信访听证法律制度探析

□ 詹云燕^[1]

摘要：信访听证是一种正式听证，具有民主参与、调查事实与社会监督的制度功能，因而成为处理重大、复杂、疑难信访事项的一种重要手段。信访听证可分为事前听证与事后听证，事前听证主要是为了促成信访事项的正确处理，事后听证主要是为了化解信访积案。信访听证法律制度的基本框架还应当包括听证范围、听证机关、听证会参加人、听证会启动模式、听证会流程与听证效力等内容。

关键词：信访听证　事前听证　事后听证　听证员　缺席听证

我国信访听证的实践始于20世纪90年代末。1999年，河南省计划生育系统实行疑难信访案件现场听证制度；2000年，湖北省公安县信访办开始推行信访听证制度。2002年，《甘肃省信访条例》首次在地方立法中确立了信访听证制度（姜苏莉，2006）。2005年，新修订的《信访条例》以行政法规的形式将听证作为处理信访事项的方法之一予以确认。为实施修订后的《信访条例》，不少省、自治区、直辖市相继制定了信访听证办法；一些市、县政府也先后出台了信访听证细则以落实信访听证制度。有些地方虽然没有制定有关信访听证的规范性文件，但在实践操作中也采用了听证的方式来处理信访事项。信访听证发展至今日，已成为处理重大、复杂、疑难信访事项的一种重要的手段。

由于《信访条例》只在第三十一条第二款对信访听证在适用范围、方式方法与功能作用方面作了非常原则性的规定，更多的细节如听证范围、听证机关、主持人、参加人与听证程序等则授权给省、自治区、直辖市政府制定具体规则，因此，有关信访听证的法律依据主要是各省、自治区、直辖市政府制定的信访听证办法。本文拟在地方性法规、规章与规范性文件的文本分析的基础上，结合各地信访听证的实践经验，厘清信访听证的几个基本概念，并尝试构建一个较为科学、严谨的信访听证法律制度框架。

一、信访听证的性质、功能与适用范围

（一）信访听证的性质

在行政程序法中，听证一般分为正式听证与非正式听证。正式听证又称为“审判型听证”，是指“行政机关在制定法规时和作出行政决定时，举行正式的听证会，使当事人得以提出证据、质证、询问证人，行政机关基于听证记录作出决定的程序”。非正式听证又称为“咨询型听证”，是指“行政机关在制定法规或作出行政裁决时，只须给予当事人口头或书面陈述意见的机会，以供行政机关参考，行政机关无须基于记录作出决定的程序”（应松年，2001：518）。根据《信访条例》第三十一条第二款的规定，信访听证应当“通过质询、辩论、评议、合议等方式，查明事实，分清责任”，因此信访听证属于正式听证的一种。但在地方的做法中也有例外，《山东省信访事项听证办法》规定了信访听证的简易程序，简易程序不适用于重大、复杂、疑难信访事项，不设置听证员，实质上是在处理普通信访事项过程中由承办人员主持的调查程序，属于非正式听证的一种。简易程序不是信访听证的主流，绝大多数信访听证程序都属于正式听证。

（二）信访听证的功能

信访听证之所以能够在各地普遍推广，在于其相较于普通程序在处理特定类型信访事项方面的特殊价值。普通的信访事项处理程序一般是在行政机关决定受理后，通过听取信访人陈述、查看相关证据、要求信访当事人说明情况、向第三人调查等方式，查明事实，依法依规作出信访事项处理决定。这个流程基本上是在行政机关内部完成的，不需要公众的参与，多数情况下信访人也没有机会与相关当事人面对面地进行对质与辩论。对于事实清楚、证据确凿的一般信访事项，这样的处理流程并无不妥。但对于一些案情复杂、有争议或者在社会上影响较大的信访事项，这样的处理则显得有些草率。行政机关容易因为掌握的信息不够全面造成误判，又由于整个处理过程不公开不透明，如果信访人不服处理结果也易引发对行政机关“暗箱操作”的误解与责难。因此，在处理重大、复杂、疑难信访事项过程中引入听证程序确实有其显著的优点，通过增加民众在信访事项中的参与度，以及通过利害各方的陈述与辩论，行政机关能够更全面地了解事实、听取意见，从而作出更加公开公正、合理合法的信访事项处理决定。

