英国议会内阁首相关系图

4.3.2　行政机关的组织形式

1.内阁制

内阁制是由内阁(中央政府)总揽国家行政权力并对议会全权负责的中央政府组织形式，起源于18世纪的英国，由枢密院外交委员会演变而来，现在被多数资本主义国家采用，如英国、日本、意大利等。内阁是由议会中占有多数席位的政党或者政党联盟组成，即哪个政党在大选中获取议会的多数席位，它就有权组阁。其中内阁首相由在议会中占有多数席位的政党或政党联盟的领袖担任；其余的阁员由该内阁首相在议会中挑选并提请国家元首任命后产生。

(1)内阁制的主要特点

①行政、立法合一，而非明显的三权分立，议会往往具有组阁权，内阁由议会产生，对议会负责。

②国家元首与行政首长分别由两人担任。因为历史传统与个别制度差异，其名称并不固定。国家元首有的称为国王(如英国女王)，有的称为总统，也有的称为大公(如卢森堡)或亲王(如列支敦士登)，行政首长则多称为首相或总理。

③行政首长的产生是建立在议会的同意之上，并对议会负责。行政首长及阁员通常可兼任议员(有些国家规定不得兼任)，并可能会因议会的不信任而去职。因此阁揆的任期较不固定。

④元首发布命令时，需经行政首长或有关阁员副署(countersigning或countersignature)，以明权责，其责任则由副署者承担。元首处于统而不治的角色。

⑤国家元首平常主要承担仪式性任务。但是当国家发生紧急危难，得超越党派，任命新的行政首长，或宣布行使紧急权力，保护国家渡过危难。因此国家元首虽然不经常行使权力，却仍拥有象征性权力(symbolic power)或保留的权力(reserved power)。

⑥行政首长由间接方式产生。通常由人民选举国会议员，再由国会议员选举产生行政首长。国家元首的产生方式，则多以君主继承(立宪君主制国家)，或间接选举(共和体制国家)方式产生，但亦有采取直接选举者。

⑦议会通常有“倒阁权”，内阁通常也有“国会解散权”，但亦有特例。这两种权限，使议会内阁制下的议员党性较强，党纪亦较易维持，因为如果执政党议员对内阁决策不表示赞同，导致“倒阁”，议员即需重新面对大选。

(2)内阁制的优点和缺点

内阁制经过了近三百年的发展，逐步走向成熟，其优点主要有以下几点：

①行政与立法合一，议会能够进行比较切合实际的立法，政府的政策大多也是经过议员协商的，很少会出现政治僵局。

②内阁制较有弹性，内阁没有一定的任期，首相或是阁员不称职，可以根据实际政治需要，依照国会信任的程度而随时进行调整。

③能充分实现民意政治：内阁直接对议会负责，间接对选民负责，如内阁得不到议会的信任，议会可以进行不信任投票，迫使内阁辞职，而内阁亦得以解散议会，诉之选民做出最后的选择。即使国会的多数党可长期把持内阁，但因议会须定期改选，所以人民仍可借选举以表示是否支持执政党。如此，不但能充分实现民意，也可以发挥政府功能。

④内阁强调集体责任制，副署制容易产生责任感，培养团队合作互助的精神。同时，议会制由于行政立法人事同一，容易产生政治家，培养协调、容忍及妥协的精神。

当然，任何一种政治体制都会有它的缺陷，内阁制的缺点主要有以下几点：

①容易形成行政专制情况，破坏分权原则：因内阁阁员由议员兼任，所以内阁事实上成为议会的一个委员会，使行政立法的分权原则，只具有形式意义。而且现在，行政权不断地蚕食立法权，压缩了立法权的空间。

②内阁与议会之间相互对抗，难以调节：内阁的解散权与议会的不信任投票权，虽可发挥相互抗衡的作用，但如未能适当调节，如解散议会权有虚化现象，或对政府的不信任投票权被限制时，均使真正的议会内阁制丧失其功能。解散议会权的虚化将使议会自我膨胀，内阁将变得软弱无能。反之，不信任投票权受到限制时，则将形成强势内阁。

