代表资格审查委员会工作和会议程序研究

(一)对法律关于代表资格审查委员会职责要求的有关工作和会议程序的理解

法律对代表资格审查委员会的职责有规定,但对委员会的工作和会议程序没有具体规定,需要依法并从实际工作出发来掌握和遵循。

全国人大组织法第三条规定,全国人大代表选举出或者补选后,由全国人大常委会代表资格审查委员会进行审查,并向常委会提出报告。常委会根据代表资格审查委员会提出的报告,确认代表的资格或者确定个别代表的当选无效并予以公告。地方人大选举或者补选的代表的资格审查,也都要走这样或者类似的程序。地方组织法第五十一条规定,代表资格审查委员会审查代表的选举是否符合法律规定。选举法第四十六条规定,代表资格审查委员会依法对当选代表是否符合宪法、法律规定的代表的基本条件,选举是否符合法律规定的程序,以及是否存在破坏选举和其他当选无效的违法行为进行审查,提出代表当选是否有效的意见,向本级人大常委会或者乡镇人大主席团报告。县级以上的各级人大常委会或者乡镇人大主席团根据代表资格审查委员会提出的报告,确认代表的资格或者确定代表的当选无效,在每届人民代表大会第一次会议前公布代表名单。代表法第四十八条规定,暂时停止执行代表职务,由代表资格审查委员会向本级人大常委会或者乡镇人大报告。第五十条规定,县级以上的各级人大代表资格的终止,由代表资格审查委员会报本级人大常委会或者乡镇人大,由本级人大常委会或者乡镇人大予以公告。

根据法律规定设立的各级人大常委会的或者乡镇人大第一次会议通过的代表资格审查委员会,以会议的形式,依照全国人大组织法或者地方组织法、选举法的有关规定,审查代表的选举和补选是否符合法律规定,向本级人大常委会或者乡镇人大主席团提出报告;依照代表法第四十八条、第四十九条的规定,向本级人大常委会或者乡镇人大就暂时停止执行代表职务和代表资格终止的情形提出报告。

人大代表资格审查工作是一项法律性、政策性、程序性、时效性很强的工作,必须严格依法按程序进行。代表资格审查委员会依据宪法规定的国家机构实行民主集中制的原则,根据人大工作的特点集体讨论决定问题,做好相关的工作。代表资格的审查和暂时停止执行代表职务、代表资格终止情形的报告都是代表资格审查委员会通过会议提出的,因此必须规范代表资格审查委员会会议在会前、会中、会后的有关工作。与法周延、与事方便,是代表资格审查委员会工作的一个重要特点。不能因为代表资格审查或者报告的工作不到位或者某些程序出问题而影响人大及其常委会的工作,影响人大代表作用的发挥。代表资格审查委员会在每次人代会前,或者人大常委会有关重要活动前,都要及时向人大常委会或者乡镇人大(或者其主席团)准确报告人大代表资格变动的情况,确认本次会议或者本次活动应出席的代表数,为大会或者有关活动的依法进行提供条件和保障。

根据法律的规定,代表资格审查委员会工作的具体程序:一是收集选举、补选或者其他代表资格变动(例如暂时停止代表执行代表职务、代表资格终止)的结果。二是对代表资格进行审查和对其他代表资格变动情形提出报告。根据选举委员会或者下一级人大常委会报送来的选举结果或者有关补选报告,依法对代表的选举是否符合法律规定进行审查,并就其他代表资格变动情形,向本级人大常委会或者乡镇人大(或者其主席团)提出代表资格审查或者相关报告。三是代拟公告稿。人大常委会或者乡镇人大(或者其主席团)根据代表资格审查委员会的报告,确认代表资格有效或者确定个别代表当选无效,确认其他代表资格变动情形,然后公告。

