行政诉讼制度实施以来，对于保障公民权利，推进市场经济体制的确立，特别是促进行政法治的发展，均发挥了建设性的作用，具有重大意义。但在实践中，该制度的运行也暴露出了一系列的问题。有人将这些问题概括为“两难”和“一低一高”的困境。[2]所谓“两难”，一指行政案件审判难，另一指行政机关败诉案件执行难。“一低一高”现象，指行政案件的受理数量低和原告的撤诉率高。行政案件审判难在我国已是一个不争的事实：许多行政机关不愿意当被告、不应诉、不出庭，甚至不适当地干预审判，指令法院不受理或者不依法裁判行政案件；而许多法院慑于行政机关的权势，在行政机关的干预下不敢受理行政案件或者受理后久拖不决；而行政案件的执行难在我国也是一个普遍现象：在行政机关败诉的案件中，许多行政机关或行政官员无视法院的权威，公然藐视法院判决，甚至暴力阻挠法院执行；而法院由于在财政和人事等问题上受制于行政机关，不敢也无力对行政机关采取强制执行措施，结果导致许多原告胜诉的判决有如一纸空文。上述种种问题，在很大程度上均涉及“行政肥大”背景下，司法约束行政的难度，也折射出了司法与行政现行关系中存在的种种问题。
在理论上，由于司法审查制度的存在，司法应独立于行政、两者之间的规范关系似乎已不成一个问题，这非常明白地反映在世界各国宪法的有关规定上。就宪法的内容来看，各国宪法有关行政与司法关系的定位是很相似的，无论是议会制国家还是总统制国家，抑或我国的人民代表大会制条件下，司法与行政至少都被看作是地位平等、相互制约的权力主体。但实际中各国的情况却千差万别。在我国现行宪法体制中，一府两院是职能不同、地位平等的国家机构。就行政与司法关系的制度安排而言，中国司法机关的地位与任何一个发达国家司法机关的地位都是相似的，但实际的情况则远非如此，由于中国的司法机关在很大程度上形成了对行政机关的种种现实依附关系，它显然没有其他国家司法机关那样崇高和有威望。这种依附关系是基于中国的“政治传统”和行政化的司法体制而存在的，表现为公务员制度中“官本位”的行政取向和司法机关的人、财、物等资源供给由各级行政机关支配和管理，以及司法区与行政区完全重叠等现行体制。
从理论所揭示的法治发展的逻辑来看，可以断言，根据依宪治国和法治原则重新考察、改革、完善司法与行政之间的关系，是社会主义法治国家建设不可逾越的、必须解决好的一个基本问题。只有解决好这个问题，才有行政法治可言，也才有司法权的独立行使可言。因为在现代宪制形态中，尽管司法与行政之间关系存在着不同的模式，但在以下两个关系上则是无例外的：一是司法权包含有审查行政行为合法性的内容；二是司法权独立于行政权，不受行政权之操纵。根据我国现行的制度安排，司法权被授予了行政裁判的权能，并且随着法治的发展，这种权能还会逐渐地扩大；宪法和法律也安排了司法权独立行使的制度。因此，在司法管理体制上，司法机关依赖于行政机关的关系必须予以改变。否则，司法权独立行使或司法审查面临的体制性障碍便无法根除，司法的正常功能乃至法治的目标也就失去了制度的基础。目前，理论和政策都已充分注意到了改革现行体制，建立适应法治要求的司法与行政关系的必要性。有学者坦言：“建设社会主义法治国家的技术性问题是什么？简言之，是解决行政优越于立法权、司法权及立法权、司法权的行政化问题……在我国，行政违法所以纠正起来困难重重，甚至出现对立法与司法的行政干预，其症结即是行政权肥大化造成的权力结构障碍。这种权力结构一方面导致立法权的虚软及司法权难以中立，而且另一方面导致立法权与司法权在行使方式上行政化。”[3]从现实表现的种种迹象来看，这种观点的确具有很强的针对性。事实上，现行政策也注意到了这个问题，在执政党所确定的“从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权”的要求中，改革司法与行政之间现有的不适应法治发展的关系无疑是其重要内涵之一。
