文化发展能力分析评估

文化发展能力分析评估_2011～2012年甘肃省文化发展分析与预测

甘肃省各市（州）文化发展能力分析评估

◎张博文

党的十六届四中全会以后，文化建设受到各地普遍的重视，江苏、四川、湖南、福建、河北、山西等省纷纷提出要建设文化大省或文化强省，发展势头迅猛，呈现出千帆竞发、百舸争流的局面。

甘肃省在近年来也提出了建设文化强省的目标，将建设文化大省作为甘肃经济社会发展三大目标之一。甘肃《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》也明确“十二五”期间，我省力争文化产业增加值年均增长20%以上，到2015年超过120亿元，使文化产业成为我省经济发展新的增长点。

然而，我们必须清醒地认识到建设文化大省任务的艰巨性。建设文化大省，不是甘肃的现状，而是我们的奋斗目标。尽管取得了不小的成绩，但甘肃省文化产业依然比较薄弱，发展任务还很艰巨。许多体制性问题亟待破解，大量文化资源仍然是“藏在闺中人不识”。文化事业发展相对滞后，投入不足、利用率不高等问题依然突出。我们离真正意义上的文化大省，还有相当的距离。因此，要求我们必须准确把握文化发展现状，找准文化发展的优势和劣势，认清文化发展能力和潜力，为制定相应的扶持政策提供决策支持。

一、评估体系的构建

（一）遵循原则

对文化发展能力进行评估，就是要通过筛选确立若干个统计数量标志的指标（一、二、三级类别），以期从数量上同度量地描述文化发展能力的总体实力、变化趋势及结构特征，并可进一步揭示文化发展能力的内原动力、构成元素及战略配置。因此，构建文化发展能力的指标体系及其统计评价模型的主体理念应包含以下设计思想：（1）坚持指标构建的本体论，反映文化根本属性。文化的根本属性就是其无形性、主导性与穿透性，而其表现出来的数量特征就是文化力；（2）坚持指标构建的复合性，反映文化元素多重性。文化是个综合体，包罗万象，要从中抽丝剥茧，由里到外，层面分明地体现其文化力的数量表达；（3）坚持指标构建的动态定律，反映文化的内核创新性与文化永变性；（4）坚持指标构建的甘肃特征，反映文化特定性。

基于上述涉及思路，本课题在具体设计指标体系时将力图遵循以下基本原则：①系统性，对文化发展能力进行分析评估，要尽可能完整、全面系统地展示文化发展的全貌，要尽量避免以偏概全，导致评价结果的系统性误差。②实用性，文化发展能力评估指标的统计与调查牵涉多个门类，要处理好理论性和实践性的关系，要体现中国特色。③相互独立性，尽可能选取相关程度低的指标，各指标间互不交叉重叠。④可比性，评价指标的含义明确，口径一致，采用相对合理的核算和综合方法，建立动态可比和横向可比的评价系统，使得各地区间以及同一地区的各年份之间均具有可比性。⑤层次性，选择从几个不同的维度进行观察和评价，形成第一层次的评价指标（一级指标），然后在每个一级指标下面再设置适当的二级指标，依此类推。⑥可操作性，考虑到文化发展能力所涉及的内容多，要尽可能利用量化的指标和现有的统计系统公开的统计数据，以保证评估的可操作性和公开性。

（二）指标体系及指标解释

1.指标体系的框架及构成

文化发展能力是在既有文化传统基础上进行的文化传承、变革与创新。如果离开传统，割断血脉，就会迷失自我、丧失根本、失去特色。而文化活动是影响文化发展能力的核心因素，因为文化产品是否丰富，文化资源整合是否合理，文化形象是否良好，文化产业的建设能否最大限度地满足人们和社会的文化消费需求，都与文化活动的活跃程度有密切关联。为了同时从文化的历史积淀（“存量”）和当期文化活动的开展情况（“增量”）两个方面来衡量一个地区的文化发展能力，我们认为首先有必要设置“文化传统”和“文化活动”这样两个一级指标。

文化的发展离不开人的活动，人口素质从根本上影响了一个地区的文化发展能力。没有高素质的人口，文化活动将难以开展起来，相关文化产品的品位也难以提高；而没有有效的体制保障和政策的支持与引导，文化发展能力的全面提升更难以持续。因此，为突出人的因素和体制及政策在文化软实力建设过程中的重要性，我们进一步设置了“文化素质”和“文化体制及政策”两个一级指标。

