浅谈基层人大代表话语权行使的现状和改进办法

臧必飞

人大代表的话语权是一种法定的话语权利，包括代表依法在代表大会和闭会期间公开发表意见、书面提出的建议和议案等表达履职意愿的权利，并要求处理答复的权利。但长期以来，在各级人民代表大会上，基层人大代表集体失语已经成为一个普遍现象。为此，不少社会人士、专家学者在批评提醒的同时，就如何提高基层人大代表的话语权献计献策，但是收效甚微。这不是基层人大代表主观不努力，而是有深层次原因，造成基层代表话语权缺失的原因是多方面因素长期共同作用的结果，有许多问题需要我们深入研究，也有许多工作要我们不断加强。

一、基层代表话语权缺失的主要原因分析

从身份地位来看，基层代表由于“人微言轻”，行使话语权的意识和愿望不强。一方面，中国传统封建政治文化造就了绝大多数人有臣民心态，有很大一部分人也习惯于听从官职地位比自己高的言论，认为他们水平高、见识广。基层不少人大代表受其影响，习惯于听从领导意志和发言，失去或者隐瞒自我意愿，把自己放在听听会、举举手、投投票的从属位置，把参加人代会作为“例行公事”。有的代表讨论发言是人云亦云，看着“干部代表”脸色而附和，表决时环顾左右而行事，没有主见。另一方面是基层代表掌握的社会资源太少，行使话语权的物质支持缺乏。虽然在法律制度上规定了城乡同票同权，但是要基层代表群体真正融入国家政治生活，并平等地参与参政议政，还有很长一段路要走，而代表经济实力强大的群体利益会寻找自己的代言人。湖南省衡阳破坏选举案就是少数群体花重金购买话语权的典型，该案涉案人员多，涉案金额大，性质严重，影响恶劣，是对我国人民代表大会制度和社会主义民主政治制度的践踏，是对国家法律和党的纪律的挑战。拥有较强话语权的强势群体，为什么说起话来“底气十足”甚至“霸气无比”，与其掌握资源多有极大关系，故“财大气粗”是其话语强势的基础。而支撑基层代表的背景是农村、工矿等，没有构成经济利益紧密型团体，没有形成经济优势，也造成了基层代表“腰杆不硬”、话语“稀少”的重要原因之一。

从组织化程度来看，由于基层代表个人活动范围“狭窄”和小组活动水平低，锻炼话语权的机会不多。基层代表代表着大多数选民，但他们日常生活在极其狭小的范围内，他们所见所闻、所想所思广度和深度有限，同时由于基层人大代表居住分散，代表的群体利益无疑也是分散、局部的，全局视野、大局意识先天不足。一些领导干部和老板代表由于见多识广，又有助手帮助，对同一件事的认识和见解肯定要比基层代表高明得多。但基层代表的意见一般比较感性、比较具体，如果没有必要的鼓励发表机制，他们一般怕“贻笑大方”就不讲了。在平时，不少代表小组开展活动比较被动，缺乏应有的主动性，往往是在人大常委会作了安排才去组织开展活动，有时活动起来也是应付了事；地方人大组织开展代表视察、执法检查和执法调研活动时，由于通知参加的人数有限，往往都是安排便于参加活动的代表，常常是一些老面孔，代表的参与面不够广。有些代表很少参加活动，被群众称为“名誉代表”，而个别担任要职的领导干部代表则忙于开会和应付繁杂的事务，较少参加代表活动，被选民称为“特殊代表”。有的代表小组的活动仍处于粗放、随意状态，活动形式单一，内容单薄，创造性开展工作不够，有的代表小组开展活动目的不明确，准备不充分，甚至只是为了应付交差，聚一聚、走一走、看一看了事。虽然制定了一些有利于代表活动开展的规定和制度，但组织实施起来不够理想。指导代表小组开展活动不够及时有力，致使各代表小组之间组织开展活动发展不平衡。对代表缺乏必要的监督激励，对不参加活动没有惩戒办法。代表对选民和原选举单位负责没有落到实处，其履职中随意性较强，选民和原选举单位缺乏监督意识，很少行使对代表的监督权。

从政治环境来看，由于地方党委对发挥基层代表主体作用做得不够，履行话语权的空间不足。地方领导对代表地位和作用的尊重和认识还远未达到法律规定的高度，特别是各级领导干部对人大代表法律地位和作用的认识不足。在闭会期间组织代表开展活动数量较少，质量不高，很少制定鼓励代表多提意见、批评和建议的机制；对有关部门不认真办理代表议案、意见和建议也没有相应的处罚措施；政府及其相关部门没有落实好定期接待代表、听取代表意见制度；“一府两院”工作通报制度落实不到位，基层代表、一线代表不知晓当前和今后工作中的重大事情，在很多重大事项决策时没有听取代表的意见。地方人大常委会组织代表参加听证会、讨论会，往往通知一些职务地位比较高的代表参加，而大部分处在一线的代表没有参加的机会。在大会期间，由于审议发言时间安排比较少，一般安排党政领导以及各方面有影响的代表审议发言，基层代表虽然数量最多，但发言的人数和发言的时间最少。有时基层代表准备发言的内容由于被认为不适宜，往往被提醒少说或者不说。

