危机管理与国际安全

三、危机管理与国际安全

根据烈度，国际冲突可分为几个层次：最高层次，是国际战争；第二层次，是国际危机，指国际关系行为主体的冲突不断激化，导致现有关系发生质变的国际关系恶性状态，通常泛指从严重对抗到国际战争临界状态这一阶段，如两次柏林危机、加勒比海危机等；第三层次，是各国际关系行为主体对抗性或日趋对抗性矛盾所导致的冲突，如冷战时期的东西方冲突与南北经济冲突等；第四层次，是行为主体非对抗性矛盾引发的冲突，如美国及其盟国在政治经济文化等领域的冲突；第五层次，是语言象征性冲突，指尚未付诸实际行动的冲突。因此，除战争外，国际危机占据了国际冲突的主要部分，并构成了国际安全事务的中心。

冷战结束以后，全球多极化发展趋势加快，世界进入较为稳定的发展时期。现在制约整个世界发展的根本因素从冷战时期两极对抗造成的和平问题，转化为不合理、不公正的国际政治经济秩序问题和由全球化发展所带来的全球问题；对世界和平的威胁也从世界大战转向地区分裂主义、民族主义、宗教与种族冲突以及因人为因素导致的环境危机与经济危机等。这样，经济动荡、环境污染、核扩散、跨国犯罪、人口与资源问题等成为地区稳定与世界秩序的重要潜在威胁。和平问题与安全问题是联系在一起的，建立新的安全机制，倡导新的安全观成为国际社会的热点与时代发展的必然选择，也是危机管理中的一个核心问题。作为维护世界和地区安全的一种重要手段，建立与健全各种形式的安全结构、安全体系和安全机制，实施对国际危机的有效管理，是当今世界各国所考虑的重要问题，也被认为是维护整个世界和各地区安全与稳定的重要途径。

安全机制可以有多种形式，也可以是多层次的。目前，世界各地区已经存在的各种安全机制主要有以下五种。

安全对话机制。是当今世界最广泛运用的机制，它既可以是一般性的，也可以是专门性的；既可以是双边的，也可以是多边的；既可以是全球性的，也可以是地区性和次区域性的；既可以是民间的，也可以是官方的；既可以是论坛式的，也可以是会晤式的。这种机制虽然松散、无约束力，但可以增进彼此间的了解和理解，增强彼此间的信任，改善彼此间的关系。如1994年成立的东盟地区论坛（ARF），在维护东南亚地区的和平与稳定上就发挥着积极的作用。

外交斡旋机制。对解决地区危机或冲突是一种比较常用而又颇为有效的办法。通过有关国家的外交斡旋，发生危机或冲突的双方有可能放弃冲突升级的企图，甚至可能导致冲突双方开始直接对话和谈判。如在1993年发生的第一次朝鲜半岛危机中，中国通过得力的外交斡旋，对危机的最终缓解起到了积极的作用。

军控谈判机制。这种危机管理机制在冷战后的应用范围逐渐扩大，不仅包括双边裁军和多边军控，而且也开始扩展到防止武器扩散、缓解边境对抗、增加相互信任、促进军备透明等领域，运作方式目前虽以双边为主，但呈现多边之势。如中国与俄罗斯、中亚地区的一些国家进行的双边边界谈判，中国与缅甸、越南等国的边界谈判，以及中、哈、吉、俄、塔五国签署的关于在边境地区加强军事领域信任的协定、关于相互裁减边境地区军事力量的协定，对于地区安全与稳定是有益的。

国际维和机制。这种危机管理机制虽然已有一段历史，但真正引起各国的关注还是在冷战结束以后。两极格局解体后，联合国的作用得到了较大程度的发挥，国际维和活动随之不断扩大、增多和深入，它们对防止危机升级、避免冲突蔓延、稳定地区形势发挥了一定的作用。目前，除联合国组织的维和活动外，非洲联盟也开始采取维和行动解决地区冲突。目前这类危机管理机制面临的一个问题是，在危机解决过程中如何处理好危机管理和主权维护之间的矛盾，例如联合国在冷战后实行的许多人道主义救援和干涉行动，就遇到主权问题的许多困扰。

安全条约机制。这种危机管理机制在第二次世界大战结束后就一直存在，但在冷战时期，这种安全条约机制应用范围较窄，仅限于东西方内部的若干国家之间，它与旧时代的联盟政治颇多类似的地方，因而遭到许多人的指责。冷战结束后，主张在地区范围内实施安全条约机制的人很多。例如，目前有些国家主张签订“亚太集体安全条约”，企图利用安全条约机制对他国进行控制，就像美国对日本、韩国那样。