至于“文化吸引”，则着重体现文化发展能力的外部影响力，因为一个地区的文化资源和文化活动越丰富，其对外界的吸引力越大，与外界的文化交流也越多，而这反过来又会带动该地区文化资源的整合，深化其文化传统的挖掘，促进其社会共同价值观念的凝聚，促使该地区的文化发展能力进一步提升。

综上所述，本课题选择文化传承、文化活动、文化素质、文化吸引、文化体制及政策等5个一级指标，从不同维度来衡量各地区文化发展能力的现状。

——文化传承

文化是人类在漫长的历史中走过的认识世界的过程，是我们的灵魂所在，必须要很好地继承与发展。文化遗产是不可再生的珍贵资源，是一个地方经济社会发展的重要文化基础。文化遗产包括物质文化遗产和非物质文化遗产。物质文化遗产是具有历史、艺术和科学价值的文物；非物质文化遗产是指各种以非物质形态存在的与群众生活密切相关、世代相承的传统文化表现形式。正确处理经济社会发展与文化遗产保护的关系，正确处理文化发展与文化保护的关系，是建设社会主义先进文化的重要考评因素，因此，文化传承的状况也是提高文化发展能力的一个重要方面。

（1）物质文化遗产。按照联合国教科文组织1972年10—11月在巴黎举行的第十七届会议通过的《世界文化和自然遗产保护公约》的定义，物质文化遗产，包括文物、建筑群和遗址3个方面。基于数据的可得性，并且考虑到评价指标在各地区间的区分度，我们用各地区重点文物保护单位的数量、文物保护业藏品的数量来反映其物质文化遗产的多少，并且设置了每万人重点文物保护单位数（个/万人）和每万人文物保护业藏品数（件/万人）这样两个评价指标。

（2）非物质文化遗产。非物质文化遗产是指各民族人民世代相承的、与群众生活密切相关的各种传统文化表现形式（如民俗活动、表演艺术、传统知识和技能，以及与之相关的器具、实物、手工制品等）和文化空间。我们用各地区入选国家级、省级、市级和县级的非物质文化遗产总数来反映其非物质文化遗产拥有量的多少，并以每万人非物质文化遗产数量（个/万人）作为相应的评价指标。

——文化活动

为了体现出各个地区文化活动的活跃程度，我们设立了文化产业、文化设施、文化就业、文教事业投资这样四个二级指标。

（1）文化产业。文化产业是指“为社会公众提供文化、娱乐产品和服务活动，以及与这些活动有关联的活动的集合”。这是一个地区文化活动活跃程度的最直接反映。我们选取两个指标来反映某个地区文化产业的相对活跃程度：一是人均文化产业增加值（元/人）；二是文化产业增加值占GDP的比重（%）。

（2）文化设施。一个地区的文化设施越充裕，其文化活动就越丰富。我们选取四个指标作为反映某个地区文化设施充裕程度的评价指标：每万人公共图书馆数（个/万人）、电视综合人口覆盖率（%）、广播综合人口覆盖率（%）和每万人群众文化事业机构数（个/万人）。其中，群众文化事业机构包括文化馆（含综合性文化中心、群众艺术馆）、文化站、文化宫、少年宫等。

（3）文化就业。这一指标进一步从就业的角度反映各地区文化活动的相对规模。我们用各地区城镇的文教、体育、娱乐业就业人数占城镇总就业人数的比重（%）作为相应的评价指标。

（4）文教事业投资。一个地区对文教事业投资的多少，不仅可以间接反映其当前文化活动的多少，而且对其未来的文教事业规模也有直接的影响。我们选定的评价指标有：人均文教事业固定资产投资（元/人）和文教事业固定资产投资占全社会固定资产投资的比重（%）。

——文化素质

为了全面反映各个地区文化素质的高低，我们设立了教育发展水平、人口素质和劳动力素质三个二级指标。

（1）教育发展水平。一个地区对教育越重视，教育发展水平越高，其人口素质的提高就越有保障。我们通过人均教育经费（元/人）、义务教育师生比和高中升学率（%）等三个指标来衡量各地区的教育发展水平。

