深化社区矫正制度建设，促进社区矫正社会工作发展

在直接的意义上，我国从试点和试行社区矫正，直到实施社区矫正，是刑罚执行制度发展的必然结果，但在根本上，社区矫正的出现是我国社会转型深化、社会文明进步的结果。它不仅标志着我国刑罚理念和制度的重大进步，更是“以人为本”科学发展观的具体落实，是社会管理创新的重大探索。而社会工作元素进入社区矫正，则意味着我国刑罚执行制度已与国际接轨，意味着人道主义理念在我国的普适发展，更意味着“以人为本”、创新社会管理机制的形成。

1.问题导向型发展与社区矫正社会工作的生成

笔者曾在一些文章中提到，为什么我国社会工作实务的突破性发展首先发生在司法领域，并认为这是一个耐人寻味的问题。回顾社区矫正社会工作的发展历程，我们大体上能够回答这一问题。

2002年8月，上海市在构建“预防和减少犯罪工作体系”建设的过程中，开始探索试点社区矫正工作。根据国际社会发展的经验，在人均GDP超过3 000美元时，社会发展进入矛盾凸显期，在此情况下，如何进行社会管理、促进社会稳定与和谐成为社会发展面临的重大问题，上海市当时正是面临着这样的情形。

就社区矫正的试点而言，如何构建社区矫正制度，以及构建怎样的社区矫正制度成为关键点。为此，学术界和实践界进行了大量的研讨和调研。就学术界而言，在国家与社会适当分离的理念下，在政府负责的前提下，加强社会的参与成为学术界的主要看法，这一看法得到了相关部门的认同。在社会怎样参与的问题上，学者们提出由于社区矫正对象的特殊性和面临问题的多样性、复杂性，从国际社会通用的做法看，具有预防、治疗、康复、发展功能的社会工作应是为社区矫正对象提供服务的主体力量，社区矫正社会工作者应是预防、治疗、康复社区矫正对象面临的问题，促进他们发展的主体力量。就此问题，上海市的相关领导部门进行了大量国际性的调查研究。在深入的学术论证和广泛的调查研究基础上，组建社会团体、招聘社区矫正社会工作者、政府购买社会团体服务的社区矫正制度得以形成，并构建了“政府主导推动，社团自主运作，社会广泛参与”的运行机制。这一制度在当时得到了上海市委和市政府的认同，被誉为“理念创新、制度创新、实践创新”之举。

2003年7月10日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合下发了《关于开展社区矫正试点工作的通知》，决定在北京、天津、上海、江苏、浙江、山东等六个省市开展社区矫正试点，并肯定了上海市的做法。2009年，社区矫正由试点转向全国试行，2012年初，社区矫正在全国实施。

所谓试点，就是在一项没有进行过的工作正式、全面、制度性地开展之前进行的探索性工作，因此，一项工作的试点过程，往往也是发现问题、探索制度的过程。一般而言，在试点过程中，试点工作经常呈现出非系统性发展、问题导向等特点。与所有的试点工作相一致，我国社区矫正试点工作也以问题导向型的模式发展，即通过试点工作探索社区矫正的要素，发现社区矫正中出现的问题并进行创造性的解决的发展模式。

在众多的探索中，关于社区矫正性质问题的讨论尤为值得关注。这是由于社区矫正性质的确定从根本上规定了社区矫正的制度安排。在这个问题上，形成了两种不同的观点：第一种观点把社区矫正单一地规定为刑罚执行，可称之为单一性质论。在社区矫正试点的初期，这种观点占据了主导地位。第二种观点认为，社区矫正不仅具有刑罚执行的性质，而且还具有矫正的性质，是复合性的，可称之为复合性质论。这种观点随着社区矫正试点工作的发展，越来越受到理论界和实践界的重视。从整体上看，这两种观点争论的焦点在于刑罚执行是否具有矫正功能。第一种观点认为，刑罚执行本身就是矫正，因此，矫正也包含在刑罚执行这一性质之中。第二种观点并不否认刑罚执行的矫正功能，但这种观点认为，刑罚执行的矫正功能主要是惩罚性的，而随着中国社会的不断发展，社会问题呈现多样化、复杂化、系统化、敏感化的特征，同时，人们的权利意识也在不断增强，这使得单一惩罚性的矫正难以实现促使矫正对象回归社会的目的。因此，刑罚执行的矫正功能并不能替代社区矫正中的教育矫正功能，而且，由于社区矫正对象本身面临问题的多样性、复杂性、系统性、敏感性，要实现社区矫正的教育矫正功能，还需要有专业技术。