具体而言，信访听证具有三个方面的功能：一是民主参与。听证是民众行使民主权利、参与国家管理的一种方式，信访人、利害关系人、社会各个阶层的代表都可以通过听证会表达对信访事项如何处理的意见。二是调查事实。信访听证采用准司法化的程序，通过信访人与相关当事人的陈述、质证和辩论，有利于行政机关查清事实、辨明是非。三是社会监督。信访听证一般情况下公开举行，无论是行政机关还是信访人都要接受公众与媒体的监督，任何一方的对错都要面对社会公议的评判。因此，公开听证不仅是对政府“依法行政”的压力，也是对信访人“合理上访”的压力。

（三）信访听证的适用范围

虽然信访听证对正确处理信访事项有很大的帮助，但其适用范围也有局限性。因为办一场听证会程序繁杂、劳时费力，需要场地、人员、文书乃至媒体的配合，尤其在人员组织方面，一场听证会需要主持人、听证员、记录员、监督员等不同角色的分工合作。因此，从行政成本与效率的角度考虑，不可能所有的信访事项都举办听证会，只有重大、复杂、疑难的信访事项才有必要适用听证程序。对于重大、复杂、疑难信访事项应如何认定，各省的听证办法有各自的界定，如《安徽省信访听证暂行办法》第六条就对可以举行听证的信访事项范围作了详细的规定。大体而言，“重大”通常是指该信访事项涉及人数多，容易引发群体性事件等不良后果；“复杂”通常是指多种因素相互联系、错综复杂，或者涉及多个行政部门难以协调处理；“疑难”通常是指对事实认定有不同看法，对所依据的法律、法规和政策理解不同，证据不足或相互矛盾的情形等（黄新宇，2006）。

一些情况可以排除适用听证程序，包括：（1）涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私或特殊情况不宜公开的；（2）可以通过计算、测量或者根据法律文件或文书直接作出决定，举行听证会毫无意义的；（3）同一信访事项已经过听证，再次听证浪费行政资源的（李凌波、刘勉义，2001）；（4）复核机关已作出复核意见，根据《信访条例》第三十五条第三款的规定，各级行政机关与信访工作机构不再受理的。

二、信访听证的类型

从各地出台的信访听证办法与听证实践来看，信访听证可分为事前听证与事后听证两种类型。事前听证是指行政机关在作出信访事项处理、复查、复核意见之前举办听证会。举办事前听证会的目的主要是为了查明事实、分清责任，依法依规作出正确的信访事项处理意见。事后听证是指行政机关在信访事项作出处理、复查意见之后举办的听证会。有些地方也称之为“评议会”、“公开评议会”或“听证评议会”，名称虽不尽相同，但功能都属于事后听证。一般情况下，事后听证的信访事项多为信访积案。由于信访人不服处理或复查意见，但又不提起复查或复核申请，而是重复上访、形成积案，行政机关主动决定或者根据信访人的申请举办听证会，其目的主要是为了化解信访积案。事前听证与事后听证在举办时间与举办目的上的差异性决定了二者在听证组织机关的确定、听证员的选择、听证会的启动模式、听证的效力方面都存在较大的不同。

从严格的逻辑分析来看，《信访条例》只规定了事前听证，对事后听证并未涉及，因此，对于《信访条例》第三十一条第二款授权省级政府制定听证规则的范围是否包含事后听证，则有不同的理解。但即使各地方政府对事后听证的规范不属于授权范围，鉴于事后听证是在现行信访三级处理程序之外新增的一道处理程序，对信访人来说无异于多了一次反映诉求、解决问题的机会，属于一种创设公众权利的授益性规定，它仍可以纳入行政机关依职权立法或创制规范性文件的范畴。因此，无论是依据授权还是职权，各省级政府对事前听证或事后听证制定信访听证办法都具有合法性。

