代表资格审查委员会地位

(一)对法律关于代表资格审查委员会地位、职责规定的理解

代表资格审查委员会是一个什么样的机构,其地位、职责如何,人们在理论和实践中并不是都完全清楚,还有一些问题需要研究。

全国人大组织法第二十六条和地方组织法第五十条分别规定,县级以上的各级人大常委会设立代表资格审查委员会。代表资格审查委员会的主任委员、副主任委员和委员的人选,由委员长会议或者常委会主任会议在常委会组成人员中提名,常委会会议通过。地方组织法第三十二条规定,乡镇的每届人大第一次会议通过的代表资格审查委员会,行使职权至本届人民代表大会任期届满为止。

全国人大组织法第三条规定,全国人大代表选出后,由全国人大常委会代表资格审查委员会进行审查。全国人大常委会根据代表资格审查委员会提出的报告,确认代表的资格或者确定个别代表的当选无效,在每届全国人大第一次会议前公布代表名单。地方组织法第五十一条规定,代表资格审查委员会审查代表的选举是否符合法律规定。选举法第四十六条规定,代表资格审查委员会依法对当选代表是否符合宪法、法律规定的代表的基本条件,选举是否符合法律规定的程序,以及是否存在破坏选举和其他当选无效的违法行为进行审查,提出代表当选是否有效的意见,向本级人大常委会或者乡镇人大主席团报告。县级以上的各级人大常委会或者乡镇人大主席团根据代表资格审查委员会提出的报告,确认代表的资格或者确定代表的当选无效,在每届人民代表大会第一次会议前公布代表名单。选举法第五十六条规定,对补选产生的代表,依照本法第四十六条的规定进行代表资格审查。代表法第四十八条规定,代表有本条所列两种情形之一的,暂时停止执行代表职务,由代表资格审查委员会向本级人大常委会或者乡镇人大报告。第五十条规定,县级以上的各级人大代表资格的终止,由代表资格审查委员会报本级人大常委会,由本级人大常委会予以公告。乡镇的人大代表资格的终止,由代表资格审查委员会报本级人大,由本级人大予以公告。

根据上述法律规定,代表资格审查委员会是县级以上的各级人大常委会设立的或者乡镇人大会议通过的专门负责代表资格审查及其相关工作的机构。各级人大常委会或者乡镇人大的代表资格审查委员会,依法对当选代表是否符合宪法、法律规定的代表的基本条件,选举是否符合法律规定的程序,以及是否存在破坏选举和其他当选无效的违法行为进行审查,提出代表当选是否有效的意见,向本级人大常委会或者乡镇人大主席团报告。原选区或者原选举单位选举和补选后公布的代表名单,必须经过代表资格审查委员会对所列代表的资格进行审查,提出确认代表资格或者确定代表当选无效的意见,然后报告本级人大常委会或者乡镇人大主席团,由其予以确认和公告。代表资格审查委员会还要对暂时停止执行代表职务的情形、代表资格终止的情形,向本级人大常委会或者乡镇人大提出报告。

根据宪法第二条的规定,我国的一切权力属于人民,人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人大代表作为国家权力机关即人大的组成人员,是人民代表大会的主体。由于要通过代表资格审查委员会来确认当选代表的代表资格,通过代表资格审查委员会来报告暂时停止执行代表职务和代表资格终止的情形,这就使代表资格审查委员会这一机构的地位非常重要。没有代表资格审查委员会的工作,人大就难于组织,人大代表就发挥不了作用,人民代表大会制度的坚持和完善就是一句空话。代表资格审查委员会的地位、职责和其发挥的作用是不可分的。从法律和工作实践来看,需要进一步明确代表资格审查委员会的地位和职责,一方面使有关法律的规定更协调、一致和体系严密,另一方面便于实际工作,发挥好代表资格审查委员会的应有作用。