③在议会如果只有两党竞争，则执政党与在野党相互制衡可以发挥两党制的优势，但是现在政党越来越多，如果议会中小党林立，那么就有可能对内阁形成掣肘，出现政府不稳定的现象。

(3)英国的内阁制

1688年英国光荣革命以后，国王逐渐退出内阁，成为“统而不治”的国家元首。内阁承担实际行政职责，其权力和重要性加强。1721年，罗伯特·沃尔波尔成为英国历史上第一任内阁首相，主持内阁会议，从此英国开启了内阁制的大门。英国既是内阁制的发源地，也是现在世界上最典型的内阁制国家，其既有近千年传统的国王，也有首相以及由议会产生的内阁。

①英国国王。英国国王是英国宪法规定的世袭的国家元首，立法机关的组成部分，法院的首领，联合王国全部武装部队的总司令，英国国教的世俗领袖和英联邦元首。

1701年的《王位继承法》规定，王位继承者必须是新教徒。该法确立了长子继承原则和男性优于女性原则。王位根据年长顺序传给已故国王的儿子；如无子，则传给女儿；如无子女或后裔相隔很远，则传给旁系亲属或其后裔。1952年英王乔治六世死后因无儿子，由其长女伊丽莎白继承王位。按照1937年、1943年、1953年的《摄政法》规定，英王因未成年或其他原因暂时不能行使职权时，根据不同情况分别由成年的王位顺序继承人、大法官、下院议长、高等法院院长、上诉法院院长等人中的某些人摄政。

在法律上，英王享有任免首相、各部大臣、高级法官和各属地总督，召集、停止和解散议会，批准法律，册封贵族和授予荣誉称号，进行审判，统帅军队，宣战与媾和等广泛的权力。但实际上这些权力大多由内阁和议会行使，英王的一切政务活动完全服从内阁的控制和安排，其活动多属礼仪性质。但英王个人还是享有崇高荣誉和尊严，以及其他诸如不纳税、不被起诉等特权。英王是英国和英联邦统一团结的象征，英国政治连续性的标志和政府决策的顾问，她对政府决策享有被咨询权、鼓励权和警告权。当然，如果是一位对政治感兴趣的国王，往往也会对首相形成很强的监督与震慑作用。

②英国首相。英国是一个遵循惯例的国家，首相一职，在英国长期无法律根据，只是沿袭惯例而来。它由先例到惯例的形成和确立，是和内阁制在英国的形成和确立基本一致的。1721年沃尔波尔担任第一任首相以来，相权与王权经历了几次跌宕起伏的较量之后，才最终巩固了首相的权力与地位。至于女王仍掌握的遴选首相的大权，则自1832年议会改革后，托利和辉格两党各自发展为现代意义的政党——保守党与自由民主党，也日益局限于仅就一个党的党魁进行任命。而自1868年底开始两党轮流执政之日起，女王对首相的遴选权，则只剩下形式上的任命权，而且自1902年巴尔福任首相之日起，首相由下院议员担任成了惯例。

现在，下议院选举中，包括工党、保守党以及自由民主党三个主要政党在内的英国各政党将会在各选区逐一争夺每一个议席。英国下议院选举的原则是每一个选区都有数目相等的选民，每一个选民都有平等的选举权，用一句话概括来讲就是：“一人，一票，一价。”选举的方法是“简单多数票当选”，即每一个选民只能投一票给一个候选人，在这个选区内获得最多数票的候选人当选为本选区的下议院议员。选举开始后，各政党的地方组织首先负责挑选本党在659个选区的候选人。候选人一旦确定下来，各政党就要展开激烈的竞选活动，核心是宣传自己的候选人和攻击竞选对手。竞选中，候选人会不断走访选民，发表演说。各政党还将以政治集会、设宣传车以及通过新闻媒体进行广告宣传等形式，扩大本党的影响，替本党候选人拉选票。在英国选举中，政党的影响力非常重要，候选人如果没有政党的帮助，通常根本不可能获胜。选民一般不看重候选人，反而更看重他(她)所代表的政党的总体表现。竞选一般仅持续3～4周，时间虽短，却很激烈。议会选举结束后，国王(或女王)召见多数党领袖，邀请他出任首相并着手组阁。