对于这两种类型的听证，各地方所持的立场也不尽相同。大多数地方同时采用两种类型的听证，如《湖南省信访事项听证暂行办法》第六条规定，将事前听证与事后听证均纳入听证范围；上海市则选择在不同的规章中对二者分别规定，在《上海市信访事项听证办法》中规范了事前听证，在《上海市信访事项核查终结办法》中规范了事后听证；湖北省之前也是同时采用两种类型，但在最新出台的《湖北省信访听证办法》中则采取了与《信访条例》完全一致的立场，将听证范围限于事前听证。也有一些地方将听证范围只限于事后听证，如《青海省信访听证办法（试行）》第六条的规定；福建省虽未出台地方听证办法，但在实践中也只采用事后听证一种形式。由于信访积案的化解属于各地方政府的刚性维稳责任，各地都十分重视发挥信访听证对化解积案的积极作用。虽然事前听证有助于减少信访积案的增量，但事后听证则对减少信访积案的存量有直接作用，再加上各地往往将事后听证作为办理信访事项终结的必经程序，因此，据笔者观察，各地在信访实践中对事后听证重视程度更甚于事前听证。

三、信访听证组织者（听证机关）

对于听证组织者的确定有两种模式：一种是有权处理信访事项的行政机关；一种是相对独立的听证机关，听证机关不能是办理信访事项的同一行政机关。目前，绝大多数地方采取第一种模式，即听证组织者就是负责处理、复查、复核信访事项的行政机关；也有少数地方在第一种模式的基础上，增加信访工作机构作为本级政府听证的具体组织者，如甘肃省、浙江省；在只开展事后听证的福建省，则一律根据属地原则由县级政府作为听证机关，县级政府信访工作机构负责具体组织事宜。有一种观点认为由有权处理机关组织听证有失公正，建议由各级政府信访机构作为听证组织者（姜苏莉，2006；吕爱珍，2011）。但笔者以为，应该区别对待事前听证与事后听证。就事前听证而言，除非有权处理机关为引发信访问题的责任部门，否则由其组织听证并无不妥；而事后听证由政府信访工作机构作为听证机关更为公正。

行政机关召开事前听证会时，对信访事项尚未作出结论。行政机关在这个阶段召开听证会的目的无非两个：一个是调查事实，通过询问相关当事人与技术专家，以及相关当事人之间的对质，彻底搞清楚事情真相；另一个是倾听社会公众与有关专家对信访事项的处理意见与建议。因此，事前听证会主要是为了促进事情的解决，行政机关对信访事项还未形成倾向性意见，并没有站在信访人的对立面，相反，这个阶段的行政机关是以帮助信访人解决问题的角色出现的。既然二者之间不存在对抗的关系，也就没有必要去找一个独立第三方作为听证组织者以示公正。况且，各级政府信访工作机构的主要职责是对群众来信来访的转办、交办与督办，信访事项的具体处理事宜还是应当以事权划分为基础由各职能部门各负其责，信访机构不宜越俎代庖，否则多龙治水，只会导致职能交叉、权责不清、推诿扯皮的结果。但有时候，有权处理机关正是引发信访问题的责任部门，如果仍由其组织听证则有失公允，这种情形由有权处理机关的上级机关负责组织听证更为合理。