(二)为什么要设立代表资格审查委员会这个机构

从历史上来看,早在工农兵代表苏维埃时期,就实行了代表资格审查制度。新中国成立之初,从领导干部到普通群众对有严格程序规定的代表普选都比较陌生。1953年的选举法规定,依法尚未改变成份的地主阶级分子、依法被剥夺政治权利的反革命分子、其他依法被剥夺政治权利者和精神病患者,没有选举权和被选举权。为了保证当选的人大代表都是有选举权和被选举权的公民,保证每位人大代表都依法产生,设置一道人大代表当选后的资格审查程序是必要的。

依据1954年全国人大组织法的规定,全国人大设立代表资格审查委员会,在每届全国人大一次会议举行的时候,根据代表当选证书审查代表的资格并向大会提出报告。依据1954年地方组织法的规定,地方各级人大举行会议的时候,可以设立代表资格审查委员会,在主席团领导下进行工作。应当说,当时的代表资格审查委员会还属于临时性机构,只是在开会期间活动,不能及时对补选的本级人大代表资格和新选出的下一届代表的资格进行审查。因此,1982年修改通过的全国人大组织法,将全国人大的代表资格审查委员会改变为常委会的代表资格审查委员会;1986年修改通过地方组织法时,也将县级以上的地方人大的代表资格审查委员会改变为常委会的代表资格审查委员会。

1982年12月6日在五届全国人大五次会议上,全国人大常委会副委员长兼法制委员会主任习仲勋在对修改全国人大组织法草案作说明时,专门讲了关于代表资格审查问题:“过去,全国人大代表资格是在全国人大开会以后,由全国人大代表资格审查委员会进行审查的。现在根据宪法有关规定,草案对此作了修改,规定由主持代表选举的全国人大常委会设立代表资格审查委员会,审查代表资格,并在每届全国人大第一次会议开会以前公布代表名单。这样,在全国人民代表大会开会以前,就完成了代表资格审查工作,工作上比较便利。”

第七届、第八届全国人大常委会副委员长王汉斌在谈到1982年修改全国人大组织法的情况时曾经这样说:我们研究认为,按照1954年制定的全国人大组织法,每届大会第一次会议开会后,才由代表选出代表资格审查委员会,由代表资格审查委员会提出报告,确认代表资格或者宣布个别代表的当选无效。这就是说,代表资格还没确认就来行使选举代表资格审查委员会的权力,这显然是有问题的。1982年制定的全国人大组织法,改为由主持选举代表的全国人大常委会设立代表资格审查委员会,在全国人大开会前进行审查,并在每届全国人大第一次会议前公布代表名单。这就解决了代表资格审查委员会成员自己的代表资格还没有确认,就来行使审查包括自己在内的代表资格的职权,自己审查自己,不符合法理的问题,也方便及时对补选的本级人大代表资格进行审查,经常性地开展工作。王汉斌还讲:设立代表资格审查委员会,对代表资格进行审查,是学习苏联的办法,西方国家没有这种做法。1982年修改宪法和全国人大组织法时,有些同志提出从法理上和实践上看都没有必要设立代表资格审查委员会。这个意见未被采纳。