（2）人口素质。我们选取人均受教育年限（年/人）和每万人口大学生人数（人/万人）这样两个指标来衡量各地区人口素质的高低。

（3）劳动力素质。我们选取每万人专利申请量（件/万人）和从业人员中专业技术人员比重（%）两个指标来反映各地区劳动力素质的高低。

——文化吸引

一个地区的人文景观越多，文化资源和文化活动越丰富，文化特色越鲜明，其对游人的吸引力越大；另外，文化吸引力的强弱还可以通过对外文化交流的多少体现出来。受统计资料缺乏的限制，特别是缺乏各市（州）“对外文化交流”的可比数据，这里我们仅设计了“入境旅游”（旨在反映其他地区和国外的游人来本地区旅游的情况）这样一个二级指标反映各地区文化吸引力的高低。而由于缺乏“国内游”分地区的旅游人数和旅游收入等统计资料，我们仅设置了每万人全年接待入境旅游人数（人次/万人）和人均国际旅游收入（美元/人）两个评价指标。

——文化体制及政策

为了反映各地区在文化体制和相关政策方面的优势，我们设立了文化支持和文化管理两个二级指标。

（1）文化支持。旨在反映各地区政府对文化事业的支持力度。我们选择了文化事业费占财政支出的比重（%）和人均文化事业费（元/人）两个评价指标。

（2）文化管理。对文化的管理一方面需要借助于完善的法规制度，另一方面则主要由具体的管理机构和相关人员来实施。就现有统计资料来看，主要有文化行政主管部门机构数和从业人员数、文化市场执法机构数和从业人员数等指标。考虑到有关文化管理的机构设置往往具有针对性，而在某些文化管理机构内部却可能存在人浮于事的情况，为客观反映各地区对文化管理的重视程度，我们以各地区文化管理机构数的多少为准，设置了每万人文化行政主管部门机构数（个/万人）和每万人文化市场执法机构数（个/万人）两个评价指标。

2.指标权重的确定

由于指标权重反映了被评价事物总体中诸因素相对重要程度，并直接影响着综合评价的结果，因此文化发展能力评价指标体系建立以后，确定各个指标的权重成为必不可少的环节。本课题选择层次分析法（AHP）作为权重的评估方法。层次分析法由美国运筹学家T.L.Saaty提出，其基本原理是将被评价对象按照银锭的隶属关系排成从高到低的若干层次，然后对每一层次中的诸因素，请专家学者和权威人士对其两两比较重要程度，并利用数学量化方法对各因素一一赋值、层层排序，最后对排序结果进行计算得出各因素的权重。

据此，我们根据5位专家的评分结果，得到各具体指标的权重。指标体系及各指标权重情况如表1所示。

表1　各市（州）文化发展能力评价指标体系

续表

二、甘肃各市（州）文化发展现状

（一）文化遗产保护现状

文化遗产是全民的民族精神、民族文化的一种积淀，保护文化遗产就是对中华5000年文明史的一种认同，对于传承文明、建设先进文化有着重要的意义。

“十一五”期间，甘肃文化发展迅速，文化遗产保护步入规范化轨道。在这五年中，甘肃以第三次文物普查、丝绸之路申遗、长城资源调查以及重点文物保护工程为载体，全面加强了文物的保护工作。在文物普查中，共登记各类不可移动文物17000余处，其中新发现6000余处，特别是张家川马家塬战国墓地、礼县大堡子山遗址、临潭磨沟齐家文化墓地3个考古发掘项目荣获“全国考古十大新发现”，在国内外产生了积极影响，巩固了甘肃文物大省的地位。在文物保护工作方面，大地湾史前遗址博物馆主体工程已完工，敦煌莫高窟保护利用工程进展顺利。

目前，甘肃省拥有全国重点文物保护单位72处，省级文物保护单位512处（其中古遗址251处，古墓葬73处，古建筑96处，石窟寺及石刻58处，近现代重要史迹及代表性建筑27处，其他7处），国家级历史文化名城4个，省级历史文化名城7个。

分地区看，庆阳拥有省级以上文物保护单位数79处，拥有量居全省14个市（州）首位；其次为酒泉、平凉等地；兰州拥有省级以上文物保护单位数47处，居全省第7位；金昌、白银、嘉峪关三个资源型工业城市拥有省级以上文物保护单位数较少，位列全省后三位，数量分别为15处、15处和6处。

表2　甘肃各市（州）文物保护单位数比较

从人均拥有量看，河西走廊地带由于人口相对较少，万人拥有省级以上文物保护单位数较多，其中酒泉人均0.70处，位列全省首位；其次为张掖、武威等地；兰州位列全省第10位，万人拥有省级以上文物保护单位数为0.14处；白银最少，为0.09处。人均省级以上文物保护单位数最多的酒泉市和最少的白银市相差7.16倍。

