北约的调整与东扩

北约的调整与东扩是美国建立“世界新秩序”努力中的关键步骤之一，体现了“世界新秩序”的各个要素。1991年3月华沙条约组织解散后，北大西洋公约组织通过改革与东扩不仅维系而且扩大了自己的存在。导致北约改革的因素主要是三个：第一，随着西欧国家力量以及西欧一体化运动的发展，北约的欧洲成员国希望在联盟中发出更强的声音，获得更大的权力。第二，随着冷战的结束和国内经济的衰退，美国新孤立主义势力抬头，要求减轻在欧洲的负担，减少在欧洲的部署。第三，随着东欧国家与苏联的剧变以及华约的解体，北约也需要作出相应的反应，克服自己在目标、职能及范围方面的局限性。

1．北约的调整

从1990年初起，就在东欧国家发生剧变之时，美国便与其西欧盟国围绕北约的调整问题开始了讨论。7月上旬，北约在伦敦举行的首脑会议通过了《伦敦宣言》，提出了北约的调整应当遵循的主要方向。随后，北约分别组织了三个层次的研究来讨论如何执行伦敦宣言的问题，包括使命、战略以及力量结构的调整，即如何重新规定北约的使命，界定北约的战略和决定北约的力量，而力量结构的调整实际上又反映了美国和其盟国如何分担联合防务的问题。

正是以这些研讨作为基础，1991年11月上旬，北约在罗马举行的首脑会议批准了《联盟新战略概念》这一重要文件，确立了北约战略调整的基本框架。具体地说，一方面，它分析了北约所处的安全环境发生的积极变化以及面临的挑战。该文件指出，这一环境得到了“彻底的改善”，包括苏联和东欧政局出现了“深刻变化”，德国实现统一并继续留在北约，东西方军备控制与裁军谈判取得“重大进展”，以及欧洲正走向自由、和平与统一。与此同时，该文件又界定了北约面临的安全威胁呈现出的“多层次、多方位”的特点以及不确定性，其中特别提到：中东欧国家存在的“严重的经济、社会和政治难题”“有可能导致不利于欧洲稳定的危机，甚至引起武装冲突”；苏联的未来走向仍然“捉摸不定”，而其手中又拥有只有美国能与之相比的“巨大的核武库”；南欧动荡的威胁性在不断增加。

另一方面，在此基础上，《联盟新战略概念》具体规定了北约调整涉及的两个内容。一是与使命有关：北约要“维持足以防止战争和提供有效防御的军事力量，具有成功地对付影响到成员国安全的危机的全面能力，进行有利于同其他国家对话的努力，积极寻找包括武器控制和裁军在内的实现欧洲安全的共同方针”。而这四项内容实际上也暗含了北约使命的扩大。二是与北约的力量结构有关：为了保证“在人员减少的情况下”能够有效地处理危机和对付侵略，北约军队“需要提高灵活性和机动性，需要确保能够在必要时扩充队伍”。^[14]

在1991年，北约的国防部长们还举行了多次会议，着重讨论北约力量结构的问题。在5月底的布鲁塞尔会议上，国防部长们批准了北约调整军事力量的计划，以适应欧洲变化了的欧洲安全环境。根据这一计划，未来北约的军力将由“快速反应部队”、“主力防御部队”和增援部队构成，并以海、陆、空三军多国部队形式组成。建立一支高度灵活的快速反应部队是该计划的核心，其编制是四至五个师，兵力为7万—10万人，具备可在一周内部署到从大西洋到地中海的任何区域的能力。在10月中旬的西西里岛的会议上，国防部长们决定，在未来两三年内北约应销毁部署在欧洲的80%的战术核武器，包括减少50%的机载核炸弹；与此同时，北约必须保持和更新一定数量的核武器，以作为北约安全的最后保障。在12月中旬的布鲁塞尔会议上，国防部长们又商定，今后在联盟领土以外发生类似于海湾战争的危机时，可根据一些成员国的要求使用北约的机场、输油管和补给品储藏所等设施，并将为此拟定全面的应急计划。^[15]

1992年6月初在奥斯陆召开的北约外交部长会议进一步深入讨论了扩大北约职能的问题。它强调，北约仍然是欧洲安全的必不可少的基石，应通过改变职能、扩大政治作用、调整战略和部队部署来确保北约继续在安全方面发挥支柱作用。同时，会议还批准了北约可以使用其军队在欧洲地区冲突中实施维和行动的建议。^[16]这一决定将军事干预范围明确扩大到了北约的“域外”，改变了奉行几十年的只限于将其部队部署在盟国领土的原则。1994年1月的北约首脑会议通过的《最后公报》更宣布：“我们重申我们愿意支持联合国安理会授权的或属于欧安会责任范围的维持和平和其他行动。”^[17]这就为以后北约介入波黑战争和欧洲以外的冲突开了绿灯。