现在有的同志提出,人大代表资格审查制度是在我国人民代表大会制度建立之初,民主法制建设不够完善的特定历史条件下建立的。随着社会的发展和进步,特别是改革开放这么多年来民主政治的发展、人大工作的推进,选举人大代表的合法性问题已经基本或者完全解决,设立人大代表资格审查制度的目标和任务已经基本完成或者完成。应当取消代表合法性审查这一环节,变合法性审查为备案制,把每一次选举或者补选人大代表后必须进行的合法性审查改为只有发生问题时才进行审查的方式。还有的同志说,代表资格审查委员会的工作只是走一个法律程序而已,实际上没有什么实质性作用。这里提出的质疑,仍然可以用王汉斌副委员长当年讲的上面的话来回答。设立代表资格审查委员会,不仅在法理上站得住脚,而且也是人大工作特别是代表工作的实际需要。至少有这样一个程序,对于把好人大代表的“入口关”、“出口关”,从理论和实践的结合上都是必要的。现在人大代表工作面临着许多新的环境和情况,代表选举中的一些问题不能忽视,对代表监督的机制还需要进一步建立和完善。针对2012年底至2013年初发生的湖南衡阳破坏选举案暴露出的问题,以及其他一些地方选举中的违纪违法行为、个别人大代表涉嫌腐败等问题,习近平总书记多次要求下决心从制度上解决问题,人大常委会要完善代表资格审查机制。张德江委员长也反复强调,要在换届选举时严把代表资格审查关,凡涉及腐败问题的人大代表一律依法处置。按照党的十八届三中、四中全会精神的要求,推动人民代表大会制度与时俱进,推进法治中国建设,我们还任重道远。无论从哪个方面来讲,当前代表资格审查工作都是只能加强而不能削弱。

现实中,有的同志把人大代表资格审查工作与党的代表大会的代表资格审查工作相比较,这可能过于简单。人大代表是个常任职务,不仅每年要参加本级人大会议期间的工作,还要参加本级人大闭会期间的活动。这就与代表资格密切相关,需要有专门的机构在换届时进行代表资格审查,平时也要处理补选和暂时停止代表执行代表职务、代表资格终止情形等事宜。党的十八大报告提出:落实和完善党的代表大会代表任期制,试行乡镇党代会年会制,深化县(市区)党代会常任制试点。如果实现报告中提出的这些任务,党代表平时的代表资格问题的处理恐怕也是需要有专门的机构的。

(三)与代表资格审查委员会地位、职责相关的几个问题

代表资格审查工作是县级以上的各级人大常委会或者乡镇人大的一项重要工作。在实践中存在的主要问题,就是这项工作没有像人大及其常委会的其他工作那样受到应有的重视,影响了代表资格审查委员会地位和作用的发挥。

1．代表资格审查委员会是否能等同于人大专门委员会、人大常委会工作委员会

显然不能。

代表资格审查委员会不是人大专门委员会。宪法、全国人大组织法规定,全国人大设立专门委员会。地方组织法规定,县级以上的地方各级人大根据需要可以设立专门委员会。各专门委员会受本级人大领导;在大会闭会期间,受本级人大常委会领导。人大专门委员会是人大的常设专门机构。人大专门委员会的主任委员、副主任委员和委员的人选,是由人大会议主席团在代表中提名,大会通过的。人大专门委员会的职责是:在本级人大及其常委会领导下,研究、审议和拟订有关议案;对属于本级人大及其常委会职权范围内同本委员会有关的问题,进行调查研究,提出建议。就其设立、人员组成和性质、职责、领导关系等来说,代表资格审查委员会与人大专门委员会都是完全不同的。

代表资格审查委员会也不是人大常委会工作委员会,与人大常委会的办事机构更是不同的。全国人大组织法规定,全国人大常委会设立办公厅,可以根据需要设立工作委员会。地方组织法规定,县级以上的地方各级人大常委会根据工作需要,设立办事机构和其他工作机构。人大常委会工作委员会是属于人大常委会的工作机构,人大常委会的办事机构也是属于工作性质的,都是人大及其常委会的集体参谋助手和服务班子。其职责,主要是为人大及其常委会在工作中坚持正确的政治方向、依法行使职权当好参谋助手;为本级人大会议、常委会会议、委员长会议或者主任会议服务;为本级人大专门委员会的工作服务;为本级人大代表和常委会组成人员依法履职服务;为发展社会主义民主、健全社会主义法制,坚持和完善人民代表大会制度服务等。就其设立、人员组成和性质、职责以及作用等来说,代表资格审查委员会与人大常委会工作委员会、人大常委会的办事机构都是完全不同的。