所以说，英国首相的产生不像美国总统那样是亲自出马进行竞选，而是作为党魁在幕后操作，要想成为首相就必须成为主要政党也就是工党或保守党的党魁。当然，首相为了所在党的利益也可以提前辞职，那样的话该党所控制的议会就可以从本党中推举出新的首相。2007年6月27日，托尼·布莱尔向英国女王伊丽莎白二世递交了辞呈，正式辞去英国首相职务。与此同时，布莱尔的财政大臣戈登·布朗正等待英国女王的召见，组建新一届英国政府。在白金汉宫接受完英国女王的任命状后，新首相布朗被专车接到唐宁街10号，成为英国新的首相。

③英国内阁。在英国，下议院选举结束以后，多数党党魁被任命为首相，然后由其组阁，事实上阁员的名单早在选举结束之前就拟定好了。内阁的多数成员是高级的政府大臣，他们大多被冠以政府部门“大臣”的称号。在英国宪制程序上，内阁是英国枢密院属下委员会，因此各大臣拥有The Right Honourable的称号。在近代历史中，内阁大臣几乎都是由下议院议员，以及少数几位上议院议员所组成。而现今的内阁大臣几乎均由下议院议员担任，只有一个Baroness Ashton是上议院领袖；再上次为2003年时艾美丝勋爵担任英国国际发展大臣和Lord Young在20世纪80年代曾担任教育大臣及贸易工业大臣。内阁的正式成员将会失去原有的议会席位，但是其一旦辞去内阁的职位，一般情况下会自动恢复议员的席位。

内阁会定期召开内阁会议，通常是每个星期的星期四早上，理论上在内阁会议上讨论政府重要政策以及做出决定。会议时间的长短取决于首相的风格以及整个政治的情况，在现今的状况，内阁会议的时间大概在30分钟就结束。

由于内阁是由议会产生的，内阁必须对议会负责，即内阁在施政方面对议会负有法律和政治责任。

首先，内阁施政方针政策，必须有议会下院多数议员的支持，否则内阁应辞职，或解散下院，诉诸选民，重新选举，再决定去留。一般情况下，内阁会辞职，而且是全体辞职，也就是集体责任制，然后由首相重新组阁。同时，英国实行个人部长责任制，即各位内阁大臣需要承担属下部门决策的后果。一旦部门下属因为疏忽出现严重失误，其应该为此负责立即辞职。

其次，内阁成员在大政方针上意见应一致。在讨论时可以各抒己见，但一经决定，便须口径一致，共同承担责任。如仍坚持己见，不服从者，则应辞职。

再次，英国首相及内阁成员对于议会的质询，有义务进行答复。当然面对质询，他们有时以模棱两可之辞加以搪塞，或以“事关国家机密”为借口，拒绝回答，则不免使答复流于形式。

最后，英国有“影子内阁”的传统，即在下议院选举中的反对党应该组织“影子内阁”，通常“影子内阁”与内阁是一一对应的，反对党的党魁担任“影子首相”，一旦现任内阁倒台或者出现重大事件，“影子内阁”就会立刻升格为内阁。在平时，“影子内阁”的作用主要是代表反对党对内阁进行质询，而且他们的质询也是遵循一定规则的，即必须是“影子内阁”的首相对在位首相进行质询。

2.总统制

总统制是由总统同时担任国家元首和政府首脑，总统和国会分别通过民选产生的一种政府组织形式，早期起源于18世纪的美国，现在常见于巴西、阿根廷等大多数拉丁美洲的国家和大多数中亚、非洲国家。

