“量化目标+全面考评”率全国之先

法治进步是一个社会走向文明的重要标志。作为中国东部沿海经济较为发达地区的江苏，地区生产总值已经连续多年保持平均两位数的强劲增长势头。与此同时，随着改革开放的不断深入，人民群众的民主愿望和政治诉求也日益增长。如何落实人民群众的知情权、参与权、选择权和监督权，把人民群众的民主要求纳入法制化轨道，已成为发展人民民主、实现人民利益的迫切需要。

正是在这种背景下，江苏开始探索具有地方特色的法治建设之路。20世纪90年代，江苏省委做出了依法治省的工作决定，省人大也通过了决议；2003年以来，江苏省委根据党的十六大部署，着眼于“两个率先”的需要，提出了以推进依法治省，建设“法治江苏”统领民主政治建设的新目标；2004年7月14日，《法治江苏建设纲要》（以下简称《纲要》）正式颁布出台。

《纲要》具有鲜明的江苏特色。在地方立法中，《纲要》增加了“不抵触、有特色、可操作”和“努力做到急需为先、以人为本、特色为重、质量为上”等具有江苏地方特色的内容。在规范市场秩序，营造促进市场经济健康发展的法治环境这一方面，《纲要》提出了“加强知识产权和无形资产的法律保护，形成吸引人才、高效配置人才资源、保障各类专业技术人员充分发展的法治环境”“努力建设无制售假冒伪劣商品地区和‘放心消费城市’”等内容，这将有助于江苏在新一轮的发展中营造一个良好的社会法治环境，吸引更多的国际人才和资本。

以《纲要》出台为标志，江苏依法治省进程进入全面推进的新阶段。

量化目标：三年基本实现法治政府建设阶段性工作目标

2011年3月，江苏省政府出台了《关于加快推进法治政府建设的意见》（以下简称《意见》），明确加快建设法治政府的总体要求，即以加强市、县政府依法行政为重点，以事关依法行政全局的体制机制创新为突破口，着力推进政府工作的制度化、规范化、程序化，着力规范行政权力公开透明运行，着力提高政府的公信力和执行力，为推动科学发展、建设美好江苏提供有力的法治保障。

《意见》提出，再经过三年左右的努力，基本实现法治政府建设阶段性工作目标，主要包括：政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能基本到位；行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制基本形成；行政决策的科学化、民主化、制度化、规范化基本实现；权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制基本建立；防范和化解社会矛盾机制比较完善并规范运行；行政监督机制比较健全、资源有效整合、效能明显提高；行政机关及工作人员依法行政观念、能力和水平被社会基本认可，人民群众对法治政府建设基本满意。其中，到2012年年底，超过1/3的市级政府、被确认为省级依法行政示范点的县级政府率先完成法治政府建设阶段性目标任务。

江苏是全国率先部署法治建设的省份，在历届省委的高度重视和大力推动下，依法治省工作取得了明显的阶段性成果。此次，省委、省政府把深化法治江苏建设放到“两个率先”总体布局中来谋划，使江苏省不仅在经济发展上继续走在全国前列，而且在法治建设上也走在全国前列。而推进依法行政、建设法治政府，就是法治江苏建设的重要内容之一。按照规划，江苏省力争到2015年，在法治政府建设水平、公正廉洁司法水平、社会管理法治化水平、法制宣传教育工作水平、法治创建绩效等方面位居全国前列。

江苏各地、各部门按照省政府的部署要求，根据本地区、本部门工作实际，制定加快法治政府建设工作规划、行动计划，明确目标任务、具体措施、完成时限、责任主体和奖惩措施，一些地方和部门还通过签订年度依法行政工作责任状的形式，落实依法行政工作任务和责任。

——省质监局首创“全程说理式执法”，充分运用思想工作的方法和技巧，在八个执法环节对当事人讲清法理、事理和情理，防范和化解执法争议和纠纷，这个经验已在全省“开花结果”，国家质检总局在全系统推广；

——盐城市政府法制办为党委重大决策和政策性文件进行“法制把关”，助力党委依法决策、依法执政，被《人民日报》誉为具有标志性意义；

——起始于省工商系统的行政指导，以引导、指点、教育、劝告、建议等非强制行为服务于企业发展，目前苏州市、扬州市已经全面推开，省有关部门也将发文将之推向全省；

行政权力网上阳光运行的“一库四平台”、立法辩论会、规范性文件专家公开点评、领导干部述职述廉述法、税收执法风险防范、行政首长出庭应诉的南通现象，行政首长主审行政复议案件的海门模式……改革探索，大胆实践，江苏法治政府建设步伐坚实。