根据法律规定,人大是设立或者根据工作需要可以设立专门委员会,人大常委会是根据工作需要设立办事机构和其他工作机构。代表资格审查委员会是依法必须设立的机构,虽然是常委会的机构,但其成员是常委会组成人员而不是一般的代表,更不是一般国家机关工作人员。从某种意义上来说,代表资格审查委员会的工作是人大各项工作得以开展的基础性、前提性的工作。因为只有代表的资格经过审查确认了,人大及其常委会的各项工作才得以展开。从工作性质上来说,代表资格审查委员会是不同于人大专门委员会、人大常委会工作机构和办事机构的对人大及其常委会负责的一个专门机构。有的地方,把代表资格审查委员会等同于常委会的一般工作机构甚至是办事机构,是不合适的。有的书,将人大常委会代表资格审查委员会与常委会的办事机构、工作机构一起称为是人大常委会的助理机构,是需要商榷的。一些地方人大常委会或者乡镇人大的代表资格审查委员会形同虚设,更是不应当的。

2．代表资格审查委员会是否应当向本级人大常委会或者乡镇人大报告自身工作

与经济和社会发展不断出现的新情况、新特点相适应,代表资格审查委员会的工作面临的情况越来越复杂,任务越来越重。全国人大常委会听取的代表资格审查委员会报告的数量,六届时是7个,七届时是13个,八届时是9个,九届时是18个,十届时是22个,十一届时是25个。从十届的第二年即2004年开始,每年的六次全国人大常委会会议,平均就有五次会议有关于代表资格的报告。从全国和地方的情况看,近几届人大代表资格变动的人数越来越多,其中罢免、辞职的数量增加较多,情况也比较复杂。代表被罢免的都是有违纪违法或者负领导责任问题的,代表辞职的也多数是违纪违法的,而且多为领导干部或者企业家代表。代表资格审查委员会的工作是要对本级人大常委会或者乡镇人大负责的,应当以一定形式将自身的一个年度或者一届的工作向本级人大常委会或者乡镇人大提出报告。在实际工作中,有的地方人大常委会已经在人代会上印发一年来代表资格变动情形的报告,作为会议的参阅材料。还有一个问题,就是人代会上的人大常委会工作报告是否应当有代表资格审查这块工作的内容,也是应当有的。既然代表资格审查工作是县级以上的各级人大常委会或者乡镇人大的一项重要工作,理所当然的也应当在本级人大常委会工作报告或者乡镇人大有关文件中有所反映或者体现。

3．新老代表资格审查委员会工作如何衔接

从实际情况看,新一届人大常委会选出后,一般要在第一次或者第二次会议上,由委员长会议或者主任会议提名,通过产生新一届代表资格审查委员会。如果是在第二次会议上产生,就有个时间空档。比如在全国人大,新一届常委会在换届年份的全国人代会3月中旬选举产生,常委会一般是在4月下旬召开第二次会议时,由委员长会议提请常委会会议审议新一届代表资格审查委员会组成人员的议案。代表资格审查委员会是本届常委会的委员会,上届的代表资格审查委员会应当随着上届人大常委会在新的一届人大选出新的一届人大常委会时终止其行使职权。问题是,在老的代表资格审查委员会已经不能行使职权,新的代表资格审查委员会还没有成立这段时间,如果出现必须由代表资格审查委员会处理的代表资格变动的情形时,应当如何办?解决这个问题,应当考虑新一届人大第一次会议结束后,本级人大常委会的第一次会议就应当及时设立代表资格审查委员会,做到无缝对接,避免权力出现真空。乡镇人大不存在这个问题。