事后听证则属于另一种情况。此时有权处理机关已对信访事项作出处理、复查意见，信访人不服处理或复查意见，但又不提起复查或复核申请，而是到不同国家机关重复信访。在这个阶段，有权处理机关已作出结论，但信访人不满该处理结论，二者之间已形成对抗性关系。如果由原处理机关或复查机关组织听证，一方面信访人对其难以信任，另一方面原处理机关、复查机关经过调查已形成倾向性意见，如果自我纠错则意味着否定自己之前作出的行政行为，必然会倾向维持原处理决定，因此，由原处理机关、复查机关组织听证难以得到信访人的理解与配合，听证结果的社会公信力也不足。那么，是否可以让原处理机关、复查机关的上级机关组织听证呢？笔者认为，由上级机关组织听证的效果也不理想。原因在于，信访人在得到信访事项的处理机关复查结果之后，已放弃向其上级机关申请复查、复核，虽然信访人放弃向上级申诉的原因很复杂，但至少在一定程度上，信访人对其上级机关不再信任与期待，不认为上级机关会解决其信访问题，特别是在信访人跑到其他国家机关重复上访的情况下，更是如此。因此，让原处理机关、复查机关的上级机关作为听证组织者，同样难以获得信访人的认同；如果听证结果维持了原处理、复查结论，又会被信访人和社会公众质疑包庇、偏袒下属，同样缺少社会公信力。综上，对于事后听证，最好是由与信访事项无利害关系的第三方来组织。各级政府的信访工作机构相对于各职能部门比较中立，作为党和政府专门负责联系群众的机构，又负有督促检查信访事项办理的职责，因此，由各级政府信访机构来组织事后听证并作出听证结论，不仅在程序上比较公正，让信访人与社会公众信服，在职责分工上也有法理依据，不致产生权责不清的困扰。

四、信访听证会参加人

信访听证会的参加人一般包括主持人、听证员、信访人、信访事项承办单位、记录员；如果信访事项牵涉到其他单位与个人，则还有第三人；比较严谨的听证会还设有监督员与咨询员。

（一）主持人

由于信访听证会都是正式听证会，包含当事人陈述、质询、辩论、评议、合议等步骤，近似于法院的审判程序，因此对听证主持人最核心的要求就是中立、公正、不偏不倚。但与法官主持审判不同的是，法官拥有对案件最后的实体裁决权；而听证主持人一般情况下不具有对听证事项的裁决权。各地有关主持人职责的规定大同小异，基本上都属于组织、展开听证会与维护听证秩序的程序性权力；不少地方还制定了详细的听证会实施细则或听证主持词格式文本，以规范主持人的语言、行为，进一步限制了听证主持人可能徇私偏袒的空间。由于听证主持人不具有实体裁决权，只是履行程序性职责，因此对其独立性的要求不需要太严苛，一般由听证机关的责任人或其指定的人担任，只要不是信访事项的具体承办人员即可。据笔者了解，也有些地方邀请当地法院的法官担任信访听证主持人。法官不仅具有更高的独立性、权威性，因其熟悉司法业务，专业性方面也更胜一筹，因此，有条件的地方不妨推广这种做法。

（二）听证员

信访听证会中的主持人拥有程序性权力，而听证员则拥有实体性裁决的权力。信访人主张的事实与理由是否采纳、信访事项如何处理的意见与建议由听证员合议决定，听证员通过合议形成的决定即听证会的结论。因此，选择听证员是一场听证会的组织工作中最核心的问题。

从各地的规定来看，听证员的来源有两个渠道：一种是从听证机关工作人员中选择；另一种是从听证机关以外的人员中选择。前者的好处是方便、效率，直接由听证机关指定其工作人员担任听证员，一般随叫随到，便于组织，但缺点是其身份不独立，易受听证机关左右，作出的听证结论易被质疑公正性；后者从社会公众中选择听证员，身份具独立性，信访人和群众更容易接受和认可，各地一般从人大代表、政协委员、党代表、法律工作者、专家学者及其他社会人士中选择，但真正愿意付出时间、精力且热心公共事务的人士则不多，因此，组织足够人数的听证员对听证机关来说不是件容易的事，不少组织者需要动用私人关系才能请到愿意配合工作的听证员。总之，两种模式各有优劣，一种比较有效率，另一种更公正，各地采用第二种模式的更多一些，或者采取两种模式相结合的办法。