此外，“十一五”期间，甘肃还启动实施了非物质文化遗产保护工程，完成了全省非物质文化遗产普查工作，建立起了完整的国家、省、市、县四级非物质文化遗产保护名录体系。截至目前，列入国家级名录的有61项，省级名录264项，市级名录811项，县级名录2422项，有296名传承人分别入选国家级和省级传承人名录。值得一提的是，甘肃民歌“花儿”被联合国教科文组织列入世界人类口头与非物质文化遗产名录。

表3　甘肃各市（州）非物质文化遗产数比较

分地区看，汉族和各少数民族的服饰饮食、婚丧嫁娶、待客礼仪、节庆游乐、民族工艺、建筑形式各具特色，形成了我国丰富多彩的民俗文化景观，造就了一大批的非物质文化遗产。目前，以临夏、甘南为主的这些民族聚居区以其独特的宗教信仰、习俗、节日、服饰等，使得这些地区的非物质文化遗产相对丰富，2市列入省级以上非物质文化遗产名录的非物质文化遗产分别有44项和40项，在全省位列前两位。其次为定西、庆阳等地，兰州位列第六，白银、金昌、嘉峪关这三个资源型城市非物质文化遗产数量较少，位列全省后三位。

从人均拥有量看，甘南万人拥有非物质文化遗产项目数最多，为0.65项；其次为酒泉0.27项；而兰州、天水、陇南万人拥有量分别仅为0.0963项、0.0962项和0.095项。人均拥有非物质文化遗产项目数最多的甘南藏族自治州和最少的陇南相差5.78倍。

（二）文化建设现状

文化是民族的灵魂，是国家软实力的重要标志，是综合国力的重要体现，是塑造合格社会公民的人文环境和文化基础。同时，经济的发展从来离不开文化的参与和支撑，文化深刻地影响经济的发展和水平。在全球化浪潮的推动下，世界激烈的综合国力竞争，不仅是经济、政治和军事力量的竞争，而且是文化力的较量。实践证明，科学技术的每一次创新和进步，劳动者科学文化素质的进一步提高，总是相应带来生产力的飞跃和随之出现经济建设的高潮。文化产业的迅速勃兴，是当今文化与经济密切联系、相互渗透最突出的表现。

近年来我省文化建设成就巨大，城市和农村公共文化服务体系建设取得明显进展，文化产业快速增长，文化吸纳就业明显增多，文化带动经济增长的作用日益显现。

——文化产业发展现状

2011年，甘肃省共有文化产业机构4902个，其中民营文化产业机构2200个；文化产业从业人员32615人，民营文化产业机构从业人员12153人；文化产业总产出20.9亿元，增加值15.2亿元。

从各市（州）发展情况看，由于经济发展和资源分布上的差异，文化产业发展、文化设施建设等在区域之间都有很大差异。

数据显示，各市（州）在文化产业发展、就业等方面存在着明显的区域差距和发展的不平衡性，具体表现在以下方面：

从文化及相关产业增加值看，兰州市、酒泉市、天水市、平凉市、庆阳市、白银市等市发展情况较好，反映出文化及相关产业的发展与当地经济发展水平、当地的文化底蕴和发展理念等有着较强的高度依存关系。

从文化及相关产业吸纳就业看，兰州、天水、白银等市（州）吸纳劳动力较强，而金昌、嘉峪关、甘南三市（州）在全省位次最后，可以看出文化产业的发展与吸纳就业具有较明显的正向关系。

从人均文化产业增加值看，兰州、嘉峪关、酒泉、金昌等地较高，而临夏、定西、陇南三市（州）相对较低。

从文化产业增加值在GDP中的比重看，兰州最高，占GDP的1.83%；其次为临夏回族自治州、平凉市、天水市等市（州）；白银、庆阳、金昌三市相对最低，列全省后三位。

表4　2009年甘肃各市（州）文化产业发展情况

——公共文化服务建设

公共文化服务是现代社会文明的基本标志，表达着文明社会以人为终极发展目标的理念，标志着国家赋予和保护公民基本文化权利的宪政文明。通过公平、公益、均等的基础性文化服务，现代社会也找到并建立了一种涵养国民文化修养、明示社会良知、保卫社会道德秩序的文明底线，为社会的和谐发展奠定了文化基石。在社会转型及构建社会主义和谐社会的历史时期，全面推进具有全民性和健康文化价值导向性的公益性文化发展是必然的选择。近年来，甘肃以非物质文化遗产保护工程、乡镇综合文化站建设工程、文化信息共享工程、送书下乡工程、农村流动舞台车工程等文化建设工程为核心，全力夯实公共文化服务基础设施，丰富文化产品和文化服务，全省公共文化服务体系建设日臻完善。截至2010年底，全省共有文化馆101个，公共图书馆93个，博物馆102个，艺术表演团体78个，广播电台4座，电视台7座，档案馆101个。广播和电视综合人口覆盖率分别为93.47%和93.72%，其中有线电视用户206.89万户；有线数字电视用户122.85万户。

