军人优待制度的由来

一、优抚制度

优抚制度，是指国家和社会依法对以军人及其家属为主体的优抚对象实行物质照顾和精神抚慰的一项特殊制度。按照《中华人民共和国兵役法》（以下简称《兵役法》）和《军人优待抚恤条例》的规定，优抚对象包括现役军人、革命伤残军人、复员退伍军人（包括退伍红军老战士）、革命烈士家属、因公牺牲军人家属、病故军人家属以及现役军人家属。优抚制度可分为优待制度和抚恤制度，这两项制度不仅确保了优抚对象一定的物质生活水平，而且使他们在社会生活中受到关怀和尊重。与此同时，为了更好地做好优抚工作，政府还为优抚对象创办了各种社会福利机构。在优抚制度中，这项工作被统称为优抚事业。

（一）优待制度

优待制度是指国家、社会及公众依照法规政策的有关规定，对烈属、因公牺牲及病故军人家属、革命伤残军人、现役军人家属、带病回乡复退军人等优抚对象在政治上、经济上给予优厚待遇的制度。优待有广义和狭义之分。狭义的仅指对义务兵家属的优待；广义的指国家、社会及公众对优抚对象广泛的关怀和照顾，即在他们治病、住房、就业、入学、入托、经济补助、救济、贷款、生活品供应、邮政等诸方面给予优待。

我国对优抚对象实施优待制度的历史很早。1931年11月在中共中央苏区颁布的《红军优待条例》中就规定了对红军及其家属实行分配土地、代耕代种、免缴捐税和优惠购物等优待。新中国成立后，正式建立了优抚制度。1950年，内务部公布的《革命烈士家属革命军人家属优待暂行条例》，对烈军属在社会政治生活和物质帮助方面的优待作出了明确规定。同时颁布了《革命残废军人优待抚恤暂行条例》、《革命军人牺牲、病故褒恤暂行条例》、《革命工作人员伤亡褒恤暂行条例》和《民兵民工伤亡抚恤暂行条例》。上述条例的公布，使我国的优抚工作进入到一个新的历史阶段，此后十余年间，优抚工作做得很有成效。在“文革”期间，我国的优抚保障工作基本处于停滞状态。1984年我国颁布了《中华人民共和国兵役法》，再次从法律上确立了优抚对象“应当受到社会的尊重，受到国家和人民群众优待”的原则。1988年国务院颁布了《军人抚恤优待条例》，具体规定了对优抚对象的各方面优待措施，此后又相继发布了《关于贯彻执行〈军人抚恤优待条例〉若干具体问题的解释》、《革命伤残军人评定伤残等级的条例》以及关于国家机关工作人员、人民警察伤亡抚恤等一系列与之相适应的配套文件和法规。各省、自治区、直辖市人民政府也制定了与之配套的具体优待办法。2004年8月，国务院、中央军事委员会颁布了重新修订的《军人抚恤优待条例》，再次把对优抚对象的具体优待政策固定下来。2011年7月29日，国务院、中央军事委员会发布修改决定，公布《国务院、中央军事委员会关于修改〈军人抚恤优待条例〉的决定》，优抚制度更趋完善。

优待制度的主要职能是提供物质优待。由于农村青年是军队士兵的主要来源，因此，为解决和补偿农村烈军属因劳力缺乏而影响生产经营、造成生活困难的问题，优抚制度规定，要依靠群众，给予优抚对象以物质优待。物质优待的形式经历了代耕土地、优待劳动日和发放优待金的变迁。^[1]代耕土地即帮助烈军属代耕土地，这种形式在第二次国内革命战争时期就开始实行，以后逐渐推广，新中国成立后推广至全国。优待劳动日是于1956年随着农村集体经济体制的建立而发展起来的。优待劳动日制度是指对农村无劳力或缺劳力的烈军属由生产大队或农业合作社优待一部分劳动日，以保证烈属的生活略高于一般社员的实际生活水平，军属的生活相当于一般社员的实际生活水平。发放优待金的办法是在1978年农村实行家庭联产承包责任制以后实行的。主要原因是原有体制下以劳动日计酬的收入分配办法已废除，优待劳动日制度随之被发放优待金制度所取代。1984年颁布的《兵役法》规定，优待金由乡、镇人民政府采取平衡负担办法，通过农民群众统筹集资，给付农村义务兵家属现金优待。对城镇的义务兵家属，有生活困难的，由县、市、市辖区人民政府给予适当的现金补助。目前，一些省、市、自治区也对城镇籍的义务兵家属实行了普遍优待。优待金的来源有财政拨款、由军属所在单位或军人参军前所在单位承担、社会统筹等多种方式。具体的优待范围、标准、统筹办法由省、自治区、直辖市人民政府根据本地区的实际情况制定。在实施中，多数地区规定优待金标准相当于当地人均收入水平，或不低于当地一个劳动力收入的1/2或2/3。

