环境监测制度的由来和发展历程

环境监测是指“按照有关技术规范规定的程序和方法，运用物理、化学、生物、遥感等技术，监视、检测和分析环境污染因子及其可能对生态系统产生影响的环境变化，评价环境质量，编制环境监测报告的活动”。^[1]“环境监测的任务是对环境中各项要素进行经常性监测，掌握和评价环境质量状况及发展趋势；对各有关单位排放污染物的情况进行监视性监测；为政府部门执行各项环境法规、标准全面开展环境管理工作提供准确、可靠的监测数据和资料；开展环境测试技术研究，促进环境监测技术的发展”。^[2]

1973年以前，我国的环境监测由水文、地质、卫生等少数部门和一些地方从某专业工作需要出发共同组织实施。这些工作都不够系统，也没有建立起专业的监测机构。1973年8月，第一次全国环境保护会议以后，环境监测工作开始受到重视，相关立法也开始起步。国发[1973]158号文是第一个对环境监测制度做出规定的法律文件。该文件提出要“认真开展环境监测工作”，同时，还对环境监测机构的职权、设置做出了规定。

1979年颁布的《中华人民共和国环境保护法（试行）》第26条规定：“国务院环境保护行政主管部门统一组织环境监测，调查和掌握全国环境状况和发展趋势，提出改善措施。”这个规定在法律上确立了环境监测的地位。1983年原城乡建设环境保护部颁布了《全国环境监测管理条例》，该条例共有32条，较详细地规定了环境监测工作的任务、性质、监测管理部门和监测机构的地位、设置及其职责与职能，监测站的管理，三级横向监测网的构成及报告制度等。当前我国的环境监测制度主要是依据该条例建立起来的。该条例的主要不足在于没有以部门规章的形式规定有关涉及跨部门、跨地区的全国性环境监测问题。

1989年颁布的《环境保护法》从基础法的高度对环境监测制度进行了确认，该法第11条规定：“国务院环境保护行政主管部门建立监测制度，制定监测规范。会同有关部门组织监测网络，加强对环境监测的管理。”《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《环境噪声污染防治法》、《淮河流域水污染防治暂行条例》等法律法规都对环境监测制度作了相应规定。

随着经济、社会和科技的飞速发展，1983年颁布的《全国环境监测管理条例》已经明显落后于时代的步伐。2007年原国家环保总局颁布了《环境监测管理办法》。该办法第3条规定：“环境监测工作是县级以上环境保护部门的法定职责。县级以上环境保护部门应当按照数据准确、代表性强、方法科学、传输及时的要求，建设先进的环境监测体系，为全面反映环境质量状况和变化趋势，及时跟踪污染源变化情况，准确预警各类环境突发事件等环境管理工作提供决策依据。”该办法还规定了环境监测的管理体制、环境监测管理机构及其职责、环境监测机构及其工作内容、监测网的建设和运行、环境监测数据的法律效力、环境监测质量管理、法律责任等内容。虽然该办法在一定程度上弥补了《全国环境监测管理条例》的不足，但是作为部门规章，效力等级低，无法满足环境监测活动涉及多个部门协调合作的需求。

为加强环境监测管理，规范环境监测行为，促进环境监测事业发展，加快建立先进的环境监测预警体系，2009年4月，环保部发布了《环境监测管理条例》（征求意见稿）对外征求意见。该“征求意见稿”分八章，分别是：总则、环境监测管理、环境监测活动、环境监测机构与人员、环境监测质量管理、环境监测报告与发布、罚则和附则。2009年11月，环保部原则通过“征求意见稿”草案，并表示要“经进一步修改后报请国务院审议”。从2009年起，《环境监测管理条例》已经连续三年被列入国务院立法计划，但迄今尚未正式颁布。

2014年4月24日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第八次会议对《环境保护法》做了全面修订，完善了环境监测制度，下文是对修订后条款的梳理和分析。第一，完善了环境质量监测的法律规定。《环境保护法》（2014年修订）一方面规定了国务院环境保护主管部门负责统一规划国家环境质量监测站（点）的设置，并建立数据共享机制。该法另一方面明确规定监测机构应当使用符合国家标准的监测设备、遵守监测规范，监测机构及其负责人对监测数据的真实性和准确定负责。第二，首次提出建立环境资源承载能力监测预警机制，规定“省级以上人民政府应当组织有关部门或者委托专业机构，对环境状况进行调查、评价，建立环境资源承载能力监测预警机制”。第三，规定了跨行政区域的统一监测机制，对于跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏实行统一监测。第四，首次规定了环境与健康监测、环境污染公共监测预警机制，对于预防公共环境问题具有重要的保障作用。第五，针对土壤污染、水体富营养化等问题，规定了农业污染源的监测预警机制。第六，明确规定了重点排污单位的监测义务，即重点排污单位应当按照国家有关规定和监测规范安装使用监测设备，保证监测设备正常运行，保存原始监测记录，严禁篡改、伪造监测数据。第七，完善了环境监测信息公开条款，规定国务院环境保护主管部门统一发布国家环境质量、重点污染源监测信息，县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，应当依法公开环境质量、环境监测等信息。最后，严格规定了环境监测的法律责任。对于篡改、伪造监测数据的企事业单位和其他生产经营者，尚不构成犯罪的，除依照有关法律法规规定予以处罚外，由县级以上人民政府环境保护主管部门或者其他有关部门将案件移送公安机关，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处十日以上十五日以下拘留；情节较轻的，处五日以上十日以下拘留；对于环境监测机构弄虚作假，对造成的环境污染和生态破坏负有责任的，除依照有关法律法规规定予以处罚外，还应当与造成环境污染和生态破坏的其他责任者承担连带责任；对于地方各级人民政府、县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门篡改、伪造或者指使篡改、伪造监测数据的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记过、记大过或者降级处分；造成严重后果的，给予撤职或者开除处分，其主要负责人应当引咎辞职。由此可见，《环境保护法》（2014年修订）就环境监测的管理主体和实施主体、环境监测的内容、监测信息的公开和法律责任等多个方面做出了原则性的规定，有利于将来出台更加具有可操作性的配套规则。