4．代表资格审查委员会组成人员在任期内若变动如何进行调整

这在法律上没有规定。现实中,代表资格审查委员会的组成人员在任期内的变动在所难免,越是基层的人大常委会或者乡镇人大的代表资格审查委员会组成人员,其变动越大,这给代表资格审查工作带来不便。如果没有法定的人数,没有各方面有代表性的组成人员,代表资格审查委员会要依法履行职责会遇到困难。是否在修改有关法律时考虑规定,代表资格审查委员会组成人员在任期内如有变动,人大常委会可以决定个别的代表资格审查委员会组成人员的任免等。例如规定:本级人大常委会可以补充任命代表资格审查委员会的个别组成人员,由委员长会议或者主任会议在常委会组成人员中提名,常委会会议通过。有的地方通过的乡镇人大工作条例规定:代表资格审查委员会组成人员出现缺额时,应当在下一次本级人大会议上进行补选。

需要说明的是,如果代表资格审查委员会组成人员辞去人大常委会组成人员职务被接受的,其代表资格审查委员会组成人员的职务相应终止,也应当由人大常委会予以公告。2013年6月29日,全国人大常委会作出了关于接受陈斯喜、王晓辞去十二届全国人大常委会委员等职务的请求的决定,其中内容包括:接受王晓辞去第十二届全国人大常委会委员及全国人大财政经济委员会委员职务的请求,报请十二届全国人大二次会议确认;同时接受王晓辞去第十二届全国人大常委会代表资格审查委员会委员职务的请求。

附带讲一个实际工作中遇到的问题,如果人大常委会代表资格审查委员会组成人员提出辞职请求,由于其还是人大常委会组成人员,本人应当参加审议和表决这项议案的常委会会议。

5．县级人大常委会和乡镇的人大代表资格审查委员会是否可以不设立或者调整其职责

一些地方根据县乡人大代表直接选举的实践提出,选举委员会主持选举,确定选举结果是否有效,公布当选代表名单;同时设立代表资格审查委员会,审查代表的选举是否符合法律规定,而这两者的内涵和外延是一致的,工作重复。还有的同志认为,选举委员会和代表资格审查委员会各自的职责不同,县乡人大换届选举时的代表资格确认可以由选举委员会负责,平时补选代表时的代表资格审查由代表资格审查委员会审查,鉴于直接选举中选举委员会对选举结果已经确认,建议不再进行代表资格审查。有的同志建议,可以由主持乡镇人大代表选举的选举委员会确定选举结果是否有效,公布当选代表名单,并颁发代表当选证书。在新一届人大第一次会议或者其预备会议上,由依法召集会议的乡镇人大主席团作会议筹备工作和代表选举工作报告时,一并将选举委员会审查代表资格、确认选举结果及公布当选代表名单的情况予以报告,但不提请会议通过。

对这个问题的认识和解决,需要回溯当年对地方组织法修改时的考虑。1995年修改地方组织法时,在县乡两级人大是否设立代表资格审查委员会的问题上曾经有过意见的反复,最终还是决定对县乡两级人大的代表资格审查委员会的组织和职责不作修改,也是考虑到在政治上需要有个关口,同时也为届中处理代表资格变动事宜提供方便。1994年12月21日在八届全国人大常委会十一次会议上,全国人大常委会法制工作委员会主任顾昂然作关于修改选举法、地方组织法的决定(草案)说明中说:“地方组织法规定,县级以上的地方各级人大常委会和乡级人大设立代表资格审查委员会。县、乡是直接选举,都设有选举委员会,如再设代表资格审查委员会,机构重复。为了精减机构,简化工作程序,草案修改为县、乡两级人大代表,由本级选举委员会确认代表资格,在每届人大第一次会议前公布代表名单,删去了县、乡两级人大设立代表资格审查委员会的规定。”但在1995年2月21日八届全国人大常委会十二次会议上,全国人大法律委员会副主任委员项淳一在全国人大法律委员会关于修改选举法、地方组织法两个决定(草案)审议结果的报告中说:“决定草案第十六条、第二十二条的修改,取消了县、乡两级的代表资格审查委员会,由本级选举委员会确认代表资格。一些地方提出,县、乡两级不设立代表资格审查委员会,补选代表时,代表资格无人审查,实际执行有困难。建议对县、乡两级代表资格审查委员会的组织和职责不作修改,仍维持原规定。”这就是说,对县乡两级人大的代表资格审查委员会的组织和职责人们早就有不同意见,地方组织法当时没有对原有的规定进行修改也是有考虑的。县乡两级由选民直接选举人大代表,由选举委员会审查确认当选代表的资格,不再由代表资格审查委员会对代表资格进行审查的建议,不能说没有一定道理。但在地方组织法没有修改的情况下,还是应当遵守现有的法律规定,由代表资格审查委员会审查新当选的代表资格,并由县级人大常委会或者乡镇人大主席团予以确认。根据选举法第四十五条,地方组织法第三十二条、第五十条、第五十一条的规定,无论是直接选举还是间接选举,代表选举程序依法完成后,由主持选举的机构确定选举结果是否有效并予以宣布,此后,还需由同级代表资格审查委员会对代表选举是否符合法律规定进行审查。这是必要的。需要进一步理顺代表资格审查委员会的职责和选举委员会职责之间的关系,明确规范县乡两级人大代表资格审查委员会与选举委员会职能分工等,使地方组织法和选举法的规定落实在实践中有机地衔接起来。