推进行政机关负责人出庭应诉工作，是近年来江苏省实施法治惠民工程的一大突出成果。目前，全省绝大多数地区已基本实现了行政诉讼从“民告官不见官”到“民与官平等对簿公堂”的重大转折。力争到2015年，市、县（市、区）行政机关负责人出庭应诉率分别达到90%和95%以上。

建设法治政府，重点是推进市县政府依法行政。下一步，江苏省将落实行政首长负责制，建立干部“德、能、勤、绩、廉、法”六位一体的述职、述廉、述法考评机制，强化依法行政考核作为政府目标考核、绩效考核的重要内容；推动各级政府及其部门依法确定并公布重大行政决策的具体范围、事项和量化标准，每年选取1—2件重大行政决策事项进行重点评估；完善裁量基准制度和适用规则，开展网上行政执法案卷评查，探索实行案例指导制度，建立风险防范机制。

硬性考核：全面考评市县乡法治政府建设

2012年12月18日，江苏省政府办公厅率全国之先，印发了《江苏省法治政府建设阶段性工作目标考核评价办法》（以下简称《办法》），对所属各级政府法治政府建设情况进行全面评估评价。该《办法》要求对市、县、乡人民政府完成法治政府建设阶段性工作目标的情况进行考评，全面客观科学地评估法治政府建设状况，推动政府及其部门依法行政能力整体提升，确保如期完成法治政府建设目标任务。

该《办法》从转变职能、制度建设、行政决策、行政执法、行政监督、化解矛盾、工作保障七个方面，设定了工作目标，并细化为35条考核评价内容。这些条款不仅对行政权力运行进行了严格约束和规范，而且凸显对民生的关切和对民意的尊重。比如，要求市、县全覆盖并有效运行广受群众欢迎的“12345”政府公共服务热线平台；要求公开开展满意度测评，人民群众对法治政府建设的满意（含基本满意）度达到85%以上。

《办法》要求将法治政府建设阶段性工作目标考评纳入经济社会发展总体目标考核指标体系。对率先完成法治政府建设阶段性工作目标任务的市、县（市、区）人民政府，予以通报表彰，对未完成的予以通报批评，并根据考评结果，分别下发整改意见书、改进工作建议函，抓好督促整改。

针对目前社会关注的行政决策法治化目标，《办法》特别要求建立公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制，并要求向社会公布重大行政决策的具体范围、事项和量化标准。其中明确了涉及公共利益和群众切身利益的重大决策事项，要听证，并且对重大政策、重大项目等决策事项，要在决策前进行社会稳定、环境、经济等方面的风险评估，未经风险评估或经评估认定风险不可控的不决策。

《办法》还从八个方面详细明确了行政监督的事项，其中规定市、县行政机关负责人行政诉讼出庭应诉率分别达到90%、95%以上，判决裁定依法执行率达到100%；严格开展行政执法监督检查，实行重大行政处罚、行政许可、行政复议决定备案制度，并强调在重点领域、重点环节、重点岗位的监察措施完备，严肃查处违法违纪行为；健全行政问责配套制度体系，严肃查处行政不作为、乱作为和失职渎职、滥用职权、损害群众利益等问题；建立完善群众举报投诉制度和保障新闻舆论监督制度，举报投诉渠道畅通,对群众和新闻媒体反映的问题办理快捷、反馈及时；建立常态的政民网上互动机制和快速反应机制，对网民反映的问题、提出的诉求，高度重视并及时回应和解决。

为有效保障该项考评顺利进行，《办法》还要求县级政府法制机构符合规范化要求，镇政府、街道办事处配备专（兼）职法制员。要求全面落实依法行政报告制度，按规定向上一级政府报告年度推进依法行政情况，并明确将考核结果纳入政府目标考核、绩效考核评价体系。同时还要求政府常务会议、部门办公会议领导干部集中学法每年不少于两次，并将领导干部“述法”纳入述职内容。

早在2008年，江苏省政府就出台了《江苏省依法行政考核办法》，率先在全省范围内开展对省、市、县三级行政执法部门和市、县、乡三级政府的年度依法行政考核，已经连续考核了多次，对推进依法行政收到了明显成效。此次省政府办公厅发文要求开展全面考核评价，既是对年度依法行政考核工作的深化，又可以摸清各级法治政府建设的底数，为下一步江苏省推出率先建成法治政府的举措做好铺垫。