随着社区矫正试点工作的不断深入，理论界和实践界对于社区矫正性质的认识不断深化，在试点过程中，社区矫正的制度安排也在不断演化。从最初的制度安排看，基于两种不同的理论观点，社区矫正试点初期形成了两种不同的制度安排：一种制度安排基于社区矫正是刑罚执行的理论认识，把司法部门作为社区矫正的主体，构建社区矫正的司法干警管理队伍，由司法干警队伍开展社区矫正工作。另一种制度安排基于对社区矫正复合性质的认识，在强调司法干警队伍建设的同时，构建专业的矫正社会工作者队伍，分别负责社区矫正的刑罚执行、教育矫正和帮困扶助工作。随着社区矫正试点工作的不断深入，越来越多的省市开始试行后一种制度安排。

实质上，这样的制度安排还体现了社会治理的社区矫正理念。在2003年7月下发的《最高人民法院 最高人民检察院 公安部 司法部关于开展社区矫正试点工作的通知》中就已经明确了社区矫正是“指将符合社区矫正条件的罪犯置于社区内，由专门的国家机关在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下，在判决、裁定或决定确定的期限内，矫正其犯罪心理和行为恶习，并促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动”，并且还特别强调，社区矫正试点工作“有利于对那些不需要、不适宜监禁或者继续监禁的罪犯有针对性地实施社会化的矫正，充分利用社会各方力量，提高教育改造质量，最大限度地化消极因素为积极因素，维护社会稳定”。应该说，这种对社区矫正理念和意义的规定，已经明确了社区矫正的系统性，而复合型社区矫正制度较好地体现了社区矫正的这种理念和重大意义。

综观上述社区矫正制度建设的过程，笔者认为至少有两个问题值得我们思考：其一，就社区矫正制度的整体探索而言，社区矫正制度建设在试点期间主要是以问题为导向的，可以说是问题导向型的制度建设，即在试点过程中，通过不断地发现问题和创造性地解决问题促进制度建设。其二，就社会工作介入社区矫正并生成为社区矫正社会工作而言，社会工作的生成与发展必须对社会发展发挥积极的功能，必须介入社会发展的主题，必须满足服务对象的基本需求。

2.系统整合型推进与社区矫正社会工作的发展

如果说社区矫正制度建设是在不断发现问题、不断解决问题的过程中逐步完善和发展的话，那么，社区矫正在全国试行及实施，则意味着我国社区矫正的发展进入了一个新的阶段，在这个阶段，问题导向型的发展模式必须转向系统推进型的发展模式。

2009年9月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合出台了《关于在全国试行社区矫正工作的意见》，意见总结了试点六年的工作，指出“六年来，在党中央的正确领导和各级党委、政府的重视和支持下，在各有关部门的协调配合和社会各界的积极参与下，社区矫正试点工作进展顺利，成效显著，在维护社会和谐稳定、降低刑罚执行成本等方面发挥了重要作用，在完善我国非监禁刑罚执行制度方面做出了有益探索，积累了丰富经验。六年的试点实践充分证明，中央关于开展社区矫正工作的决策是完全正确的。社区矫正符合现阶段我国经济社会发展要求，符合人民群众对社会和谐稳定的现实需要，是一项符合我国国情的非监禁刑罚执行制度”。《关于在全国试行社区矫正工作的意见》还进一步提出了加强对社区服刑人员的教育矫正，进一步加强对社区服刑人员的监督管理，进一步加强对社区服刑人员的帮困扶助，切实加强社区矫正经费保障，进一步加强社区矫正工作制度化、规范化、法制化建设，切实加强社区矫正工作机构和队伍建设，进一步健全社区矫正工作领导体制和工作机制等七个方面的任务。这七个方面，一环紧扣一环，构成了社区矫正的制度系统。中华人民共和国第十一届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议于2011 年2月25日通过了《中华人民共和国刑法修正案（八）》，将社区矫正纳入《中华人民共和国刑法》之中，并于2011年5月1日起施行。这些都表明，我国社区矫正的发展开始进入系统整合推进的发展过程。

全国试行及实施社区矫正要求我们用系统的观点来看待其发展，因此，社区矫正本身的发展就存在系统整合的问题，如社区矫正多重性质如何整合、形成与社区矫正复合性质相一致的社区矫正制度等。因篇幅关系，本书在此不做讨论。就社区矫正社会工作而言，在全国试行社区矫正的工作中，也面临着巨大挑战，而且，这些挑战和社区矫正自身的系统整合交织在一起，使挑战更具复杂性。

首先，社区矫正社会工作与社区矫正刑罚执行制度的整合问题。

尽管在《关于在全国试行社区矫正工作的意见》中明确了“在各级司法行政机关建立专门的社区矫正工作机构，加强对社区矫正工作的指导管理。建立专群结合的社区矫正工作队伍，充实司法所工作力量，确保有专职人员从事社区矫正工作。广泛动员社会力量参与社区矫正工作，建立健全社会工作者和社会志愿者的聘用、管理、考核、激励机制。切实加强社区矫正工作队伍的培训，提高队伍综合素质，提高做好社区矫正工作的能力和水平”，但社区矫正社会工作者的角色问题仍然是一个需要探讨的问题。