在总统制国家中，总统的实际权力非常强大。总统统揽国家的行政权，包括有权任免政府部长和其他高级官员、有权代表本国同其他国家缔结条约和签订协定、有权指挥国家军队等。总统直接组织和领导政府，政府(内阁)由总统任命的各部部长组成，担任总统的集体顾问，并只对总统个体负责。由于总统跟国会一样通过民选产生，总统不需要对国会负责而只需向全国选民负责；总统组阁而成的政府也不需要获取国会的支持；总统所在的政党也并不一定是国会中占有多数席位的政党。

(1)美国的总统制

美国是世界上最早实行总统制的国家，也是目前总统制运行最出色的国家。美国总统每四年进行一次换届选举，由民主党与共和党分别推出总统与副总统候选人。其选举一般要经历以下五个程序：

①预选：在大选年的上半年，一些州举行预选。预选主要是竞争两党总统候选人提名，按照历史传统，预选总是从新罕布什尔州首先举行。

②两党全国代表大会：在大选年的七八月，两党分别举行本党全国代表大会，确定本党的总统和副总统候选人，大会还提出党的竞选纲领并组织新的党的全国委员会。

③竞选：在大选年的9月至11月，两党调动各种宣传机器为总统候选人在全国竞选服务。候选人则在全国各地发表演说，在电视台发表讲话，并且两党候选人还要举行电视辩论。

④选举日投票：选举日投票选举的实际上是选举人团，而且一旦一个州的选举人票统计结果为某一党占多数，则该州所有选举人票归该党所有。选举日投票是总统选举程序中的决定性步骤。

⑤选举人团投票：各州选举出来的选举人在各州首府集合，正式投票选举总统和副总统，次年1月6日开票计数。全国的选举人数量为538人。总统和副总统候选人得票超过全体选举人半数以上者(即得票270张以上)便正式当选，如果没有一个总统候选人获得多数票，众议院将从得票最多的两位总统候选人中选举产生总统。

美国总统选举实行选举人团制度，总统由各州议会选出的选举人团选举产生，而不是由选民直接选举产生。选民投票时，不仅要在总统候选人当中选择，而且要选出代表五十个州和首都华盛顿哥伦比亚特区的538名选举人，以组成选举人团。总统候选人获得超过半数的选举人票方可当选总统。

美国总统拥有广泛的职权，包括在行政、立法、司法、外交等方面的权力，具体来说主要有如下内容：

①在行政方面，总统有权处理国家事务和联邦政府的各种工作。他可以发出对联邦机关有法律约束力的政令，有权选任所有行政部、院、署、局等机关首长(须经参议院认可)，以及其他数百名联邦政府高级官员。总统是美国武装部队的总司令，可召集各州的国民警卫队为联邦服务。宣战权虽属国会，但在一些情况下总统往往越过国会不宣而战。例如，布什总统就是绕过议会发动伊拉克战争的。而且在战争和紧急情况下，经国会授权，总统还可拥有更大的权力。

②在立法方面，总统可以否决国会通过的任何法案，除非两院中各有2/3多数票推翻他的否决，否则该法案就不能成为法律。总统可以向国会提出各种咨文，包括国情咨文、预算咨文、经济咨文、特别咨文等，建议他认为必需的立法。此外，总统还享有委托立法权。据此，总统不仅有权在原有的行政体系内进行某些改组，而且有权设立新机构。

③在司法方面，总统有权任命联邦最高司法官员。他可提名任命联邦法官，包括最高法院法官在内，但须获得参议院的认可。总统还可以对任何被判处破坏联邦法律的人(被弹劾的人除外)作完全或有条件的赦免。

④在外交事务方面，总统是负责处理对外关系的主要官员。他任命驻外大使、公使和领事(须经参议院认可)，接见外国大使及公务人员。总统有权与外国缔结条约，但须经参议院2/3多数票的批准；而总统与外国签订的一切行政协定，却不需经参议院的同意。所以，总统往往通过签订行政协定来代替缔结条约。

