新时期如何做好备案审查工作

全国人大常委会法工委副主任　张　勇

十八大以来，党中央高度重视加强备案审查工作。十八届三中、四中全会决定，以及《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》都对此提出明确要求。全国人大常委会领导同志也多次讲话强调和作出重要批示，要求进一步加强备案审查工作，维护国家法制统一。2015年张德江委员长、2016年李建国副委员长在全国地方立法研讨会的讲话中，都用相当大的篇幅来强调备案审查工作。这些都体现了中央在新时期对备案审查工作的决策部署和工作要求，对今后开展备案审查工作具有重要意义。

一、做好备案审查工作的五点体会

能否做好备案审查工作，首先取决于我们对这项工作的认识是否透彻、深入，特别是能否学习领会好中央在新时期对备案审查工作的新要求新部署。我们认真学习、深刻领会中央决策精神，有以下五点体会：

（一）备案审查制度是一项宪法性制度

备案审查制度是一项宪法性制度，有明确的宪法依据。宪法第62条、第67条规定，全国人大及其常委会监督宪法实施，全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令，以及撤销省级人大及其常委会制定的同宪法、法律、行政法规相抵触的地方性法规和决议，这些规定是从监督职权角度作出的。宪法第100条、第116条规定，地方性法规、自治条例和单行条例报全国人大常委会批准或者备案，这些规定是从立法体制角度作出的。联系起来看，上述规定构成备案审查制度的基本框架。在宪法规定基础上，立法法、监督法等其他宪法性法律进一步充实完善备案审查制度。其中，监督法明确规定将司法解释纳入全国人大常委会备案审查范围。根据宪法的规定，备案审查制度还是一项重要的宪法监督制度，备案审查工作是全国人大常委会履行宪法监督职责的重要方式之一。

（二）加强备案审查工作是中国特色社会主义法律体系发展过程的时代必然

有法律法规，才谈得上备案和审查。经过30多年努力，2011年我国建成中国特色社会主义法律体系，初步解决了法律体系“有没有”的问题。在此基础上，法律体系还需要不断完善，要解决“好不好”的问题。习近平总书记在2013年2月指出，人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题；不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国；越是强调法治，越是要提高立法质量。十八大以后，中央格外重视和强调备案审查工作，目的就是要建设一个更完备更科学更有效的社会主义法律体系。这也表明，社会主义法律体系建设已经发展到一个新的历史阶段。

（三）加强备案审查工作是全面依法治国战略的内在要求

全面推进依法治国，不仅要求加强立法，把国家各项事业和各项工作纳入法制轨道，还要加强宪法和法律监督，维护国家法制统一。在一个法治健全的现代国家，宪法监督制度是“法治国家大厦的拱顶石”。缺乏有效有力的宪法监督，不同层级的法律规范就难以形成层级清晰、内部和谐、结构稳固的法律体系。我国是一个大国，国情复杂，要维护国家法制统一、尊严、权威，保证宪法法律有效实施，确保依法治国基本方略的贯彻落实，必然要求加强备案审查工作，在法制建设中“制定和审查并重”，实现两条腿走路。

（四）加强备案审查工作是深化立法体制改革，推进国家治理体系和治理能力现代化的重要保障

2015年立法法修改赋予设区的市以地方立法权，我国地方立法主体的数量由过去的80家增加到350多家。这不仅是立法体制的重大变化，更是推进国家治理体系和治理能力现代化的一项重要举措。设区的市行使地方立法权后，不仅需要通过备案审查制度确保新制定的法规合宪合法，更重要的是通过备案审查促进各级立法主体提升立法能力，提高立法质量。这对于推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要的现实意义。

（五）备案审查工作的当务之急是加强制度建设和能力建设

备案审查工作起步晚、底子薄、力量弱，总体上还处于发展初期，制度有待完善，能力亟待提高。十八届四中全会决定明确提出，要大力加强备案审查的制度建设和能力建设。这一重要决策，既是基于备案审查工作目前的实际状况，更是着眼于备案审查工作未来肩负的重要责任。加强制度建设和能力建设的任务不仅重要，而且十分紧迫。

二、从五个方面开展备案审查工作

基于上述认识体会，我们着力从五个方面做好备案审查工作：

（一）加大主动审查力度，增强纠错刚性

按照“有件必备、有备必审、有错必纠”的要求，对“一府两院”报备的行政法规、司法解释，坚持逐件、逐条进行主动审查研究，提出审查研究报告。对发现的同宪法或者法律相抵触的问题，不断增强纠错刚性和力度。比如，2015年我们针对司法解释中发现的问题，首次以书面形式将研究意见函送最高人民法院，督促其纠正。对于数量庞大的地方性法规，结合中央有关决策部署和相关法律的变化，有重点地开展主动审查。比如，结合取消及下放行政审批事项改革，我们对107件相关地方性法规进行审查，发现其中30多件没有依法作出相应修改。对此，我们通过发函督促有关地方进行了修改。

（二）不断规范被动审查工作，及时回应社会关切

坚持严格履行法定职责，认真研究处理各方面提出的审查建议，2016年共办理审查建议92件。我们根据工作实际，不断规范被动审查工作程序，改进工作方法，形成了包括规范接收登记要件、函告制定机关、征求委内外意见、提出审查研究报告、督促纠正以及向建议人反馈等工作流程。通过规范开展被动审查工作，发现和纠正了一些违反上位法的地方性法规，如《杭州市道路交通安全管理条例》等。审查建议研究工作结束后，按照反馈工作办法的规定，不断加大反馈工作力度，及时回应社会关切。

（三）深入调查研究，开展制度化建设

按照中央加强制度建设的要求，我们深入开展调查研究，总结工作经验，不断开展备案审查制度建设。2016年研究起草备案审查工作规程，经张德江委员长批准后印发试行。这是继2014年制定反馈工作办法之后，在备案审查制度建设方面取得的又一新成果。它的施行将进一步推动备案审查工作的制度化和规范化，进一步促进法规、司法解释制定机关做好相关工作，对全国各地方开展备案审查工作也将发挥引领和指导作用。

（四）创新工作思路，启动并推进备案审查信息平台建设

目前，在我国法律体系中，现行有效的法律258件，行政法规750余件，地方性法规10100余件，部门规章2700余件，地方政府规章9100余件，“两高”司法解释及司法解释性质文件3000多件，数量还在进一步增加，单靠传统的人工方式进行备案审查已经难以适应工作要求。为此，我们创新工作思路，会同全国人大常委会办公厅秘书局、信息中心，于去年上半年启动并推进备案审查信息平台建设。这项工作得到常委会领导高度重视和大力支持，目前进展顺利，信息平台已经完成测试，现行有效的一万余件地方性法规已按统一格式全部上传到平台，今年上半年将实现地方性法规电子报备。下一步，我们将实现依法向全国人大常委会备案的规范性文件（含行政法规、地方性法规和司法解释）快捷、规范、准确报备。在此基础上，建成一个联通各级立法主体的备案审查信息平台，最终形成国家法律基础数据库，使社会主义法律体系能够看得见、找得到、用得上。

（五）加强备案审查队伍建设，建立健全衔接联动机制

做好一项工作，离不开素质能力过硬的干部队伍。我们高度重视全国备案审查干部队伍整体发展，将全国各级人大的备案审查工作力量当作一支队伍开展交流培训，大力加强干部队伍能力建设。与此同时，我们根据有关中央文件要求，不断加强与中办法规局、国务院法制办、中央军委法制局之间的协调配合，积极推动建立健全备案审查衔接联动机制。