有的同志建议,考虑到乡镇人大不设常委会的实际情况,对地方组织法进行修改,乡镇人大不设代表资格审查委员会,乡镇人大的代表资格审查工作由县级人大常委会代表资格审查委员会负责,由县人大常委会确认代表资格并予以公布。其理由是,乡镇的人大代表选举工作由乡镇设立的选举委员会来主持,乡镇的选举委员会受所在行政区域的县级人大常委会的领导;罢免乡镇人大代表也要由县级人大常委会组织等。从法理上说,各级人大常委会作为本级人民代表大会的常设机关,只能对本级人民代表大会负责并报告工作。代表法规定,县级以上的地方各级人大常委会,应当为本行政区域内的代表执行代表职务提供必要的条件。但涉及人大代表资格的问题,还是不能越俎代庖。

有的同志提出,地方组织法第三十二条规定,乡镇的每届人大第一次会议通过的代表资格委员会,行使职权至本届人大任期届满为止。与这条规定不同,地方组织法第五十条、第五十一条规定了县级以上地方各级人大常委会代表资格审查委员会的组成和职责,但没有任期的表述,对此有费解。这里需要注意的是,根据法律规定,每届人大常委会的任期与本级人大的任期相同,但每届人大常委会行使职权,是到下届人大选举产生出新的一届常委会为止。作为人大常委会机构的代表资格审查委员会是有届别的,上一届的行使职权也应当至新的一届人大常委会产生时为止。这与乡镇人大的有所区别。

6．换届时以及平时的乡镇人大代表资格报告向谁提出

对于换届时的乡镇人大代表资格审查报告向谁提出,原来各地做法不一。主要有两种做法:一是由上一届的乡镇人大代表资格审查委员会在新一届本级人大第一次会议举行前进行代表资格审查,向本届乡镇人大主席团或者向新一届乡镇人大第一次会议或者其预备会议报告并通过(有的地方只是备案)。二是在新一届乡镇人大第一次会议举行时或者其预备会议上,先表决通过新的一届代表资格审查委员会,然后休会,由代表资格审查委员会开会审查每一位新一届本级人大代表的代表资格,再继续举行新一届本级人大第一次会议,通过代表资格审查报告。