文教固定资产投资方面，2009年，全省城镇建设项目中，教育行业完成固定资产投资50.76亿元，在城镇固定资产投资总额中的比重为2.71%，较上年增长0.3个百分点。

从各市（州）发展情况看，各级政府高度重视公共文化服务体系建设，积极出台相关政策，进一步加大资金投入，公共文化服务体系建设驶入快车道。其中兰州、酒泉、平凉等市广播、电视覆盖率明显高于全省平均水平。

（三）居民文化素质现状

从人类社会发展规律来看，当从决策到实践都自觉地把文化建设放到与经济建设、政治建设同等重要的战略地位时，人的素质会得到加速提高，人的潜能会得到充分发挥。人口素质的提高推动科技创新的加快和劳动生产率的提高。因此，着力提高公民文化素质，将人口资源转变为人才资源，这是文化与政治、经济、社会可持续发展的关键，也是提高文化发展能力的重要因素。

近年来，甘肃积极发展教育事业，着力推进科技创新，公民文化素质逐年提高。截至2010年，全省研究生教育招生0.91万人，比上年增长7.50%，普通高等教育招生11.49万人，增长2.33%，在校学生38.15万人，增长5.54%；中等职业教育招生13.74万人，下降2.91%；普通高中招生21.96万人，增长1.21%；初中学校招生45.38万人，下降5.92%；普通小学招生36.13万人，下降3.05%；特殊教育招生0.21万人，增长5.99%；幼儿园在园幼儿38.73万人，增长7.97%。科技成果不断涌现，全年获得奖励181项。受理专利申请3558件，比上年增长33.0%；授权专利1868件，增长46.6%；授予发明专利权349件，增长53.1%。

各市（州）教育事业健康发展。全省14个市（州）学龄儿童入学率均达到了98%以上，其中有兰州、嘉峪关、酒泉三市学龄儿童入学率为100%；适龄初中入学率均达到了90%以上，其中兰州、白银、庆阳、武威、天水等市初中入学率在99%以上。

（四）文化吸引力现状

文化是旅游发展的灵魂，旅游是文化发展的依托。文化具有很强的民族性和差异性。而此正是旅游发展的源泉所在，旅游的主旨和内涵主要就是文化。旅游在带来地方经济收入增长的同时，更重要的是通过人类的旅游活动，促进各种文化的相互交流、相互融合，丰富本地文化的内涵和外延。因此，一个地区的文化发展状况在一定程度上能够通过旅游的发展体现出来，文化底蕴深厚的地区其旅游业发展更具潜力。

表5　甘肃各市（州）国际旅游发展现状比较

2009年，全省共接待国际旅游人数6.07万人次，国际旅游外汇创收1253.84万美元。按常住人口计算，全省人均旅游外汇创收0.48美元，每万人接待国际游客23.04人次。

分地区看，由于各地区在国际上的知名程度和影响力不同，各地区在国际旅游人数和外汇创收方面差距较大。酒泉、兰州、嘉峪关在国际旅游人数和外汇创收两方面均分别位列全省前三位，而白银、定西、陇南居全省后三位。在国际旅游人数和外汇创收两方面位次最前的酒泉市和位次最后的陇南市在国际旅游人数上相差695.32倍，在旅游外汇收入上相差642.13倍。

从人均接待国际游客数看，位居全省前三位的分别为嘉峪关、酒泉和兰州，万人接待国际游客数分别为569.42人次、259.72人次和38.04人次；位列全省后三位的分别为白银、定西和陇南三市。人均接待国际游客数最多的嘉峪关市和最少的陇南市相差3928.13倍。

从人均国际旅游外汇收入看，嘉峪关、酒泉和兰州三市位居全省前三位，而庆阳、定西和陇南三市位列全省后三位。人均国际旅游外汇收入最多的嘉峪关市和最少的陇南市相差2685.16倍。