此外，北约内部关系——特别是美欧关系——的协调，也是北约调整涉及的主要问题之一。在1991年10月于西西里岛召开的北约国防部长会议上，法国和德国就提出了建立由西欧联盟指挥的欧洲部队的方案，当时美国和英国都表示担心该部队的建立会削弱北约的作用。但是，此后美国逐步作出了让步。1992年6月于奥斯陆举行的北约外长会议声称，在未来的安全结构中，应通过加强西欧联盟的作用来发挥和增强西欧国家在安全方面的作用。在1994年1月的北约布鲁塞尔首脑会议上，美国同意在北约内部组建由欧洲盟国组成、由西欧联盟领导的“联合特遣部队”，以满足它们在北约内突出“欧洲支柱”的要求。该部队不直接隶属于北约，但可以利用北约提供的指挥、后勤及情报服务。1996年6月于柏林举行的北约外长会议则批准了这一建立多国多兵种特遣部队计划。它将在美国不参与的情况下于欧洲地区“执行维和或救援任务”。^[18]

1997年7月，北约马德里首脑会议又提出了进一步修订联盟战略的问题。1999年4月下旬，北约19个成员国的首脑（包括新参加北约的东欧三国）在华盛顿通过了《北大西洋联盟战略概念》。与《联盟新战略概念》相比，这一文件又有了一些重要发展：第一，重新评估战略环境和安全威胁，强调了“欧洲-大西洋内部及其周边地区的不稳定因素和动荡以及联盟边缘地区发生地区危机的可能性”，包括大规模杀伤性武器的扩散、恐怖主义及其他全球问题。第二，扩大了北约的职能和任务，规定北约组织不仅要“确保对其成员的安全防御，而且要对欧洲-大西洋地区的和平与稳定作出贡献”，随时准备“有效防止冲突，积极参与危机管理”，并促进与该地区其他国家的“伙伴关系及合作”。第三，发展了北约的战略措施，特别提出要“充分利用伙伴关系、合作和对话以及与其他组织的联系来帮助防止危机；如果出现危机，就在危机的早期阶段把它平息下去”。第四，规定了北约军事力量建设的原则，特别强调要公平合理地分摊“共同防务方面的作用、风险、责任以及利益”，还明确指出北约的军事力量的规模、准备状态、有效性和部署状况要能够反映它“对集体防务和对危机作出反应的承诺”。^[19]

2．北约的东扩

北约东扩实际上也是北约调整的一部分，涉及的是北约与原华约成员国的关系。随着东欧和苏联出现的剧变，1990年7月的《伦敦宣言》就提出，北约要加强其“政治作用”，改变过去与华约的对抗关系，推动与华约成员国间的合作。此后，北约积极推动这一目标的实现，并从加强与东欧国家的政治、军事交流与合作发展到推进北约的东扩，以控制东欧国家和防范俄罗斯。北约东扩实际上包含了三个阶段：

第一步是“北大西洋合作理事会”（北合会）的建立。在1991年3月华约宣布解散后，东欧一些国家即为了自己的安全考虑要求加入北约。对北约来说，这自然是扩大自身实力的一个极佳机会，但是又担心东欧国家的正式加盟会招来苏联的疑虑和反对，同时这些国家在防务预算、军事管理方面也存在着与西方标准不相吻合的各种问题，为此不敢仓促东扩。6月的北约哥本哈根外长会议就在一项声明中提出，北约国家谋求与东欧国家建立建设性的伙伴关系，以此将它们与北约联系起来。11月的北约首脑会议通过的《关于和平与合作的罗马宣言》进一步宣称，北约将把同苏联和东欧国家的关系“扩展、加强和提高到一个相当新的水平”，使之“制度化”。^[20]会议决定成立北大西洋合作理事会。12月，北约16国、苏联、波罗的海3国（爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛）和东欧5国（捷克和斯洛伐克、波兰、匈牙利、保加利亚、罗马尼亚）的外长在布鲁塞尔举行“北合会”的第一次外长会议。会议发表的声明提出，成员国将在政治和安全问题上展开定期磋商与合作，为“在欧洲建立一种新的、持久的和平秩序而努力”。^[21]1992年3月，原苏联的11个加盟共和国又在北约的布鲁塞尔总部签字加入了“北合会”。至此“北合会”的成员达到了36国。同日举行的“北合会”特别会议发表声明称，其成员国“决心通过对话、伙伴关系和合作，为在欧洲建立一个新的、持久的和平秩序而共同努力”。^[22]总体上说，北大西洋合作理事会是一个以北约国家为核心的论坛，主要是象征性的，言辞多于行动。