【《四友斋丛说》明·何良俊】自袍点墨，终不可湔。
【译文】一领白袍染了墨，永远也洗不掉。
概而言之，在依法治国条件下，司法与行政之间的关系问题包含了司法机关的现实政治地位低于行政机关，司法机关在人、财、物上依赖于行政机关。这两方面关系既与司法权独立行使的宪法要求不相容，又造成了司法对行政行为合法性审查的困难。就中国的法治发展而言，解决这个问题是比较困难的。首先，这种现实关系的生成并不是毫无根据的，反之，它有着深厚的社会历史基础。在历史上，以强大的皇权和发达的官僚制为代表的中国传统政治文明，其行政权的发达是罕见的，随之而形成的司法与行政的合一也构成了中国传统司法独具特色的性质。然自民国始专设司法审判职能，开司法脱离行政之先河以来，司法与行政之间“剪不断、理还乱”的关系一直延续至今。不仅司法对行政的依赖关系大体如旧，而且行政对司法的渗透已达司法系统的内部。有学者认为，在中国要使司法独立于行政，“看来不是一个制度设计问题。它应是社会力量的对比和需要政治改革所引出的后果”。[4]其实，对解决这一重大的关系问题来说，制度设计是重要的，只是历史的经验一再地教导人们不要忘记了现实的历史条件。其次，中国是一个发展中大国，大国管理和发展的规律对一个强大的行政权的需要，是不言而喻的。行政权优先发展似乎是大国发展的一个规律，诚如亨廷顿所强调的那样，必须先形成权威，而后才谈得上结构分化和限制权威。[5]国内也有学者分析说：“在一个超大社会中，政治体系的力量和权威很大程度上依赖于自己所能掌握和分配的资源，而在一个小型国家中，政治体系掌握和分配资源的要求不高，政治性、技术性低的因素高于政治性的因素。政治体系掌握一定量或者说相当量的资源，并根据社会发展的趋势和政治发展的目标分配，是大国发展的必然，也是大国保持政治一体化的必要条件。在中国这样的超大社会和发展中社会实现现代化，政治体系必须掌握和分配必要的资源。”[6]显然，无论是物质性资源，还是非物质性资源，其组织和开发都主要是行政的职能，至于资源的分配则更直接地涉及行政职能。行政权在中国的特殊性已在相关的理论中有所反映，行政法理论中有关“控权论”与“平衡论”的争论实际上是围绕着行政权在中国的特殊性展开的。[7]而就现实情况来看，我国的行政权一直拥有着巨大的经济和社会管理职能，虽然随着市场经济的发展，经济职能已向市场转移，但社会管理职能则得到了强化，结果是行政权的总量并无太大的变化。权力资源大部分配置于行政权的权力格局大体如初，这种格局极易造成权力的集中与失衡。由此来看，司法的现有地位和对行政的依赖关系还有着现实的深层原因。最后，在理论上，中国司法与行政之间的上述体制性关系还与两者权能上的特征相关。第一，与司法权的被动性特征不同，行政权是命令性、主动性的权力，积极主动地而不是消极被动地行使权力为行政权的本质所要求；第二，与司法权所要求的较高的制度化程度不同，行政权的执行则要求较高的自由裁量权，现代社会的发达和复杂对行政执行和自由裁量有着强烈的要求；此外，与司法权所掌握的少量资源不同，行政权不仅掌握了大量的社会财富和军警力量，而且还享有着行政优先权和物质上的利益权。这种种权能上的差异，如果没有为社会所广泛支持的规范所限定的话，行政权是极容易对司法权形成压力和优势的。
【《警世通言》明·冯梦龙】国正天心顺，官清民自安。
免责声明：以上内容源自网络，版权归原作者所有，如有侵犯您的原创版权请告知，我们将尽快删除相关内容。