笔者认为，“事前听证”因为听证机关本身就是信访事项有权处理机关，目的重在查清事实，以促成信访事项的正确处理，因此对听证员的专业素质要求比较高，由本机关工作人员担任听证员有其合理性，如果从外部聘请听证员的话也应以专业人士为主，才能真正达到解决问题的目的。同时在听证员人数的确定上，由于是以专业人士为主，不需要太多，以3到7人的单数为宜。而“事后听证”是因为信访人不服行政机关的处理意见重复上访才举行的，这时候举行听证会的目的侧重于民主参与，通过听取社会公众的意见来评价行政机关的原处理意见、复查意见是否正确、合理，因此听证员应当具有比较广泛的社会代表性，主要应来源于听证机关的外部，从不同利益阶层的代表中选择，特别是公职人员的比例不能过大，以免影响听证员的公信力。听证员的人数至少应在7人以上的单数，否则可能社会代表性不足。至于听证员的专业性则不必要求太高，即使完全没有专业知识的普通人也可以按照常识理性对行政机关的处理结果表达意见。对于听证员的口才也无须过分苛求，如果听证员不具备现场评议信访事项的能力，也可以通过投票程序表达意见。

（三）信访人

根据各地有关信访人在听证程序中权利、义务的规定，信访人的权利包括：（1）有权申请与听证有利害关系的听证主持人、听证员、记录员及其他相关工作人员回避；（2）有权对信访事项涉及的事实、法律、法规、政策等进行陈述、申辩、质证；（3）有正当理由的，可以申请听证延期；（4）有权委托代理人参加听证。信访人的义务包括：（1）按时参加听证会；（2）如实陈述事实，回答提问；（3）如实提供证据材料；（4）遵守听证会纪律。

通常情况下信访人应亲自出席听证会，确因正当理由不能到场的必须委托代理人参加听证会，信访人的亲朋好友或者专业的法律工作者都可以作为信访人的代理人。为保障信访人的合法权益，很多地方还规定了可以向信访人提供无偿的法律援助。但在实践当中，信访人既不委托代理人，自己又不出席听证会的情况时有发生。信访人无正当理由拒绝出席听证会，或者在听证会过程中未经允许擅自离场，一般视为信访人自己放弃听证权利。对于“事前听证”而言，信访人放弃听证权利不影响信访事项处理、复查与复核的正常进行，因此，听证程序可以就此结束，信访人对同一信访事项如果再次申请听证将不予支持。对于“事后听证”而言，信访人放弃听证权利不等于放弃继续上访，如果就此结束听证程序则意味着化解该信访积案的努力失败，即事后听证的根本目的无法达到。目前，各地对信访人缺席事后听证会采取了不同的做法：一种是放弃听证这种方式，改用其他方式化解该信访积案；另一种是举行“缺席听证”，并以缺席听证的结论作为行政机关提请终结（审核认定办结）的依据。前者实际上是对信访人“任性”的妥协，担心强行终结该信访事项会激化社会矛盾；后者则是不妥协的坚持，以明辨是非为原则，促进社会关系尽快恢复到安定状态。由于“缺席听证”有可能激化信访人的对立情绪，仅上海、江苏、浙江等少数地方明确支持缺席听证，浙江省还详细规定了缺席听证的程序。以笔者的观察，如果信访人自认为诉求有理或部分有理，一般都愿意出席听证会，因为多一次主张权利的机会，就多一份解决问题的希望，并且听证会向全社会公开，信访人也愿意借公众与媒体的关注向行政机关施加压力；如果信访人明知诉求无理而长期缠访、闹访的话，多半不愿出席听证会，因为届时公众与媒体的关注就构成对他们自己的压力，如果不能进行缺席听证的话，则该信访事项有可能继续纠缠不休，永远无法案结事了。因此，在信访听证程序的规范性与公正性能够保证的前提下，笔者支持缺席听证程序的设置，以促进信访积案的解决。