（五）文化体制和政策

文化的发展并不是一个自我维持、独立运转的封闭系统，而是要与社会、人文、生态环境、资源等协调发展。政府的政策环境、行政效能等因素是影响文化可持续发展的外部环境。近年来，我省文化体制改革试点工作的顺利开展，有力地促进了文化生产力的解放，为进一步深化改革、加快发展奠定了坚实基础。2006年5月，甘肃文化体制改革工作正式启动。2009年12月，作为我省第一家文化事业单位“转企”的读者出版集团完成股改，启动上市工作，顺利实施增资扩股。随后，甘肃省杂技团、甘肃敦煌影视文化中心、甘肃文化出版社、甘肃音像出版社、甘肃广电报社、兰大出版社、甘肃声像出版社先后完成转企改制任务成立了有限责任公司。兰州市按照“转制一批、剥离一批、重组一批、催生一批”的思路，加快推进国有经营性文化单位转企改制，广播电视、文艺出版和报社系统的17家单位先后转制为企业。

同时，甘肃文化发展的政策环境不断改善，国家及省委、省政府对文化建设的支持力度不断增加。《国务院办公厅关于进一步支持甘肃经济社会发展的若干意见》（国办发〔2010〕29号）明确提出要扶持壮大文化产业，努力推进文化大省建设。2010年11月，文化部下发《文化部关于进一步支持甘肃文化建设的意见》，肯定了甘肃文化建设的总体思路，提出了11条进一步支持甘肃文化建设的意见，这些政策的实施，对甘肃文化建设具有极大的推动作用。同时，甘肃对文化事业的支持力度也逐步加大，2009年，全省文化事业财政支出8.96亿元，占本年度财政支出的0.72%，较上年增长0.13个百分点。

总体上，全省及各市（州）文化建设围绕建设文化大省目标，进一步深化文化体制改革，完善公共文化服务网络，推进经营性文化单位转企改制，大力促进文化产业发展，加快戏剧大省建设，文化建设取得了新的成就。但是由于资源禀赋、经济发展水平、居民文化素质等因素的不同，各市（州）文化发展能力各有不同，需要各市（州）在未来文化建设进程中克服其劣势，推动本地区文化建设积极健康发展。

三、制约各市（州）提高文化发展能力的因素分析

（一）认识偏差，各市（州）对文化发展的重视程度不够

当前，我省已经将文化建设上升到全省战略发展的高度。但在实际操作中，部分单位的干部尤其是领导干部的思想观念还未能转变，对加快改革的重要性、必要性、紧迫性认识不到位。很多人只注重文化的精神属性和教育功能，忽视了文化的产业属性和商品属性，对发展文化产业的重要性和紧迫性认识不足，思想不够解放，观念比较陈旧。对解决产业发展中的难题，往往只局限于传统的固有的思维定式，缺乏与时俱进、开拓创新的意识。

（二）财政投入不足，文化发展缺乏资金支持

前面分析可以看出，虽然近年来政府财政对文化的扶持力度在逐年增加，但与文化发展的需求相比，政府财政对文化投入偏低，欠账较多。同时，由于政策限制，社会资金和外来资本进入文化行业的障碍较多，投入文化产业的力度不大，文化产业发展缺乏资金支持。

（三）文化管理制度不够完善，体制不畅

长期以来，政府对文化市场的管理在很大程度上属被动式管理和运动式管理，还未真正建立起行为规范、责权明确、运转协调、公平高效的文化市场管理机制。首先，管理还未能完全走上规范化、制度化、法制化、科学化的轨道。一方面立法滞后于迅速发展的文化事业和文化产业，在文化活动、文化产业、对外文化交流的促进，文化经营者、作家、艺术家权益保障，文化设施建设、繁荣文艺创作等一些重要领域仍缺少相应的法律调整。另一方面，立法权限不明，有关部门偏重于通过立法为本部门设定各种审批权、管理权、处罚权，缺乏相应的监督管理体制。其次，行政管理、执法中存在政府管理过宽、执法随意性过大等问题。一方面政府包揽过多，束缚了文化企业和个人生产经营的手脚，阻碍了市场配置文化资源基础性作用的体现以及文化市场的培育和发展。另一方面，多头管理现象依然存在，执法工作不够协调，在一定程度上影响了文化产业的健康发展。

（四）文化产业整体实力较弱，市场竞争力不足

近几年来甘肃的文化产业已经得到了一定程度的发展，2009年文化产业实现增加值45.51亿元，较上年增长12.2%，占GDP的1.34%。然而与其他产业相比，其发展依然不够充分，文化产业总量、规模偏小，社会化、产业化程度较低，尚不能满足人民群众日益增长的精神文化生活需求。此外，在文化产业结构方面，传统文化产业的比重过大，现代新兴文化产业发展不够，文化产品的科技含量低，竞争能力差。同时，文化产业组织形式还处于小规模分散化状态，传统文化企业经济运行总体质量和经济效益不理想。这就使得我省文化产业生产能力距离市场需求差距较大，企业总体竞争力不足。