(2)对总统制的评价

美国总统制的主要优点如下：

①美国总统事权统一，责任集中，责任归属明确，而且美国总统的任期固定，国会虽然有弹劾总统的权力，但是直到目前没有一位总统因为被弹劾而下台。

②美国实行严格的三权分立原则，国会能够有效地制衡行政，而且美国有一个传统，那就是很少总统与国会中的多数党同是一个政党，这样就有利于发挥在野党的监督与制衡作用。

③总统能够代表民意，总统和议会分别由普选产生，一个政党能否成为执政党(总统所在的党)不以它是否拥有议会中的多数为前提。这就导致了总统制国家中的政党不存在制约本党议员的压力。事实上，美国的政党组织内部非常松散，政党内部没有强制性的纪律约束，从而赋予了国会议员比较大的独立性，这也使得国会在立法和制约行政权方面显得更富有活力。

相较于总统制的这些优点，其缺陷主要集中在总统权力过大以及行政效率低下方面。在总统制下，即使不受欢迎或是平庸的总统也能够挨到任期结束。虽然宪法设计了国会的弹劾机制，但国会弹劾权的行使因程序过于复杂而鲜有成功。因此，总统制中的总统有可能成为“无冕之王”。此外，在总统制中，总统虽然有广泛的职权，但由于国会对其也有很大的制衡，他必须设法使国会批准他的政策。由于政党内部缺乏严密的纪律，一些执政党议员因为选举的利益，往往会在一些重大政策上表现出与总统的行政部门不同的立场。这就容易导致议会和总统的对立，造成政治僵局，总统因国会的阻挠而不能制定和实施前后一致的、有效的全国政策，从而削减了政府的效能。

3.半总统制

介于内阁制与总统制之间的半总统制，源于总统制在法国的变形，是一种保留内阁制的形式、具备总统制的实质的中央政府组织形式。当今世界实行半总统制的国家有法国、俄罗斯、乌克兰等。

半总统制所保留的内阁制形式体现在：国家元首(总统)和政府首脑(内阁首相或总理)分别设置，由不同的个体担任，并都享有行政权；由在议会中占有多数席位的政党或政党联盟组阁并推举内阁首相(总理)；内阁需要向议会负责，议会有权通过谴责案或不信任投票案倒阁。

半总统制所具备的总统制实质体现在：总统是国家的实际权力中心，有权召集议会特别会议、签署法令、发布命令、公布法律、制定外交政策；有权经同政府首脑及两院议长商议后解散议会、否决议会通过的法案、将重要法案提交全民公决；有权任命政府首脑和各部部长。总统通过民选产生，对全国选民负责即可，议会不能迫使其辞职。

目前区分总统制与半总统制有两种标准：一种以是否设置“总理”或类似的内阁首脑职位为区别标准。所有设置“总理”、“行政院长”或其他名称的内阁首脑职位的政体都归入半总统制。另一种以内阁首脑的产生办法为区别标准。内阁首脑由掌握实权的总统任命、免除、替换，内阁首脑的职位更类似于一个超级部长。这样划分出来的半总统制，其总统的产生过程如同总统制，其总理的产生过程如同议会制，是普遍意义上所说的半总统制。按上述第一种区分标准，法国、韩国、俄罗斯、乌克兰、黎巴嫩和部分前苏联加盟共和国都可以归入半总统制。按上述第二种区分标准，只有法国、乌克兰是半总统制。

所以，法国是典型的半总统制国家，这是在第五共和国的时候确立起来的。戴高乐1946年6月在巴耶与9月在埃皮纳尔的两次演说阐发了要在法国加强总统权力的主张。戴高乐抨击第四共和国“政党万能”而“总统权力太小”。戴高乐在埃皮纳尔表示“行政权力绝不能从立法权中产生，甚至间接也不行”。^[7]1958年5月，驻阿尔及利亚殖民军发动叛乱，法国出现严重的政治危机。戴高乐抓住这一有利时机，实现了建立强有力的总统制的国家行政机构的改革主张。戴高乐上台后很快制定了一部新宪法，即1958年宪法，以这部新宪法为起点，法国步入第五共和国。1958年宪法扩大了总统和行政权力，总统成为国家权力的中心。一种新的政府体制——半总统制确立。