第二步是“和平伙伴关系”的建立。在北大西洋合作理事会充分运转以后，1993年10月，美国在北约国防部长非正式会议上提出了同原来的华约国家以及独联体成员国建立所谓和平伙伴关系的计划。在某种意义上，这将是一种准同盟的关系。1994年1月，在布鲁塞尔举行的北约首脑会议正式通过了这一计划。其主要内容是：第一，“北合会”的北约伙伴国及其他尚未加入北约的欧洲国家均可要求与北约建立和平伙伴关系。第二，北约将分别与和平伙伴国签署协议，规定在防务、军备控制、民主化进程等方面的合作内容。第三，北约将不向和平伙伴国提供安全保障，但是当某个伙伴国“觉察到它的领土完整、政治独立或安全受到直接威胁”时将与之进行“磋商”以寻求解决的办法。第四，北约的大门对和平伙伴国敞开，“积极参与和平伙伴关系将会在北约扩大这一演变进程中起重要作用”。^[23]和平伙伴计划公布后不久，十多个前华约成员国与原苏联的加盟共和国就纷纷加入了这一计划。

俄罗斯最初对这一计划的态度是犹豫不定的，与北约的谈判也几经反复。直到1994年6月，俄外长才在布鲁塞尔签署了加入和平伙伴关系计划的框架文件以及《俄罗斯-北约合作议定书》。北约承诺，将与俄建立符合其地位和能力的关系，使俄能在与其核大国地位和所承担的义务相称的领域发挥重要作用。1995年5月，俄罗斯正式宣布加入北约和平伙伴关系计划，并与北约签署了《双边军事合作计划》和《定期公开磋商制度框架文件》。1997年5月，它们又在巴黎签署《俄罗斯联邦与北约组织相互关系、合作和安全的基本文件》。该文件声称，双方“均不把对方看作敌人”，“磋商、合作等将成为俄罗斯和北约之间相互关系的核心”。^[24]但是，在1999年3月北约开始对南联盟实施军事打击这一被叶利钦称为“非常危险的行动”之后，俄罗斯曾短时间地冻结与北约的合作，包括中止与北约的和平伙伴关系，召回驻北约的代表。

第三步是北约的正式东扩。在建立北大西洋合作委员会和实施和平伙伴关系的同时，北约并没有放弃正式吸纳原华约成员的计划；而且，尽管遭到俄罗斯的反对，其态度逐步转向坚决和强硬。1994年1月的北约布鲁塞尔首脑会议在通过和平伙伴关系计划的同时还正式作出了北约向外扩展的决定，声称“我们期待也欢迎北约扩大到我们东面的民主国家”。^[25]年底的北约布鲁塞尔外长会议更加明确宣称，北约扩大将是“广泛的欧洲安全结构的一部分”，它将“补充欧盟的扩大”，使“东欧的新的民主国家”实现“安全和稳定”。^[26]次年9月，北约提出了《关于北约东扩问题的研究报告》，确定了北约扩大的目的、原则、决策程序、扩大后的共同防务政策。1996年是美国的大选年，为了争取选票，克林顿政府的态度变得尤其积极。3月，国务卿克里斯托弗在布拉格召集了12个要求加入北约的中东欧国家的外长举行会议并表示，“美国将不顾俄罗斯的反对，坚决让中东欧国家正式加入北约”。^[27]10月克林顿宣布要在1999年前实现北约的东扩。

与此同时，美国和主要的西欧国家也设法缓解俄罗斯对北约东扩的担心和反对。在1996年底的欧安组织的首脑会议上，美国和北约其他国家承诺不在新成员国领土上部署核武器，并提出在北约讨论全欧安全问题时俄罗斯可以参加并享有发言权，尽管没有表决权和否决权。1997年5月签署的《俄罗斯联邦与北约组织相互关系、合作和安全的基本文件》也特别涉及了北约在新成员国领土上部署或存放核武器的问题。北约成员国声称“它们不打算也没有计划或理由在新成员国的领土上部署核武器”，以及“改变北约核力量配置或是改变北约的核政策”。^[28]

此后，北约即加快了正式东扩的步伐。1997年5月底，在葡萄牙的辛特拉成立了包括16个北约成员国和27个伙伴国的欧洲-大西洋合作理事会，以取代北大西洋合作理事会，进一步加强了北约和原东欧国家、原苏联加盟共和国的合作。7月，北约马德里首脑会议决定波兰、捷克和匈牙利为首批扩展对象。在冷战时期，正是这三国遭到了原苏联最为严重的干涉。1999年3月，它们正式加入北约，北约前沿地区一下子向俄罗斯推进了700公里。^[29]