（五）人才短缺，文化创新能力不足

人才是事业之本，发展文化产业更需要“以人为本”。目前，我省文化产业刚刚起步，文化从业人员整体素质不高。同时，文化领域人才结构不尽合理，人才大多集中在广播影视、新闻出版和文艺演出领域。同时，文化管理人才也相对短缺，文化圈内的人才往往不懂经营，而懂经营的人又缺少文化艺术方面的素养，二者兼备的全才十分奇缺。此外文化创意、内容开发、文化经纪、文化营销等高级专业人才也极度缺乏，致使文化发展缺乏智力支持，文化创新乏力。

四、提高各市（州）文化发展能力的对策建议

（一）深化文化体制改革

第一，在管理体制上，要实行政企分开、政事分开、管办分离，进一步明确职责、依法行政。政府管理应实行从办文化到管文化，从行政管理为主到法制管理为主的转型，逐步退出对文化发展的计划行政式管理，改为以法律、经济等间接方式为调控的主要手段，工作重点从微观的具体操作转向宏观的产业规划和调控。

第二，对公益性文化事业单位，要增加投入、转变机制、增强活力、改善服务，全面引入竞争机制，努力实现从“养人”向“养事业”、“养项目”转变。

第三，对经营性文化产业单位要创新体制，实现从事业型向产业型转制。要以文化产业集团为龙头，进一步推进出版发行、影视制作、演出单位等行政性集团向企业集团转变，逐步建立健全现代文化企业制度，使经营演出团体真正成为产权清晰、权责明确、自主经营的市场主体。研究制定和健全与文化体制改革相配套的劳动人事、收入分配和社会保障制度。

（二）拓宽投融资渠道，形成多元化投入机制

要加大投融资力度，改革投融资体制，努力形成政府投入与社会、外资投入相结合的多渠道、多元化的文化投入机制。

第一，要积极争取国家对我省文化建设的资金扶持，同时，省财政也应设立专项扶持资金。

第二，要健全财政保障机制，调整财政支持文化发展的支出结构。对于要承担政治性和公益性的文化事业单位，公共财政应该直接给予扶持。而对于活跃文化市场的文化产业主体，应当通过财政税收政策进行间接支持。

第三，创新投资主体，制定完善基金资助政策，引导社会力量共同推进文化事业和文化产业向前发展。切实降低文化准入门槛，除国家现行法律禁止进入的领域外，其余领域都应积极鼓励社会资本投资。通过立法，鼓励个人和企业赞助文化事业，建立各种文化基金会。基金会可以用捐赠者或企业的名字命名，以激励资助者的热情。同时政府对赞助的企业和个人可适度给予相应的优惠政策，以引导赞助的投向。

（三）全面整合资源，大力发展文化产业

第一，要紧密围绕文化大省战略的要求，根据甘肃发展文化产业的现状和目标，确定一批重点文化教育产业、重点产业区块、重点文化企业和重点文化设施等文化产业发展项目，以项目带动区域文化产业繁荣和发展。

第二，要大力加强文化市场建设，培育一批有一定规模和影响力的文化产品专业市场和文化产业要素市场。鼓励规模化经营和专业化协作，以促进资产、人才、技术等要素的合理组合，形成以优秀人才、高新技术、名牌产品、高效益经营单位为龙头，以资产为纽带，跨地区、跨部门、跨所有制的大型文化企业集团。进一步鼓励民营企业投资文化产业，发展一批民营文化企业。引导中小民营文化企业充分提高文化内涵，加快市场开拓，提升竞争优势，发展特色区域文化经济。

第三，要以品牌战略推进产业结构的调整升级。充分发挥甘肃现有优势，加快发展科技含量高、产品附加值高、市场竞争力强、市场需求量大、产业关联度大的文化产品。充分挖掘生产基础好、产地较为集中的特色文化产品，培养形成生产、研发、销售一条龙的特色文化产业集群。加大力度培养打造文化旅游、节庆会展、演艺业等品牌，推进文化产业结构调整，提高文化产业规模化、集约化、专业化水平。

