审议。在法律修改中，着眼于提高法律可操作性，细化水源保护区管理制度；制定“预防为主”、“保护优先”的政策措施，明确水质不得退化的目标要求，进一步加强对优良水体的保护力度；严格水源保护区规划审批和管理，适度上收重要水源地保护区划定审批权限，强化规划实施的监督管理；完善风险评估和预警管理制度，加强对地下水水源地和分散式饮用水源地的管理；强化法律责任追究，加大违法惩处力度，追究违法者责任，改变“守法成本高、违法成本低”的现象。为提高立法质量，建议国务院有关部门对水源地保护相关法律法规实施情况进行评估。

二是完善配套法规。修改水污染防治法实施细则，研究制定饮用水水源保护、地下水污染防治和农业面源污染防治相关行政法规，强化对地下水污染防治和农业面源污染防治的具体管理措施。尽快制定生态补偿条例，明确水源生态补偿政策。研究制定水功能区管理办法，加大分级、分类监管力度。抓紧出台排放污染物许可证条例，加严管控工业污染排污行为。通过配套法规，进一步细化法律规定，建立配套管理措施，运用法律手段保护水源地。

三是严格执行法律法规。执法不严是水源地保护不力的重要原因，建议地方政府全面排查污染源，严肃查处水源保护区内的违法行为，坚决取缔违法建设项目和可能污染水源的相关活动。对保护区划定前已存在的合法企业和相关设施，按污染程度分类处理，明确相关经济政策，限期逐步搬迁。

（三）完善相关政策，加强水源保护能力建设

一是加大财政支持力度，建立生态补偿制度。加大各级财政对饮用水源地保护的支持力度，研究制定水源地保护专项资金。总结经验，扩大试点，加快建立水源地保护补偿、跨界水量、水质生态补偿、流域调水生态补偿制度，加大中央财政对水源保护区的转移支付力度，提高源头保护水环境的动力。

二是不断完善价格政策。完善水资源征收使用管理，合理制定和调整地表水、地下水资源费征收标准，切实体现水资源价值和社会成本。完善水价形成机制，反映资源稀缺性，推行差别水价政策，推行分质供水，以价格政策促进节水和再生水综合利用。

三是建立风险预警管理制度。对重要河流、湖库水源地建立水质安全预警和风险管理体系，开展水源保护区及上游污染源风险评估，建立风险源清单，完善风险防范措施和应急预案，构建重要水源地水质安全预警平台。要更加重视对人体健康危害大、浓度低、难去除的有机污染物的风险管理。

四是加强监测能力建设。加快水源地监测能力建设，逐步建立城乡统筹的饮用水水源监测网络，实现集中式水源地定期常规监测和每年一次全指标监测目标。加强地下水源水质监测，强化对持久性有机污染物、有毒有害物质的监测。整合相关部门及社会水源监测资源，尽快建立饮水安全保障信息共享机制。加大信息公开力度，地方政府对社会定期公布水源地和饮水水质状况，维护群众环境权益。加大宣传力度，提高公众保护水源意识。

（四）加大饮用水水源保护工作协调力度

一是加强对水资源的统筹配置。加快编制全国水资源保护规划，建立多水源配置体系，加强联合调度。在严格节水、提高水资源效率的基础上，合理配置饮用水水源，优先使用地表水和本地水源。严格地下水管理和保护，实行地下水取用水量和水位双控制，限期关闭城市公共供水管网覆盖范围内的自备水井，遏制有毒有害污染物对地下水源污染。

二是建立流域联防联控保护制度。完善现行流域水资源保护和水污染防治规划和管理制度，注重发挥流域管理机构作用，更加重视从流域尺度保护水环境及水源地。实行上下游联防联控机制，从传统行政区域管理逐步向流域综合管理转变。

三是建立有效的协调机制。加大对跨区域、跨流域调水协调力度，建立调高一级的协调机制，保障供水安全。统筹上下游，完善跨界水质保护目标和补偿措施，加强对跨界水源的监督管理。

（五）加强饮用水水源保护的科技支撑

一是加快环境基准和标准研究。加快研究构建基于水环境安全需求的水质基准体系。抓紧制定符合我国国情、保障人体健康的饮用水源地环境质量标准。根据水生态功能区和水功能区纳污能力要求，从严制定或修订污染物排放标准，逐步与水环境质量标准相衔接。同时，研究深化环境影响评价和排污许可制度，对企业提出基于水环境质量保护目标的排污要求。

二是提高水源地建设的技术支撑。围绕水源地规划管理、水质保护与生态修复、水质净化处理、水生态修复、事故预警等水源地保护需要，加快完善饮用水水源保护区划分技术规范，加大对水污染防治技术、水源地污染预警与应急技术、监测技术、饮用水净化处理等技术研发、示范和推广。

三是强化技术推广应用。建立污染物削减最佳可行技术目录，加强技术推广应用。在有条件的地区，推行饮用水水源傍河取水。积极推广农业清洁生产技术，加快测土配方施肥技术成果的转化和应用，提高肥料利用效率，推进畜禽粪便和农作物秸秆的资源化利用，减少面源污染对水体污染的影响。