（四）信访事项承办单位

事前听证的信访事项承办单位就是正在调查处理该信访事项的行政机关；事后听证的承办单位为作出该信访事项原处理意见的行政机关，如果复查意见改变了原处理意见的主要结论，复查机关为事后听证的承办单位。信访事项承办单位的听证权利与义务基本上同于信访人，但在委托代理人方面必须委托本单位工作人员参加听证，一般应由该信访事项的经办人参加，因为经办人最熟悉情况，最了解信访事项的事实、证据与法律政策依据。

信访事项承办单位必须出席听证会。在事前听证会中，由于信访事项承办单位本身就是听证机关，因此不存在不出席的情况；而在事后听证会中，如果承办单位无正当理由拒绝出席，或未经主持人许可擅自离场的，同样可以适用缺席听证。

（五）其他人员

1.第三人

与信访事项的处理有利害关系的公民、法人或其他组织可以作为第三人参加听证，引发信访问题产生的行政机关（非信访事项承办单位）也可以成为第三人。第三人有权申请参加听证；听证机关也可以通知其参加听证，第三人不参加的，不影响听证的进行。第三人有权就与其有利害关系的事实、证据及法律法规政策的适用，进行陈述、申辩、质证与反驳，也有权委托代理人参加听证。

2.记录员

记录员负责记录听证会的全部活动，制作听证笔录、听证员合议笔录。

3.监督员

有些地方的信访听证会还设置了监督员，负责监督听证会的过程与结果是否公正、合法。监督员往往由当地纪检监察部门工作人员或新闻媒体工作人员担任。

4.咨询员

咨询员负责为听证会提供业务、技术或法律法规政策方面的咨询服务，但不得就如何处理信访问题发表结论性意见。咨询员一般由熟悉相关业务、专业技术或法律法规政策的专家、法律工作者担任。

五、信访听证会的程序

（一）听证程序的启动

事前听证会有两种启动模式：一种是信访人申请听证，由信访人在信访事项处理、复查、复核阶段向听证机关提出书面听证申请，信访事项承办单位审查是否符合听证条件，并在规定期限内答复信访人是否同意召开听证会；另一种是听证机关在作出处理、复查、复核意见前依职权主动召开，但必须事先征得信访人同意。如果信访人拒绝听证的，听证程序不得启动，但不影响信访事项处理、复查、复核工作的正常进行。

事后听证会的启动模式有三种：一种是信访人向听证机关申请听证，一种是信访事项承办单位向听证机关申请听证，还有一种是听证机关自行启动听证程序。在后两种情况下，都可能发生信访人拒绝听证却继续上访的情形。由于事后听证会本身就是行政机关为信访人提供的一种解决信访问题的手段，信访人没有理由在继续上访的同时拒绝以听证的方式解决信访问题，因此，无论信访人是否同意，只要听证机关决定召开听证会即可启动事后听证程序。

（二）听证会前的准备工作

听证机关作出组织听证的决定之后，就必须着手进行一系列的会前准备工作。首先是制定听证方案，包括确定听证会的时间、地点、主持人、记录员、听证员人选，制定听证会会议流程、会场纪律，准备基础案卷材料等。其次是通知和公告。听证机关应当提前通知信访人、信访事项承办单位关于听证会的时间、地点、主持人、听证员人选名单等，并告知其所拥有的权利与义务。听证机关还应当在会议召开前几日，将听证会的时间、地点、听证事项予以公告，公民可以向听证机关申请旁听，听证机关也可以主动邀请信访人的亲属、新闻媒体工作者及与信访事项相关的人来参加旁听。最后，召开听证员准备会议。这个程序虽然不是必备程序，但实践证明可以有效提高听证会的效果。特别是在大多数听证员都不是法律专业人士的情形下，通过准备会议对听证员进行简单的培训，主要是让听证员熟悉听证会的会议流程，明白作为听证员的责任与权利，了解听证事项的基础案情与争议焦点，有助于听证员在正式听证会更好地履行职责，更有针对性地进行提问、评议与合议。如果无法召集听证员准备会议，这个程序也可以通过事先书面告知的形式来替代，告知的内容包括听证员的权利义务与听证事项的基础案卷材料。