有的同志认为,前一种做法,是考虑到乡镇人大不设常委会的实际情况,参照县级人大代表资格审查的实际做法,由上一届乡镇人大代表资格审查委员会审查新当选的代表资格,并报本届乡镇人大主席团确认并公布。乡镇人大主席团根据代表资格审查委员会提出的报告,确认代表的资格或者确定代表的当选无效,在每届乡镇人大第一次会议前公布代表名单。根据地方组织法规定,本届乡镇人大主席团召集新一届乡镇人大第一次会议,由它确认并公布当选代表的代表资格审查情况,有一定道理。但这里的问题是,原来的法律规定是乡镇人大的代表资格审查委员会是向乡镇人大提出报告、对乡镇人大负责,乡镇人大的代表资格应当由乡镇人大公告。有的同志认为,后一种做法,主要问题是会议召开程序不顺,会议都已经开起来了,但与会代表的资格还没有得到确认,使会议的合法性不确定。也就是说,代表名单已经公布,并且事实上代表已经到会,还要再次进行资格审查。而且,没有经过代表资格审查的代表来表决通过同样没有经过代表资格审查的代表组成的代表资格审查委员会,再来自己审查自己和其他所有代表的资格,并且自己通过自己的代表资格审查报告,出现“自己的刀圆自己的把儿”的这种自我审查的现象。

与此相关的一个情况。2012年5月15日《人民代表报》在第3版专栏讨论:代表资格审查情况应向谁报告?是否需要通过?在这个栏目下的七篇文章的题目分别是:人大常委会审议通过后再报预备会议确认、不需人大常委会审议需向预备会议通报、向人代会预备会议报告不合法理、向同级人大常委会或乡镇人代会报告、向本级人大常委会或乡镇人大主席团报告并确认公告、乡镇应向人代会预备会议报告、由谁公告向谁报告。看来对于这个问题,公说公有理、婆说婆有理,大家意见纷纷,莫衷一是。

2015年8月29日全国人大常委会对选举法的修改,解决了这个问题。根据修改后的选举法第四十六条的规定,代表资格审查委员会依法对当选代表是否符合宪法、法律规定的代表的基本条件,选举是否符合法律规定的程序,以及是否存在破坏选举和其他当选无效的违法行为进行审查,提出代表当选是否有效的意见,向本级人大常委会或者乡镇人大主席团报告。人大常委会或者乡镇人大主席团根据代表资格审查委员会提出的报告,确认代表的资格或者确定代表的当选无效,在每届人民代表大会第一次会议前公布代表名单。这就是说,换届时的乡镇人大代表资格审查报告,要向乡镇人大主席团提出。

平时对乡镇人大代表的资格如何报告,各地的认识和做法也不尽一致。根据新修改的选举法的规定,换届时的乡镇人大代表资格要向乡镇人大主席团提出报告;根据代表法的规定,乡镇人大代表涉及暂时停止执行代表职务和代表资格终止的情形,是向乡镇人大提出报告。对此有的同志提出,这是不是“头重脚轻”,换届时大批的当选代表资格的确认权是乡镇人大主席团,而平时的个别代表资格的确认权是乡镇人大。也有的同志提出,如果在平时,有补选的也有代表资格终止的情形都发生,代表资格审查委员会是向乡镇人大主席团还是向乡镇人大提出报告?事实上现在的一些地方性法规,把换届时和平时的代表资格的情况规定都向乡镇人大主席团报告,在乡镇人大闭会期间乡镇人大主席团可以召开主席团会议,听取代表资格审查委员会关于代表资格的审查报告并予以公告,这与代表法的规定是否冲突?这在法理上和实际操作上都有待研究,这涉及乡镇人大与其主席团的关系。关键是谁有权确认和公告代表资格。

7．新设立行政区划的第一届人大代表的资格如何进行审查

对第一届人民代表大会代表的资格审查,应当明确由依法设立的人大筹备组负责。海南省三沙市是2012年6月设立的。7月17日,海南省四届人大常委会三十二次会议通过了《海南省人大常委会关于成立三沙市人民代表大会筹备组的决定》。筹备组批准设立的选举委员会主持三沙市人大代表的选举,筹备组下设的代表资格审查委员会,审查三沙市第一届人大代表的选举是否符合法律规定,并报筹备组公布代表名单。7月21日,三沙市西南中沙1100多名选民参与了三沙市一届人大代表的选举投票。7月22日,三沙市一届人大筹备组第一号公告,正式公布了三沙市一届人大代表的名单,确认本次选举有效,45名代表当选为三沙市一届人大代表。7月23日,三沙市第一届人大第一次会议召开,并在圆满完成各项法定议程后顺利闭幕。