需要建立健全代表资格审查委员会的各项工作制度。代表资格审查工作和会议的程序,应当纳入制度化、程序化、规范化的轨道,使之既符合法律规定又方便实际工作需要。

(二)代表资格变动情形是否需要及时报告和收集

代表是由各个选区或者选举单位选举出来的,原选区选民或者原选举单位有权罢免自己选出的代表、接受代表的辞职,当代表出缺时补选代表。当发生代表资格这些变动或者发生其他代表资格终止情形、暂时停止执行代表职务情形时,原选区或者原选举单位要报告,问题是是否需要及时报告,回答应当是肯定的。特别是间接选举产生的代表,其代表资格的变动,涉及上一级国家权力机关的组成以及具体工作的开展。从实际需要讲,人大上下级有工作上的联系关系,也有一定的法律监督关系和工作指导关系。代表资格变动及时报告,可使这种关系紧密,便于发现或者解决问题,更好地开展相关工作。代表资格审查委员会或者人大代表联络机构要与相关的选区或者选举单位以及有关方面加强沟通,了解和掌握代表职务变动的最新情况,为人大常委会或者乡镇人大提供工作上的主动。有的地方人大对间接选举的代表罢免、接受辞职或者补选,往往“先斩后奏”,或者往往一年甚至更长时间将有关情况凑在一起才报告,是很不严肃的。这当然也不便于即时解除或者赋予某些代表因担任代表职务享有的各项权利和义务,也不便于重新确定该级人大的实有代表人数、会议的法定人数和半数要求以及开展代表活动等,不便于有关机构开展正常的工作。需要建立健全代表资格变动及时报告或者告知制度,或者建立健全代表资格变动事前请示、事后报告制度。有关选区或者选举单位遇有代表资格可能变动或者已经变动的情形,应当在代表同级的人大常委会或者乡镇人大会议举行前,提前或者及时向该级人大常委会或者乡镇人大的代表资格审查委员会提出报告或者告知,然后再依照法律规定的程序办理。出缺代表的补选一般应符合代表结构的要求,需要补选的应当及时补选。乡镇人大代表资格的平时变动情况,可以由乡镇人大主席或者副主席代为收集和核实。从人大常委会或者乡镇人大的代表资格审查委员会或者人大代表联络机构来说,应当及时了解、收集和报告有关选区或者选举单位代表资格变动的情况。

现在遇到的一个问题是:部分由纪检、司法机关直接查办的案件涉及人大代表资格的变动(主要涉及代表的辞职或者罢免),有时候一些地方的人大常委会代表资格审查委员会或者人大代表联络机构往往难以了解有关情况并及时上报。这就需要在工作层面上加强与有关纪检、司法机关的沟通,建议其在考虑人大代表资格变动情况时,将有关案件及意见的情况及时告知相关选区或者选举单位,并考虑到地方人大常委会或者乡镇人大会议召开的时间,同时通报人大常委会或者乡镇人大代表资格审查委员会以及人大代表联络机构,以便人大常委会或者乡镇人大及时掌握和办理代表资格变动事宜,也为纪检、司法机关的进一步办案提供方便。为了保障人大及其常委会组成人员的知情权,在不影响办案的前提下,告知时可以附有涉案代表的主要违法违纪材料,或者至少向代表资格审查委员会或者人大代表联络机构提供必要的材料。

(三)代表资格变动情形的报告材料是否需要加以规范

答案应当是肯定的。

代表资格变动情形的报告材料是法律性文件,一定要做到法人法语,符合有关规范化的要求。除了代表选举的情形外,代表资格变动还包括补选、辞职、罢免、去世等情形。由于法律规定的过于原则,各选区或者选举单位报送的相关报告及有关材料在现实中不够规范,什么样的都有,包括出现同一个事但不同的版本、不同的表述,不够严肃、不够权威,各方面反映很大。有必要在调查研究的基础上,提出一些规范性的要求,把代表资格变动的报告和材料及有关工作纳入制度化、程序化、规范化的轨道。总的要求是,上报的材料在内容和格式上要符合法律规定和有关要求,行文规范、文字精练、事实清楚、数据准确、方便实用。

这里的一个问题是,对报送来的有关代表资格变动的报告和材料可不可以进行初核?有的同志提出反对的意见,认为只要是选区或者选举单位依照法定程序形成的有关文件,就是有法律效力的,其他机关是不能随意改动的。除非有重大问题,也得征得有关选区或者选举单位的同意才能作出改动。这种意见有一定道理,但可能与实际工作需要不完全符合。代表资格审查委员会的办事机构或者人大代表联络机构对选举或者补选结果的报告及代表登记表等材料接收后,一定要看其反映的内容和程序是否符合法律规定;对代表登记表一定要看其填写是否符合准确、全面等的要求,对其他有关材料主要是看其是否符合有关规范的要求;对暂时停止代表执行职务和代表资格终止情形的有关报告及材料,一定要看其是否符合法律规定的程序和要求以及有关材料是否事实清楚。如果是“否”的话,可能就会影响代表资格审查委员会提出的报告,因此当然可以向有关选区或者选举单位提出修改的建议,对初核中发现的不规范的报告和材料以及公文格式,建议报送单位修改后重新上报;或者自己直接作出一些修改,当然也只能是技术层面、文字上的修改,不能有实质性的改动。