上述这些危机管理机制仅是常见的几种，它们的一个共同特点都强调“建立信任措施”（CBM）和信息沟通的重要性，1962年古巴导弹危机后发展起来的首脑间“热线”（Hotline）等安全对话机制是个明显的例子。除上述安全机制以外，还有经济制裁机制、军事打击机制等，这些机制带有强烈的霸权主义和强权政治色彩，是以美国为首的西方大国为维护其全球与地区的安全利益而采取的施压和暴力手段。这种机制往往并不能使危机得到有效的管理，有时反而会激化危机。

本质上讲，危机管理就是如何和怎样获得一种可靠的安全环境的过程。因此，在危机管理过程中，建立什么样的危机管理机制或者什么样的安全管理机制，与人们对安全概念的理解是不可分割的。应该说，安全机制的变化是安全内涵变化的产物。一方面，安全有经济安全、军事安全、政治安全、文化安全、环境安全等区分，安全越来越被证实为是综合的、联动的，只有相互确保安全才是稳定的安全。这是人们以无数次血的代价所换来的真理。

另一方面，冷战结束以后，威胁国际安全的因素并不仅仅在于国家的扩展和侵略倾向，也在于各种各样可能激化矛盾和危机的问题领域中。所以，今天我们要准确地判断危机和冲突的来源变得十分困难。正如美国学者罗纳德·斯蒂尔所指出的：“对公民幸福的最大威胁越来越多地不是来自别的国家，而是来自以下这些情况：资源缺乏、人口增长、失去控制的城市化、大批的移民、环境退化、个人和团体恐怖活动以及经济剥削。”所有这些新的威胁国际安全因素，几乎都使人的安全变得前所未有地重要起来，这就使“人的安全”逐渐从国家安全中分离出来，在安全的管理中占据重要的位置。

与此同时，发展的含义也从过去的南北差距与不合理的世界政治经济秩序中，深入到关系全人类命运的可持续发展范畴，从而获得了整体性和长远性的意义。正如1995年联合国《人类发展报告》指出的：“发展不仅是人文的和持久的，而且应当是安全的、可持续的。”为安全而不断寻求发展，为发展而不断营造安全，成为国际社会的共识。安全的发展与发展的安全成为时代的一个突出问题，安全与发展也就相应地成为冷战后世界的新主题。

所有这些，都使安全的概念突破了冷战思维状态下的那种概念。我们知道，传统的安全观奉行的是“如果你想拥有和平，请准备战争”这一理念，企图通过壮大自身、削弱对方来获得安全，结果双方都陷入了越求安全反而越来越不安全的“安全困境”。这正如世界观察研究所的一份报告所形象指出的：“武力的累积和军事力量的增长往往更多的是减少对手的安全性，而不是增加本国的安全性。国家的安全政策造成了国际的不安全。”国际关系的发展，时代的进步，呼唤并推动着合作安全、共同安全、多边安全等新的安全观的产生与发展。也就是安全观从以往的可分离安全观、竞争性安全观、狭窄式安全观与相对安全观不断转向普遍、合作、综合与制度型安全观。

在新的时代，安全概念的含义至少包括：（1）安全问题不仅指国家安全，而且包括人的安全乃至全人类的安全；（2）它不仅指军事安全，还指环境、经济安全，是一种综合安全；（3）它不仅是一个个孤立国家间相互排斥的安全，而更是全球共同合作的安全。比如如何处理大规模毁灭性武器的扩散，共同迎接艾滋病、环境问题等全球性问题的挑战，等等。可以确信的是，在一个全球化的时代，在一个各国经济政治日益相互依存的时代，任何国家的安全，都不可能在脱离其他国家的安全情况下孤立地维持和存在下去。这正如江泽民所指出的：“历史告诉我们，以军事联盟为基础，以加强军备为手段的旧安全观，无助于保障国际安全，更不能营造世界的持久和平。这就要求必须建立适应时代需要的新安全观，并积极探索维护和平与安全的新途径。……新安全观的核心，应该是互信、互利、平等、合作。”新的安全观突出了政治理想主义认识，代表了未来人类发展方向的崭新观念。

新的安全概念使传统的强调军事控制的危机管理内涵也大大拓展了。传统的危机管理强调对军事和武装冲突的协调、控制和限制，但是随着安全概念的变化，传统的危机管理内涵必须发生相应的变化，危机管理的内容，既要涉及对直接的暴力冲突的控制，可能还要涉及对环境和生态危机、个人安全、难民问题等诸多事务的管理，从而面对新的挑战。

思考题

1.试分析国际恐怖主义的起因、特征及其最新发展。

2.为什么武器扩散危及国际安全？

3.为什么国内冲突与地区冲突难以消除？

4常见的危机管理机制有哪几种？