2013年2月18日至22日，江苏省政府组织考评组分赴全省13个省辖市开展法治政府阶段性目标考评。与往年相比，2013年省考评重心有较大变化，从重点规范行政执法权转向重点突出对行政决策权规范运行的考核，以及对领导干部法治思维和水平的测评。

根据考评方案，考评组与各市政府负责人就推进依法行政进行座谈，通过座谈，“看看各市政府负责人对依法行政重要性的认识和理解，了解各市推进依法行政工作的组织领导、计划安排和工作思路等情况”。这次考评新增了50名处级干部参加依法行政和法律知识考试的考核内容。

2013年考评大幅度提高了“规范行政决策”在考核中的比重。重大行政决策听证、专家论证、风险评估、合法性审查等程序是否得到严格执行，考评组不仅听汇报，还要严格查实有关台账资料。违法决策造成严重后果的，将被“一票否决”。

专栏

省市共同推进南京率先基本建成法治政府

2012年12月28日，江苏省政府法制办公室与南京市政府签署《共同推进南京市率先基本建成法治政府合作协议》。根据这一协议，省政府法制办与南京市政府将建立联席会议制度，加强协作，形成合力，共同推进南京市法治建设工程、法治政府建设行动计划全面实施，为南京重大建设项目实施，举办青奥会和改善民生等提供法制保障。

协议由省政府法制办主任孙如林和南京市市长季建业签署，省委常委、南京市委书记杨卫泽，副省长何权出席并讲话。杨卫泽说，依法行政和法治政府建设是南京创成率先大业的核心内容和重要标志，要进一步树高标杆、振奋精神、敢试先行，战略认识再深化，工作措施再落实，法制队伍再加强，当好全省法治政府建设排头兵。何权说，南京近年来在省依法行政考核中，连续多年位居前列，希望以签署合作协议为契机，合力推动南京市率先基本建成法治政府。

资料来源：《南京日报》2012年12月29日

示范联动：形成推进依法行政新机制

在加强法治政府建设的过程中，江苏省依法行政工作在实践中探索创新，形成了一套比较完善的制度机制，其中的依法行政考核和依法行政示范点创建活动，已经成为各级政府和部门推进依法行政的重要抓手和载体。

2008年底公布实施的《江苏省依法行政考核办法》，是当时全国第一部规范依法行政考核的省级政府规章，在全国产生较大反响。根据省政府的部署，省全面推进依法行政工作领导小组办公室采取内部考核与外部评议相结合、日常考核与年终考核相结合的方式，从2009年年底开始，分别组织对省辖市政府和大部分省级行政机关的依法行政工作进行年度考核。考核结果经省政府批准后，按照政府规章的规定进行通报，并下发整改意见书督促整改。各市、县政府也把依法行政考核作为重要抓手，采取不同形式开展考核工作，有效地推进基层政府和部门依法行政。

2012年6月28日，江苏省全面推进依法行政工作领导小组办公室在海门市组织召开省级依法行政示范点经验交流暨现场观摩会，会议宣读了《关于确认2012—2013年省级依法行政示范点的通知》，南京市鼓楼区等48个县（市、区）、无锡市新区旺庄街道等10个乡镇（街道）、南京市公安局等81个市级行政执法部门及溧水地方税务局等95个县级行政执法部门被确认为2012—2013年省级依法行政示范点。目前，依法行政示范点工作交流已经形成机制，每半年都要组织一次交流和观摩活动。

依法行政示范点创建活动，是江苏省推进依法行政的又一个重要抓手和创新平台。创建活动于2007年开始，全面推进依法行政工作领导小组办公室通过宣传发动、申报、初审、核查、公示等程序，在县、乡人民政府和省、市、县行政执法机关确定了一批省级依法行政示范点。根据省政府要求，依法行政办公室对依法行政示范点实行动态调整，每两年进行一次重新核查和确认。通过召开依法行政示范点经验交流暨现场观摩等形式，总结宣传和推广示范点的经验做法，使示范点的经验在更大的范围内开花结果。

依法行政考核的杠杆作用，示范点创建活动的引领作用，聚合在一起产生了叠加效应，形成了巨大的推力，加快了江苏省法治政府建设的步伐。