根据1958年宪法第六条的规定，总统由选举团选举产生。但是，由于国民议会议员对选举团有较大影响，议会仍可以制约总统。为此，1962年戴高乐提出修改宪法第6条，由选民直接选举产生总统。但是该项提议被议会否决，于是，戴高乐解散议会实行全民公决以62%的赞成票最终获得通过。自1962年始，总统由全国有选举权的选民以直接的、普选的方式选举产生。

1958年宪法在确认内阁对议会负责的前提下，提高了内阁对议会的独立性。1958年宪法将国民议会对内阁的监督权做了种种限制。首先，取消了容易引起倒阁的质询权。其次，减少议会的辩论权与表决权。最后，宪法对议会通过不信任案弹劾政府的权力有诸多限制。

同时，1958年宪法巩固了总统的地位，赋予总统充分的职权。

第一，加强行政权力，第五共和国时期组织政府的权力属于总统。总统直接任命总理和批准总理提出的政府成员，无须议会的认可。这标志着行政权不再从立法权中产生而获得独立。

第二，总统可以解散议会，总统虽然在行使解散权前要同总理和两院议长磋商，但可以不受他们意见的约束，单独地行使权力。

第三，总统获得举行公民投票的权力。1958年宪法规定：总统可将一切有关组织公共权力机构的协定，以及影响现行体制运行的条约的任何法律草案，提交公民投票表决。

第四，总统的非常权力。宪法第16条赋予总统认为国家出现“紧急状态”时有权根据形势采取必要措施，行使非常权力。宪法虽然对总统的这一权力具有一定限制：如必须以咨文的形式通告全国；与总理、议会两院议长、宪法委员会主席正式磋商。但议会无权否定元首的决定，宪法委员会的意见也是咨询性的，实际上谁也不能对总统采取的措施起制约作用。

4.委员会制

委员会制是指最高国家行政机关的决策权和管理权按协商一致的原则，交由委员会集体行使的政府组织形式。瑞士是委员会制的诞生之地，也是当今世界使用委员会制的典型国家。

在委员会制国家中，最高国家行政机关即联邦委员会是由联邦议会两院联席会议选举产生一定数量的委员共同组成，这些委员不得兼任议员及其他公私职务。联邦委员会是联邦议会的执行机关，它必须服从并执行联邦议会所做的决定和政策，无权否决联邦议会所通过的法律和决议，也无权解散联邦议会。联邦议会也无权迫使联邦委员会辞职。联邦委员会以集体领导、集体议事、集体负责的方式行使其最高行政权，各委员之间地位平等、职权相同。委员会主席作为名义上的国家元首和政府首脑，仅负责主持联邦委员会会议，并无实际特权，由委员会成员轮流担任。

5.国务院体制

国务院体制是中国特有的中央政府组织形式，于1954年在借鉴前苏联部长会议体制的基础上形成。国务院是我国的最高行政机关，由每届全国人民代表大会第一次会议选举产生，是最高国家权力机关的执行机关，对全国人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作。我国1954年宪法曾规定，国务院采取部长会议式的集体领导体制，即政府决策由政府全体组成人员或常务机关集体讨论通过，日常问题由政府首脑决定。1982年宪法对此有所修订，明确规定我国国务院实行总理负责制，即国务院总理全面领导国务院工作，代表国务院对全国人民代表大会及其常务委员会负责；总理对国务院工作中的重大问题具有最终决策权；总理有权向全国人民代表大会及其常务委员会提出国务院其他成员的任免人选；国务院发布的决定、命令和行政法规，对行政人员的任免，以及向全国人民代表大会及其常务委员会提出的议案，须由总理签署，才具有法律效力。