（三）听证会会议流程

各地有关听证会会议流程的规定大同小异，听证会会议大致按照以下步骤进行：

1.听证主持人宣布听证会开始，公布听证事由，介绍听证会参加人有关情况，询问当事人（信访人和信访事项承办单位）是否申请回避，宣读听证会纪律、当事人的权利义务与听证员的权利义务。

2.当事人双方陈述事实、理由、证据和法律法规政策依据。

3.第三人提出异议、理由、证据和依据。

4.当事人双方和第三人进行质证和辩论。

5.听证员向当事人、第三人、证人、咨询员提问或者发表评议意见。

6.当事人双方和第三人最后陈述。

7.听证主持人宣布休会，指定一名听证员作为合议召集人，由其组织进行闭门合议。听证员意见分歧较大的，可以再次组织提问、合议。闭门合议根据多数听证员的意见形成合议结论。

8.听证主持人宣布听证会继续进行，当场宣布合议结论。

9.听证主持人宣布听证会结束。

在事后听证会过程中，双方当事人可以进行和解，和解的内容只限于民事争议、行政赔偿、补偿以及行政机关可以行使的法律、法规规定的自由裁量权的范围，且和解的内容不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。

记录员应当将听证会的全部活动制作成听证笔录，并经听证参加人审核无误后签名或者盖章。实践中常常发生信访人拒绝签名的情形，有的是因为听证员作出的合议结论对自己不利，有的则是单纯地认为“签字就要负责任，不签字就不用负责任”。对于任何听证参加人拒绝在听证笔录上签名或盖章的，都应由监督员或两名以上无利害关系人签字确认拒签事实。不少地方还规定应当对听证会全程录音录像，作为听证笔录的辅助证明资料。听证资料（包括听证笔录、合议笔录、合议结论书、有关证据资料、听证会音像资料等）应由听证机关存档备查。

六、信访听证的效力

信访听证的效力是指听证会结果对行政机关、信访人的约束力。听证会的结果体现为听证笔录与听证结论（听证员的合议结论），因此，所谓的听证效力实质上是指听证笔录与听证结论对行政机关与信访人的法律效力。

信访听证会是一种抗辩型的正式听证会，事前听证会中的抗辩双方体现为行政机关调查人员与信访人，事后听证会的对抗性则更强，抗辩双方体现为作出原处理意见、复查意见的行政机关与不服原处理意见、复查意见的信访人。在这种采取类似诉讼程序的两方对抗、相互质证、相互辩论、听证员居中裁判的构造模式中，当事人对于事实的陈述、证据的展示以及观点的论证在听证会的程序上能够得到比较充分的保证。为了维护听证会的权威，防止听证流于形式，听证会的结果（含听证笔录与听证结论）理应受到充分的尊重。

对于事前听证会，多数地方规定将听证笔录和听证结论作为听证机关作出信访事项处理、复查、复核意见的主要或重要依据；也有少数地方规定听证笔录和听证结论为听证机关作出处理、复核结论的依据之一；还有些地方对听证的效力没有作出规定。笔者认为，听证笔录所确认的事实与证据已经过双方的质证、辩论，因此行政机关在作出信访事项处理、复查、复核意见时，应当以听证会上双方质辩过的事实与证据为主要依据，当然，行政机关仍然可以从听证会之外获取相关的事实与证据，但如果是对信访人不利的事实与证据，未经再次听证则不应作为信访事项的处理依据；对于听证员的合议结论，行政机关在作出处理意见时应予以充分考虑，除非听证员的合议结论明显违反法律规定，否则应予以采纳。