(四)换届时的代表选举结果报告如何规范

新一届的人大代表选举产生后,各选区或者选举单位都要通过本级选举委员会或者人大常委会,向本级人大或者上一级人大常委会代表资格审查委员会报送关于人大代表选举结果的报告。这份报告很重要,是关于这届代表选举情况的重要资料,是人大常委会或者乡镇人大代表资格审查委员会据以进行代表资格审查并由人大常委会或者乡镇人大主席团据以确认代表的资格或者确定个别代表当选无效的重要依据,也是今后开展新一届人大代表工作的基础材料。

从人大代表选举结果报告的实际情况来看,一些地方、一些方面、一些时候在内容和形式上存在不容回避的问题,主要是由于没有统一的、明确的规范和要求,各报送单位是依照自己对法律有关规定的理解和本地的实际情况,按照自己觉得合适的内容和形式提出报告。当多个报送来的报告汇在一起,一比较、一综合,五花八门、各有千秋等问题就出来了,显得不够严肃,甚至有些还不符合法律规定的要求。导致的一个后果,就是有的报送单位需要重新补报没有报上来的材料或者重报原来的不清楚的、不正确的材料。有必要对报送的人大代表选举结果报告进一步加以规范,以做到如下的“四个方便”:

一是方便于各报送单位报件的准确、全面、统一、严肃。就是要做到法人法语,明确简练,不能想当然的发挥;总体反映代表选举的情况,可以列举、简单但不能挂一漏万;内容与形式、详述与概括都要前后或者彼此相互一致;维护报件的权威性等。

二是方便于代表资格的审查和确认或者确定工作。人大代表选出后,由人大常委会或者乡镇人大代表资格审查委员会进行审查,审查代表的选举是否符合法律规定。人大常委会或者乡镇人大主席团根据代表资格审查委员会提出的报告,确认代表的资格或者确定代表的当选无效,在每届人大第一次会议前公布代表名单。各报送单位报件的规范,主要是为了完成这项工作,因此在内容和形式上等各方面,都要符合或者适应代表资格的审查和确认或者确定工作的需要。

三是方便于新一届的人大代表工作。搞好新一届的人大代表在本级人大会议期间的工作和开展好代表在闭会期间的活动,需要利用这些报件的重要数据或者依据作为支持,或者提供一些相关资料。如果这些数据或者资料不够规范、统一,有关信息不足、不对称或者不一致,就很难形成本级人大代表有关情况统一的数据、信息,满足不了实际代表工作的需要,更不利于促进代表工作的继往开来、与时俱进。

四是方便于电子计算机的识别和处理。各报送单位报件的规范、整齐划一,特别是格式化、模式化,许多项可以在计算机系统自动生成或者方便查找,便于通过计算机对有关情况进行分析和汇总,便于及时、准确地掌握本级人大代表全面的或者某一方面的数据、信息或者情况,做到需要时一查即获,或者资源共享。

规范报送的人大代表选举结果报告(参考的规范文本样式见本书第四编有关材料),要严格遵守有关法律以及选举工作文件的规定和要求,结合选举工作的实践,努力使其真实反映当选代表的实际情况,反映报送单位依法进行相关工作的情况。从工作和技术层面上来说,有下面一些具体需要注意的事项。

关于报送主体和报送题目。人大代表是按照选区或者选举单位选出的,但人大代表选举结果的报告,要以主持选区选举的选举委员会或者选举单位的人大常委会的名义报送。报送的题目应当是“关于×××出席×××第×届人民代表大会代表选举结果的报告”。人民日报2012年8月14日头版头条报道:出席中国共产党第十八次全国代表大会代表全部选出;2012年4月十一届全国人大常委会二十六次会议通过的是台湾省出席第十二届全国人民代表大会代表协商选举方案。如果不用“出席”这两个字,某个选举单位或者选区是选举的全部上一级或者本级的代表可能就讲不清楚,加上“出席”这两个字,还可以包括出席大会的各次会议及平时活动,既明确又准确。