（四）加大文化基础设施建设力度

文化基础设施建设不仅是满足居民精神文化需求的重要途径，也是促进文化产业高速稳定发展、提升文化发展能力的重要保障。一般来说，文化基础设施同时具有事业性和产业性的特征，因而在文化基础设施的建设过程中，政府不仅要直接参与文化基础设施的建设，而且要积极发挥其指导作用引导社会资本的进入。

第一，扩充设施规模、提升设施层次，切实满足居民精神文化需求。供需矛盾日益成为文化基础设施体系建设中亟待解决的问题。因此，政府在未来的设施规划中应加快文化基础设施建设，通过改建和扩建的方式扩大设施规模，同时要因地制宜地建立多功能的文化聚落，以满足城乡居民日益增长的精神文化需要。对于一些具有“城市名片”的文化基础设施，政府应予以优先扶持，为居民获得高层次的文化娱乐活动提供载体。

第二，推进文化基础设施的均衡化，保障弱势群体的文化权利。一方面，要按照建设社会主义新农村的目标要求，大力发展农村公共文化事业，加快农村文化基础设施的改建和扩建工作，逐步解决农村文化产品和服务相对缺乏的问题。对于一些具有地方特色居民喜闻乐见的文化基础设施项目要进行重点扶持，以此来提高农村文化基础设施条件和服务水平，进而缩小城乡差距。另一方面，要创新设施运营机制，实现社会居民文化权利的公平。为了保证老弱病残以及低收入群体能享有公平的文化权利，政府可考虑制定“文化低保”政策，以使得这部分人群在获得基本的生活保障的同时也能享有文化事业发展成果。

第三，引入市场机制，提升文化基础设施建设和运营效率。前期建设阶段中，对事业型文化基础设施可加大政府投入，同时采用捐赠、增加附属经营项目等多种方式增强社会参与；对于产业性文化基础设施可充分发挥其良好的经营优势，扩宽市场化运作空间。在后期经营管理中，按照“国有民营化、运作市场化、管理企业化、用工社会化”的思路，实行所有权与经营权“两权”分离，引入竞争机制，委托市场主体管理和运作，提高文化基础设施运营效率。

（五）实施文化发展人才支持战略

促进文化发展离不开大量优秀文化人才队伍的存在。发展文化需要树立强化人才是第一资源的观念，重视文化人才的引进、培养和成长，营造良好的文化人才发展环境，优化文化人才资源配置，促进文化人才集聚。

第一，强化高层次文化人才培养。深入实施一批高层次人才培养重大工程，加强创新团队建设。各地、各部门要组织实施相应的高层次创新型人才、优秀拔尖人才培养项目，形成衔接有序、分层分类、梯次配备的高层次创新型人才培养体系。进一步破除论资排辈、求全责备观念，加大对青年创新人才的发现、培养、使用和资助力度。重视发挥老专家、老教授和各类离退休高层次人才的作用。

第二，完善人才激励机制。健全文化人才市场化配置机制，加大对优秀文化人才的激励力度，对文化建设有突出贡献的人才要按照行政奖励的有关规定给予奖励。创新激励机制，扩大资本、知识产权、技术、管理等要素参与分配的范围和额度，激发文化工作者的积极性和创造力。对引进的领军型和拔尖文化人才，在职称、薪酬待遇等方面给予倾斜，引导优秀文化人才集聚。建立文化人才荣誉制度，加大激励力度，表彰奖励作出突出贡献的文化工作者，营造尊重创造、尊重文化、尊重人才的良好社会环境。

第三，加强基层文化队伍建设。重视基层文化队伍建设，鼓励大学生到基层文化站点工作。给予民间文化人才中初级专业技术资格申报政策倾斜，鼓励民间技艺大师收徒授业，传承民族优秀文化。深入实施农村文化队伍素质提升工程，对全市群众文化骨干和乡镇文化员、村级文化管理员分层次进行全员培训。根据发展文化产业的需要，加强文化企业经营管理人才培养，加快建设一支高素质、创新型、复合型、外向型、科技型的文化企业经营管理人才队伍。

（六）完善文化产业统计指标体系

基于我国现行的部门分工、统计体制和统计基础，文化及相关产业的统计数据存在统计内容、统计标准不统一，统计分组较粗，统计范围不全，缺乏统计数据基础等问题。因此，建议统计系统要破除文化产业统计工作流程的传统概念，将文化产业统计纳入国家统计指标体系，保证文化相关数据资料范围涵盖于文化发展的各个门类和部门，保证反映文化发展的全貌。

执笔人：张博文

课题组成员：汉　宇　郑　苗