对于事后听证会，其听证结果的运用一般与终结（审核认定办结）程序有关。由于信访人不服信访事项处理或复查意见，但又不提起复查或复核，而是重复上访，导致该信访事项无法走完行政三级办理程序，久拖不决，所涉及的社会关系始终处于不安定状态。因此，行政机关希望通过听证会这种比较正式的程序代替复核程序，以听证会的结论替代复核意见，强制终结信访事项，以恢复社会关系的再平衡与社会秩序的稳定。综合各地方有关事后听证的规定，事后听证会结束后，听证机关应当在规定时间内根据听证笔录、合议结论作出如下听证结论：如果信访事项的原处理意见、复查意见认定事实清楚、证据充分、适用依据正确、程序合法、处理意见恰当，作出该信访事项提请终结的决定；如果原处理意见或者复查意见认定的基本事实不清，证据不足，适用依据错误，违反法定程序或者处理意见明显不当，责令信访事项原承办单位重新作出处理或复查决定。听证结论书加盖听证机关公章后应送双方当事人。如果信访人与信访事项承办单位在听证会上达成和解，信访人愿意接受信访事项原承办单位提出的处理意见，同意就同一信访事项不再上访，则听证机关根据双方的意见制作调解协议书，调解协议书加盖听证机关公章并经双方签字盖章后生效。调解协议生效后，如果信访人仍以同一事实和理由继续信访的，听证机关可以根据听证情况和调解协议作出该信访事项提请终结的决定。

七、结语

以上六个方面只是信访听证法律制度的基本框架，并未涵盖信访听证制度的全部内容，有一些内容虽然也是信访听证制度的必要组成部分，但因为不具有显著区别于其他制度的特殊性，本文没有纳入探讨范围。例如，信访听证的原则，基本上是《信访条例》所确立的信访工作原则与行政复议法所规定的行政复议原则的结合；信访听证的延期与中止制度，主要借鉴诉讼法中有关诉讼延期与中止的规定。另外，有些内容虽然在信访听证实践中意义重大、理论上争议不断，如信访终结制度，但从制度逻辑上来讲，只能算是信访听证制度的关联制度，二者之间不构成种属关系，因此也未加以讨论。

我国的信访听证制度是在各地方探索创新、总结经验中发展起来的，在十多年的实践中确实有效解决了众多重大、复杂、疑难的信访事项。信访听证还通过民众参与、社会监督，提高了信访工作的透明度，对行政机关形成依法行政的压力，也间接促进了政府行为的法治化。展望未来，信访听证法律制度还有以下几个方面需要完善：一是科学化。不仅各地现行的信访听证制度设计还有提升的空间，《信访条例》本身对信访听证制度的规定也不尽合理，如未明确听证范围是否包含事后听证，以及事前听证仅限于处理、复核阶段，复查阶段不能听证等。二是规范化。虽然各地方制定了信访听证会的基本规则，但在实践中，信访听证会的启动、听证员的选择乃至于听证会的程序都还有较大的随意性，有的地方存在简化程序、敷衍群众、走过场的现象，应当对信访听证的各项制度进一步规范化、精细化、标准化，以减少地方政府“懒政怠政”的空间。三是法治化。有的地方尚未制定正式的信访听证办法，只是以省级信访工作联席会议的名义出台相关政策文件，根据《信访条例》第三十一条第二款的规定，必须由省级政府制定相关的规章或规范性文件。

参考文献：

黄新宇，2006，《落实〈信访条例〉完善信访听证——信访听证制度解析》，《中国行政管理》第6期。

姜苏莉，2006，《我国信访听证制度研究》，《政治学研究》第4期。

李凌波、刘勉义：《试论听证会程序的适用范围》，《行政法学研究》2001年第1期。

吕爱珍：2011，《我国信访听证制度浅析——以部分省市的有关规定作为样本进行分析》，《社科纵横》第3期。

应松年，2001，《行政程序法立法研究》，中国法制出版社。

【注释】

[1]詹云燕，福建社会科学院法学所副研究员，研究方向为行政法，社会保障法。