现实中对一些县、乡镇合并带来的新一届人大代表资格审查问题,则要具体分析。实践中有两种做法:一是新建的县、乡镇以某一个县或者某一个乡镇为主的,该县或者乡镇的本届代表资格审查委员会行使职权到新一届代表资格审查委员会产生为止,由其对新建的县、乡镇的人大代表资格进行审查。二是新建的县、乡镇由几个县、乡镇或者其部分合并而成的,一般由上一级人大常委会作出决定,成立新建的县、乡镇的人民代表大会筹备组,负责主持选举和召集该级人民代表大会第一次会议。该筹备组下设代表资格审查委员会,负责审查新建的县、乡镇的代表资格,并报筹备组公布代表名单。这两种做法在实际操作中是没有问题的。

8．代表资格审查委员会需否设置必要的办事机构

在2005年的十届全国人大三次会议上,有一个全国人大代表提出了“关于全国人大常委会加强代表资格审查工作的建议”。这个建议讲道:代表资格审查是代表工作中的一块重要工作,但由于各种原因,这项工作的开展在总体上不够理想,影响了作为国家权力机关的形象,有必要从体制上、从制度上关注和解决这个问题。需要进一步加强代表资格审查工作,包括加强这方面机构和工作人员的力量,至少要有一定数量的专门人员做这项工作。

1990年2月,全国人大常委会代表资格审查委员会议事规则(试行)第九条规定:“代表资格审查委员会办公室应在代表资格审查委员会会议召开前,将会议有关文件及资料发给全体组成人员。”那时的代表资格审查委员会办公室还属于内设机构,挂在常委会办公厅联络局,没有搞实。2006年下半年,全国人大常委会办公厅对常委会代表资格审查委员会办事机构的设置问题专门作了研究,并正式向中央机构编制委员会办公室报送了《关于设立全国人大常委会代表资格审查委员会办公室的请示》。2007年2月收到中央机构编制委员会办公室“关于调整全国人大机关内设机构的批复”,其中讲,经研究并报中央编委批准,“全国人大常委会办公厅联络局对外加挂全国人大常委会代表资格审查委员会办公室的牌子。”这在工作层面上,明确了代表资格审查委员会办事机构的地位,在其具体工作上是与人大代表联络机构的工作相衔接。目前在地方人大,有关代表资格审查办事机构一般都没有明确设置,具体工作一般都是由人大代表联络机构来承担,明显力度不够。个别县级人大常委会还没有代表联络机构,有关代表资格审查方面的工作是由办公室来承担。代表资格审查委员会没有常设办事机构,不利于工作开展,也难以满足形势、任务和发展的需要。

人大专门委员会有自己的办事机构,人大常委会工作委员会也有自己的工作班子,现实中代表资格审查委员会是否需要专门的机构来承担具体的工作是需要研究解决的。尽管具体到一个地方、一段时间内,人大代表资格审查的具体事务可能不多,但毕竟代表资格审查工作是代表工作的一个重要方面,也是县级以上的各级人大常委会或者乡镇人大的一项重要的、经常性的工作。近年来,随着代表工作环境和条件的变化,人大代表资格审查工作越来越任务繁重,一些老问题更加突出,同时出现了一些新情况、新问题,包括法律上、工作层面上和技术上、思想认识上的问题。工作是需要有人去干的,应当重视代表资格审查委员会有关办事机构的建设,进一步建立健全有关工作制度。