从能力素质上看，基层代表理论政策水平不高，行使话语权的能力不强。公民的政治参与行为受其自身素质制约，基层代表话语权的行使要以一定的政治理论水平和文化素质作支撑。由于基层代表对党的路线、方针、政策和国家法律、法规及财经、科学、教育、文化、卫生、城建、环保等诸方面知识了解和掌握不足，执行代表职务时，底气不足；代表执行职务是“细活”，需要较宽的知识面，一般仅仅了解本行业、本专业的知识，这对于参政议政的要求是远远不够的，由于代表在知识、认知等方面能力不足，就不可能对本地经济建设和民主法治建设等方面存在的问题提出高质量的意见和建议。即使代表具备了基本的政治素质和知识，但没有较强的政治责任心和大无畏的精神，也是不行的，有部分基层人大代表把代表看成是一种荣誉，到时候参加会议就行了，没有责任心和敢说敢当的精神，少数代表甚至连出席会议也难以做到，更不要谈为民请命、有什么大的作为了。有部分代表疑虑过大，怕字当头，怕提的意见不会被采纳，自己尴尬无趣；有的代表怕自己发言抢了领导的风头，领导不高兴，把上下关系搞僵；有的代表怕在讲话中会触及实质性问题，自曝家丑，遭到批评和打击报复“穿小鞋”。因此“多栽花、少栽刺”成了这些代表处理人大行使话语权的潜规则。

二、基层代表话语权实现路径

（一）从行使话语权的群体来看，要禁止基层代表身份的被挪用，解决“有人能说”的问题。城乡居民同票同权只为基层代表话语权的实现提供了前提条件和制度保障，但近年来，基层代表的话语权并未因这一规定而改变多少，关键是，人大代表的职责在现实中被许多党政领导人曲解，只将其看成荣誉，对其肩负的神圣责任却淡化了。在他们主导下，不少厂长、经理、老板等成了基层代表，虽然他们见多识广，能说会道，但他们太会见风使舵，人云亦云，看领导脸色说话行事。要实现话语权平等，其实就是要选举出代表基层人民群众利益的代表。因此，要从三方面着手：一是选举有话说的人当代表。人有话可说需要一定经历和锻炼，因此农村选区选举产生的代表，并不一定都是完全种地的农民身份的代表，可以推荐有讲话能力的村居干部、农村专业合作社、乡镇企业管理经营人员、出生和工作在本行政区域其他人员为代表候选人，防止“哑巴”代表。要引导选民推荐有知识、懂经营、会管理，走南闯北，见过不少世面的农民当代表候选人；要防止基层代表被“英模化”“荣誉化”“老板化”，要加强代表资格审查工作，预防基层代表名额被领导用来平衡关系、奖励先进和取悦老板的现象发生。二是选举敢讲话的人当代表。敢讲真话是我们党一贯倡导的优良传统和作风。习近平同志指出，讲真话是一个领导干部真理在身、正义在手和有公心、有正气的重要体现。同样，敢讲真话是对基层人大代表的基本要求，“没有话讲的代表不称职，有话不讲的代表不合格”。讲真话的代表需要有责任感、正义感，因此，需要选举对选民有质朴情怀的人为代表候选人。三是营造听真话的环境。领导干部代表要带头讲真话，要善于听取基层代表的真话，要有听取和包容不同意见的雅量，不要轻易把不同意见说成噪声、杂音，而应善于从不同声音特别是批评性意见中汲取智慧，使自己头脑更清醒。要制定措施，鼓励一线代表讲真话，努力形成讲实话、干实事、求实效的良好政治生态和风气。

（二）从行使话语权的个体来看，要为基层代表履职提供条件，解决他们“有话可说”的问题。由于政策水平、理论水平、文化水平不高，无法准确表述自己的现实困难和合理要求，难以准确表达自己的意愿，无法将其提升到理论高度，这为行使自己的话语权带来一定困难。为此，提高基层代表群众的履职能力，强化基层代表的利益表达意识和理性表达方式十分迫切。要加强教育培训，强化人大代表的政治意识、法律意识、责任意识。要在每一届人大代表选举产生后，通过有效的培训使代表对人民代表大会制度有更为深刻的认识，对人大代表的性质、地位和作用有更为准确的理解，对人大代表的权利和义务有更为全面的把握，为今后更好地履行职务、发挥代表作用打下坚实的基础。代表履职一段时间后，要定期组织代表学习培训和履职交流，学习一些老代表和优秀代表履职经验和事迹，学习联系群众、体察民情的方法。要按照代表的工作职责、居住分布情况、交通状况，科学合理地划分代表小组。组织代表经常性的开展活动，使人大代表能及时准确地掌握党的方针政策、国家法律法规。积极引导基层代表建立和完善履职的分工与协作制度，形成话语权实现的集体力量。要积极邀请人大代表参加重大事项的通报会、听证会，聘请人大代表担任监督员、评议员，对部门、行业的工作进行监督和检查。要积极支持、配合人大代表开展视察、检查、调研等履职活动，如实汇报情况，虚心听取代表意见，切实改进自己的工作。新闻单位和新闻媒体要加大对人大代表依法履职活动的宣传，努力形成尊重、支持人大代表依法履职的社会政治氛围。人大常委会要通过让人大代表参与视察、调查、询问、质询、约见、联系选民或选举单位，提出建议批评意见、参与执法检查和列席人大常委会等多种活动，让代表有话可说。建立代表履职保障机制，要对代表活动时间作出周密安排；要制定代表发言和优秀议案奖励制度，激励基层代表充分行使话语权。