除了物质优待以外，优抚制度还确保优抚对象在社会生活的其他方面得到广泛的关怀和照顾。《军人抚恤优待条例》具体规定了各类不同优待对象的不同的优待条件。

（二）抚恤制度

抚恤制度是国家对伤残人员和牺牲、病故人员家属采取物质抚慰的一种社会保障制度。我国抚恤制度主要包括伤残抚恤和死亡抚恤两类。

1.伤残抚恤

伤残抚恤是指对按规定取得革命伤残人员（包括伤残军人、伤残机关工作人员、伤残人民警察、伤残民兵民工）身份的人给予物质照顾。对其中无工作的人员，国家发给伤残抚恤金；对其中有工作的人员，国家发给伤残保健金。目前享受伤残保健金的主要是指以下伤残人员:国家机关、民主党派和人民团体正式工作人员；全民企事业单位正式职工和合同制职工；县以上集体企事业单位正式职工和合同制职工；生活有保障的服现役的革命伤残军人。除上述四种人员外，其他伤残人员可享受伤残抚恤金待遇。1988年国务院颁布的《军人抚恤优待条例》规定了制定革命伤残人员抚恤标准的原则，即由民政部、财政部根据伤残性质和伤残等级，参照全国一般职工的工资标准，按一定比例制定全国统一的伤残抚恤（保健）金标准。对于特等革命伤残军人的抚恤标准（包括现在规定发给的副食品价格补贴和生活补贴），参考一般职工的工资标准确定，其他各个伤残等级依次按一定比例酌减，同一等级因战、因公和因病致残的抚恤金标准，拉开档次，体现差别。对于领取伤残保健金的革命伤残人员，由于工资较低，为适当增加营养等补助，保健金的标准也应随着国民经济的发展予以适当调整。1994年，民政部、财政部《关于提高部分优抚对象抚恤补助标准的通知》中又明确规定，职工工资高于全国平均工资的地区，要在全国统一标准基础上制定当地革命伤残军人的生活补助标准，以确保革命伤残军人的正常生活。2004年，《军人抚恤优待条例》得以修订，由原来的6个等级改为10个等级。

具体标准见表9-1。

表9－1　残疾军人、伤残人民警察、伤残国家机关工作人员、伤残民兵民工残疾抚恤金标准

（续　表）

资料来源:中华人民共和国民政部优抚安置局网站，http://yaj.mca.gov.cn/article/ydfx/yfbz/201009/20100900105944.shtml。

2.死亡抚恤

死亡抚恤是指向革命烈士、牺牲和病故军人、死亡的国家机关工作人员（包括民主党派、人民团体工作人员）发放抚恤金。死亡抚恤包括一次性抚恤和定期抚恤两种。上述人员因战、因公、因病死亡，其家属均可享受规定的一次性抚恤金待遇。革命烈士和因牺牲、病故军人家属按照规定的条件，可享受定期抚恤金；因公牺牲、病故的国家机关工作人员家属按规定的条件，可享受遗属生活补助。

（1）一次性抚恤金的标准。新中国成立初期，一次性抚恤金是根据死亡性质和死者生前职务级别计发的。后来，一次性抚恤金标准几经更改。2011年修订的《军人抚恤优待条例》规定，现役军人死亡，根据死亡性质和死亡时的月工资标准，由县级人民政府民政部门发给其遗属一次性抚恤金，标准是:烈士和因公牺牲的，为上一年度全国城镇居民人均可支配收入的20倍加本人40个月的工资；病故的，为上一年度全国城镇居民人均可支配收入的2倍加本人40个月的工资。月工资或者津贴低于排职少尉军官工资标准的，按照排职少尉军官工资标准计算。

（2）定期抚恤金的享受条件及标准。革命烈士、因公牺牲军人、病故军人的家属符合下列条件的，可享受定期抚恤金:其一，父母、抚养人、夫或妻无劳动能力和生活收入的，或虽有一定生活收入，但收入水平低于当地居民平均生活水平的；其二，子女未满18周岁，或虽满18周岁，但因读书或伤残而无生活费来源的；其三，弟妹未满18周岁或者已满18周岁但因上学无生活费来源且由该军人生前供养的。具体标准见表9－2。

表9－2　烈属、因公牺牲军人遗属、病故军人遗属定期抚恤金标准

资料来源:中华人民共和国民政部优抚安置局网站，http://yaj.mca.gov.cn/article/ydfx/yfbz/201009/20100900105944.shtml。

（三）优抚事业

除了上述社会优待和抚恤外，社会优抚的另一项重要内容是政府出面举办各种优抚事业，开展抚恤优待活动。

（1）举办伤残军人教养机构，安置伤残军人。伤残教养机构主要接收伤残军人以及服役期长且又丧失劳动能力的老军人，帮助他们料理生活，保障他们的身心健康。教养机构通常根据伤残人员的身体状况，组织他们参加一些力所能及的轻便生产活动，开展文化学习和技术训练。如革命军人休养院，就是一种优抚事业。

（2）政府设置复退军人疗养机构，医治患慢性病的复退伤残军人。复退军人疗养机构的主要任务是:对退伍后仍患慢性病而需长期住院疗养的退伍军人、需长期住院治疗的患有后遗症的伤残军人提供医疗服务，以治疗他们的慢性病或尽量使其症状有所好转。