关于报送对象。应当是选出代表的本级人民代表大会常务委员会或者乡镇人大的代表资格审查委员会,用全称。代表资格审查委员会是各级人大常委会或者乡镇人大设立或者通过的负责代表资格审查的常设机构。这个报告主要是为这个机构提供的,不能将这个报告报送给人大常委会办公厅、办公室或者其他部门。

关于内容与格式。一般应当包括这样几段的内容。一是写明分配的选举单位或者选区代表名额总数和其中几类需要保证选举的代表具体名额。二是写明代表的选举程序。要从代表资格审查的角度,反映选举法的有关规定,例如代表候选人是否符合宪法、法律规定的基本条件,代表候选人的提出、确定是否符合法定程序,代表候选人人数是否符合法定的差额比例,参加投票的人数是否符合法定人数,当选代表是否获得法定票数,整个选举程序是否符合选举法的其他规定等。注意不能漏项。三是提出选举结果是否有效的意见。四是写明特此报告,请予审查。

关于附件。要包括按姓名笔画为序的当选代表的名单、按得票多少为序的代表得票情况、按姓名笔画为序的名册和代表登记表。

关于落款。应当与标题中的报告体现的主体相同,以选举单位的人大常委会或者主持选区选举的选举委员会的名义报送。不宜或者不能以人民代表大会会议主席团、人大常委会其他某个部门等的名义。

最后署上报告的具体日期,并加盖公章。

需要强调的,第一,报告正文内容除了要符合选举法外,也要符合有关选举问题的法律或者法规决定和政策文件的要求,如代表结构“两升一降一保证”的情况、连任代表比例,具体写明获得参加会议全体代表过半数且得票较多的代表候选人当选代表的情况等。第二,在报告附件中:当选代表名单以姓名笔画顺序列出,也可以按下派、选区或者选举单位安排选举的代表分开写;代表得票情况按数量多少从高往低排列;代表名册要按照要求以姓名笔画顺序填写各项;代表登记表按照要求粘贴或者扫描照片、填写好相关内容。报告要准确、全面、及时。要按照有关要求,将需要的报告文件份数,在规定时限前报送到人大常委会或者乡镇人大的代表资格审查委员会。

应当说,在规范人大代表选举结果报告这方面的要求上,如同在合唱团,只有“我们”,没有“我”。在这里,谢绝百家争鸣、百花齐放,也谢绝自由想象、信马由缰;在这里,不能风情万种,只能情有独钟。一切都要规范、统一到有关法律或者法规以及选举工作文件的规定和要求上来。

平时的代表补选报告和其他代表资格变动材料如何规范,也有一些具体问题需要研究,可以参照上面的一些做法和要求。

(五)有关代表资格审查委员会会议的几个问题

1．代表资格审查委员会会议在哪个时间节点上召开

从这些年来的一些做法来看,代表资格审查委员会会议在有的地方是一年开一次,在本级人代会前;有的地方一年两次,在年中和年末;有的则是根据实际发生的情况,及时召开。一些地方代表资格审查委员会会议是在常委会会议的前一两天召开,以保证有过半数的人员到会,而且使代表资格报告能够反映最新的代表资格变动情况等。有的地方人大常委会代表资格审查委员会会议还有在常委会会议期间召开的情况。

为了使人大常委会或者乡镇人大及时了解和掌握代表变动情况,方便有关机关或者有关方面的工作,也让社会知晓,代表资格审查委员会会议及时召开应当是对的。代表资格审查委员会经过会议讨论或者审议提出的报告,是要上人大常委会或者乡镇人大(或者其主席团)的会议的。委员长会议或者主任会议的一项重要职责,是要拟定常委会会议议程草案,对向常委会提出的议案决定交由有关人大机构审议或者提请常委会会议审议。代表资格审查委员会提出的报告,只有经过委员长会议或者主任会议研究同意后,才能够正式列入常委会的议事日程。在实际工作中,人大常委会的议事日程还要以本级人大常委会党组名义报送同级党委批准。就是说,遇有代表资格变动情况时,县级以上的各级人大常委会的代表资格审查委员会会议一般应当在本级人大常委会党组会议、委员长会议或者主任会议之前召开,乡镇人大的代表资格审查委员会会议一般在本级人民代表大会(或者其主席团)会议举行前召开。当然,必要时,代表资格审查委员会会议也可以临时召开。