（三）从在行使话语权的环境上看，要优化基层代表发声的环境，解决“有机会”说的问题。人大代表是人民选派进国家权力机关的代言人和使者，为选民讲话是人大代表履职的主要形式，然而，我们现行会议安排和代表履职制度没有为代表履职提供良好的环境和条件。一是要有有利于代表广泛发言的会议日程安排。目前，集中和分组审议一般都是领导身份的代表主持，基层代表难以有发言机会。建议要建立指定发言制度，审议前要求每一个代表或者常委会组成人员准备发言提纲，由会议主持人审阅后选择部分一定数量的人分批轮流上场发言，其他人如果没有机会当场口头发言的人员，提交的书面发言，也参与审议意见整理，这就是形成了针对审议的每一项报告、议案，每一位代表和组成人员都发表了意见和建议。这个制度要求审议人员必须在会前做足调研的功课。二是要积极营造人民当家作主的政治环境。人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心，要保障人大代表依法行使职权，党委要高度重视代表工作，把代表工作列入党委工作的重要议事日程，促进代表工作中困难和问题的及时研究解决。要切实增强“一府两院”及其职能部门的人大代表主体意识，建立“一府两院”及其职能部门主动向人大代表通报工作情况和听取意见的工作机制。三是要营造权责并重的舆论环境。要加强对人民代表大会制度的优越性、人大性质地位和作用的宣传，宣传人大代表的权利义务，宣传人大常委会及各级人大代表依法履职的做法及成效，努力营造尊重代表权利，关心支持人大代表依法履行职责的良好舆论环境。加大对代表尽责履职典型事迹的宣传，使代表学有榜样、干有目标，自觉履行代表职责，充分发挥代表作用。人大常委会要建立完善激励机制，定期在人大代表中开展评先评优活动，树立优秀代表的典型，宣传优秀代表的事迹，激发代表积极向上的进取意识、比学赶帮的竞争意识，争做合格代表、优秀代表。建立代表联系选民责任制，向选民或原选举单位公布代表的姓名和联系地址、电话，促进代表与群众密切联系，及时听取和反映群众的意见和要求。开展代表述职活动，定期向选民或原选举单位报告自己行权履职的情况。通过营造舆论环境，激励代表积极工作，把权利当作责任，依法履职，为民代言，不敢懈怠。

（四）从行使话语权的效果上看，要认真办理基层代表的意见，解决“说了不白说”的问题。代表法及各地的代表法实施办法，赋予言论免责权。但不可否认的是，大部分基层代表并没有正确对待这一权利，存在“说了也白说”的现象。其实这种情况有两个方面，一方面是基层代表发言中的真知灼见和合理化建议却未受到应有的重视和采纳，没有使之转化为看得见摸得着的措施和方案，以致影响代表的履职积极性。另一方面是代表的建议缺乏质量，办理起来没有针对性和可操作性，甚至于十分片面，没有必要办理。因此要提高基层代表建议的质量，要让基层代表珍惜每一次发言，字斟句酌地说好每一句话、提好每一条建议，务求“无话可说，则不必无话找话；有话则说，说就说好说到位”，地方人大常委会或者乡镇人大主席团最好在事前要认真组织人大代表调查研究，收集掌握尽可能多的第一手资料，集中尽可能多的真知灼见。要克服调查研究“不深不透”和基层代表建议、意见质量不高的问题，基层代表应该发挥代表小组的意见，县乡人大要派人帮助基层代表提高建议的质量，努力使提出的审议意见既要有前瞻性，又不脱离当前的实际；既要有科学性和合理性，又要富有创新精神；既要对解决具体问题有可操作性，又要对解决同类问题有指导作用。要对建议办理情况进行跟踪问效，建议建立代表建议办理监督委员会，主要担负代表建议质量把关、交办、办理情况监督检查，办理结果分析评估等工作，重点监督承办单位和承办人员认真负责做好办理工作。代表的建议一旦正式提出来后，县乡人大要根据办理任务大小、难易程度，规定办理单位在一定的时间内，报告办理情况，并根据情况进行及时处理。要充分发挥各种媒体的传播作用，加大代表话语的扩散面，形成强大的舆论压力，不仅可以解决人大代表“单打独斗”的问题，而且还可以加快问题的解决进度。

（作者单位：滨海县人大）