（3）政府举办复退军人精神病院，医治患精神病的复退军人。政府举办复退军人精神病院，收容那些地方医院一时无力收治或无力住进地方医院的患有精神病的复退军人，以作为对军人的一种优待。

（4）政府举办为国捐躯军人家属养老院。政府举办为国捐躯军人家属养老院，使他们颐养天年，为他们养老送终，既对为国捐躯军人家属进行优抚，又能安慰现役军人心态，鼓舞士气。如政府举办的“光荣院”就是这样一种优抚事业。截至2009年底，全国共有1 401家光荣院，集中供养了4.6万余名孤老优抚对象。

（四）优抚工作的完善

1.优抚工作存在的主要问题

一个时期以来，抚恤补助经费的增长存在一定程度的滞后性、被动性，优抚对象保障标准偏低，优抚保障经费的增长落后于经济和社会的发展速度，致使部分优抚对象家庭的生活水平还不是很高。这是由于我国还是个发展中国家，尚处于社会主义初级阶段，经济还不发达，政府一时还拿不出更多的资金用于优抚保障，抚恤补助经费自然增长机制的建立还需要一个过程。

目前，社会力量参与优抚保障的途径还不是很多，主要方式体现在农村义务兵家属优待金的筹集上。另外，还有一些停留在政治鼓动性很强的活动中，作为社会化实质性标志的社会中介组织和民间机构尚未真正参与到优抚保障中来。社会化程度不高，这在一定程度上制约了我国农村优抚保障事业的发展。

由于历史、个人以及主客观等多方面的原因，我国部分优抚对象家庭特别是伤残军人、在乡老复员军人、带病回乡退伍军人的家庭人口素质低、劳动力缺乏、年老体弱，参与社会竞争的能力先天不足，“等靠要”思想严重，从而使得部分优抚对象家庭自我保障、自我发展的能力十分薄弱。

2.优抚工作的主要对策

完善我国的优抚保障制度，首先要做的是必须明确责任。明确责任主要从两方面进行:一方面，要划清政府、社会与优抚对象自身的责任，充分调动各方面的积极性。政府该负什么样的责任，就负什么样的责任，政府不能也不应该大包大揽，毫无原则地把优抚对象的一切都包揽下来，不要做那些不该办、办不了、办不好的事，而要充分调动政府、社会、优抚对象家庭三者的积极性，共同努力，才能从根本上解决优抚保障问题；另一方面，还要分清中央政府与地方政府之间的责任，实行中央财政与地方财政共同负责、分类负担的体制。“三红”、“三属”、伤残军人抚恤补助金主要由中央财政承担，在乡老复员军人、带病回乡退伍军人的补助金原则上由地方财政承担，同时，还要积极建立抚恤补助经费自然增长机制，按照社会成员实际收入水平提高农村优抚对象抚恤补助标准，努力克服以往抚恤补助经费增长过程中实际存在的随意性、被动性、滞后性。

优抚保障力求社会化，要把工作的注意力放到积极培育和发展社会中介组织参与到优抚保障上来。社会中介组织参与优抚保障是建立社会主义市场经济体制的客观需要，是转变政府职能的必然要求，是优抚保障社会化的有效途径和实质性标志。具体可行的做法是，可从现有的260万基层群众性优抚服务组织中，引导一批经济实力强、管理规范、制度健全、有一定专业水平的组织，转变为具有独立法人资格的社会团体或民间机构，使其实体化、专业化，成为职业化的从事优抚保障事业的社会团体或民间机构，为优抚对象提供医疗、康复、保健、供养以及社会公益服务。这样，既能切实履行政府职能，又能充分利用社会财力、人力、物力以及管理服务的优势，为广大优抚对象服务，以减轻政府的负担，分担国家的责任。

至2010年，我国优抚对象有3 900万人。^[2]如果仅仅依靠抚恤补助，不充分发挥优抚对象家庭自身的作用，不能也不可能解决优抚保障问题，更不可能使广大优抚对象脱贫致富奔小康。只有努力促使优抚对象家庭发展生产，大力帮助优抚对象家庭发展生产，不断提高优抚对象自身的保障能力和发展能力，才能从根本上解决保障问题。一是要帮助优抚对象克服单纯依赖以抚恤补助为生的“等靠要”思想，确立自立自强的意识，最大限度地调动优抚对象内在的积极性和潜力；二是要积极主动地与有关部门协调，确保优抚对象家庭优先优惠享受有关法规文件规定的信贷资金、生产资料和技术、生产项目、减免费税等各项倾斜性政策，为优抚对象家庭发展生产创造良好的条件；三是要积极开展对口帮扶活动，结合全国性的“手拉手，一帮一”活动，积极开展“爱心献功臣”活动，组织引导机关、团体、企事业单位和个人，扶持优抚对象家庭发展生产，专人包户、责任到人，并形成制度，切实使广大优抚对象脱贫致富，与社会成员一起同步实现小康，奔向更加富裕的未来。