2．代表资格审查委员会如何开会

代表资格审查委员会按照民主集中制原则,以会议形式集体行使职权。代表资格审查委员会会议由主任委员召集并主持,由委员会全体组成人员的过半数出席始得召开。代表资格审查委员会向本级人大常委会或者乡镇人大(或者其主席团)提出的关于代表资格情况的报告,应经全体组成人员的过半数通过。会议的时间要服从工作的需要。现在,不少地方的人大常委会都有代表资格审查委员会的议事规则(参见本书第四编有关材料),以规范依法履行职责的程序和方式,应当严格按照规则的要求开会。

有一点需要提及的,就是代表资格审查委员会会议开过了,如果有新的代表资格变动及代表本人工作单位、职务变动等情形发生而且又需要及时加入代表资格审查委员会的有关报告中的,只要人大常委会议事日程安排的时间允许,可以经其他方式让代表资格审查委员会组成人员知晓、同意后加入到委员会的有关报告中,而不一定再开一次会议。

(六)有关代表资格审查工作的联系与沟通

在实际工作中,代表资格审查工作与方方面面的联系与沟通很密切,也只有这种联系与沟通,才能保证这项工作依法顺利开展。这种联系与沟通,包括两个方面,一个是与代表原选区选民或者原选举单位的联系与沟通,另一个是与代表同级其他有关机关、部门的联系与沟通,需要形成一套必要的制度和机制。

在换届选举或者补选后对当选代表的资格进行审查时,要注意做好与党委组织部门和纪检监察、司法机关以及工商、税务等部门的联系与沟通,严把代表“入口关”,不允许素质、能力不高特别是有问题的人混入人大代表队伍,并注意优化代表队伍的结构。

对暂时停止代表执行代表职务的报告,也要做好与有关机关的联系与沟通。

日常工作中大量涉及的,还是在代表资格终止问题上的沟通与联系工作。对代表迁出或者调离本行政区域的,代表因违纪违法被纪检监察、司法等机关、部门查处的,都应当有相应的、必要的情况报告制度,与有关机关、部门之间保持有效、规范的沟通衔接。如果人大无法及时准确掌握代表资格变动的情况,或者是通知代表参加会议或者其他等活动时才得知这些情况,对人大及时启动代表资格终止程序和后续的补选工作程序等也都会造成不利的影响。

实践中,对有问题的代表的资格终止启动程序比较复杂。有的是纪委提出的,有的是公安机关提出的,有的是检察机关提出的,还有的是上级机关、部门或者其领导提出的,有时让代表的同级人大常委会或者代表的选举单位无所适从。代表资格终止的权力,是在代表原选举单位,还是在代表本级的有关机关、部门?在法理上,当然是在代表的原选举单位。但如果涉及的代表是领导干部的,按照干部管理权限,其的代表资格终止可以由有关机关、部门提出建议,然后再由代表的原选举单位走法律程序,基层代表可以不走后面的这个程序,因为没有必要也不可能。现在在代表资格终止的情形中,辞职、罢免的数量增大,涉及违纪违法的数量增多,需要沟通协调的任务越来越重。代表资格审查委员会要与党委组织、统战部门和纪委、公检法等机关建立正常的协调沟通工作机制,及时对代表资格变动事宜做好协调沟通工作,包括明确具体沟通的方式、时间等。有的同志提出,是否可以规定,凡是纪委、公安、检察等机关、部门需要提出代表资格终止建议的,涉及领导干部的,党委组织部门都应当过一下、把下关,就是说按照制度、程序走,从哪里来到哪里去就清楚了,而不是总是找领导协调,有的时候还找熟人协调。还要妥善处理好党纪政纪规定(如纪检监察部门的“双规”、“双指”)和对有违纪违法行为的人大代表辞职或者罢免走法律程序的关系,做好两者的衔接和工作上的协调与对接。这是要研究和考虑的。人大工作是在党委领导下进行的,代表资格审查工作也要保证和加强党的领导。有关代表资格变动情况也要及时向人大内部相关部门通报,以便有关会议安排或者报道。

需要强调的一点是,上级人大常委会要重视对下级人大常委会代表资格审查工作的指导,特别是要注意指导的内容、方式和相关的问题。要主动加强与代表选区或者原选举单位的联系,及时研究遇到的新情况、新问题,提出指导性意见,必要时也可以开展培训工作,以保证下面的代表资格审查工作的各个环节依法顺利进行,也便于上下形成合力,共同推进代表资格审查工作更有效的开展。