从目前社区矫正社会工作的发展情况看，许多省市都已经建立了社区矫正社会工作者队伍，但在有些省市这支队伍的称谓并不明确，从而导致这支队伍的定位出现问题。从《关于在全国试行社区矫正工作的意见》看，社区矫正的核心任务主要有对社区服刑人员的教育矫正、对社区服刑人员的监督管理和对社区服刑人员的帮困扶助三个方面，其中对社区服刑人员的监督管理属于社区矫正刑罚执行性质的工作，需要有执法权的工作者来进行，其他两个方面，即教育矫正和帮困扶助，是矫正社会工作可以开展的工作。但从现实情况看，由于社区矫正立法问题尚未完全解决，在一些地区，社区矫正刑罚执行队伍还没有完全建立起来，矫正社会工作者承担了大量的行政性工作，形成了部分地区矫正社会工作者职责不明、定位不准的现象。同时，由于部分地区没有明确矫正社会工作者的称谓，由此，这些地区非政府部门矫正社会工作者的工作更具有了协管员甚至志愿者的特质。这无论是在理论上还是在实践上，对社区矫正的发展、对矫正社会工作的发展都是不利的。从理论上看，由于职责不明，这支队伍将难以获得应有的发展；从实践上看，协管员或志愿者的特质将使矫正社会工作者的专业能力发展受到极大限制，从而影响社区矫正的实际效果。

其次，社区矫正社会工作者队伍的整合问题。

社区矫正社会工作者队伍的整合问题包括队伍自身建设和专业整合两个方面的问题。

从队伍建设方面看，在已经实施社区矫正社会工作者制度的省市，基本上都实行单一的社会工作者制度，这本身也是有局限的。社会工作者制度本身是一个系统，因而需要系统的发展，社区矫正社会工作制度也是如此。如果简单地把社区矫正中主要从事教育矫正和帮困扶助的工作者都称为社区矫正社会工作者，而不在内部进行相应的分工，那么社区矫正社会工作者就成了万能的工作者，这反而会损害社区矫正社会工作的发展。

从专业整合的角度看，一是社区矫正社会工作者的职业化问题。由于目前国内社会工作职业化问题尚未完全解决，职业定位尚不明确，因此，社区矫正社会工作者的职业属性问题便凸显出来。社区矫正社会工作者究竟是干什么的、属于哪个部门的问题也由此产生，这使得社区矫正社会工作者的自我认同和社会认同处于混沌状态。在一些地区的实践中，纯粹把社区矫正社会工作者看做是“社会力量”，从而使社区矫正社会工作的发展走向片面。从理论上看，社区矫正社会工作者应该既可以是政府部门的工作者，也可以是非政府部门的工作者，甚至在刑罚执行人员中，也可以要求有社会工作专业背景的人员来担任，因此，单一地把社区矫正社会工作者定位于“社会力量”的观点也需要修正。二是社区矫正社会工作者的专业化问题。由于属性不明、定位不准，使一些地区的社区矫正社会工作者只是以协管员或志愿者的身份参与社区矫正，即使在已经实施社区矫正社会工作制度的地区，社区矫正社会工作者也因制度的不完善要承担大量行政性工作，因而，社区矫正社会工作者的专业能力和专业技术问题受到了很大的影响。这就提出了社区矫正社会工作者的专业能力和专业技术是什么，其专业工作的核心内容是什么，如何评价和评估社区矫正社会工作者的专业能力、专业技术及矫正效果等方面的问题。

最后，社区矫正社会工作与环境的整合问题。

在把社区矫正社会工作者定位为“社会力量”的大背景下，目前国内实行社区矫正社会工作制度的省市大多采用了政府购买服务的方式开展这项工作。作为一种制度创新，这一制度在促进社区矫正及社区矫正社会工作发展的同时，也产生了创新的制度与原制度之间的整合问题。对于原制度而言，社会工作是一个增量性的要素，会受到原制度吸拉的挤压，而对新制度而言，社会工作是一个全新的必不可少的要素，因而必须具有相对的独立性。这就在制度整合与制度离散、制度推进与制度保持之间形成了张力。

在这样的张力情形下，社区矫正社会工作者如何在实际工作中把专业化的矫正社会工作落到实处成为一大难题。一方面，矫正社会工作者自身职责不明、定位不准，使其工作积极性受到影响；另一方面，由于矫正社会工作者自身专业能力的限制，以及基层政府对制度创新的认识和支持程度不一定完全到位的影响，使得社区矫正社会工作者在具体的社会工作实践中，在环境融入、资源支持、制度支持、财政支持等方面都面临着巨大挑战。

因此，在系统整合的推进过程中，社区矫正社会工作的发展更需要解放思想，不断进行制度创新和社会管理创新。

[1]Harjit S.Sadhu，Community Corrections：New Horisons，Charles C.Thomas Publisher，1981.

[2]《最高人民法院最高人民检察院公安部司法部关于开展社区矫正试点工作的通知》，2003 年7月10日。

[3]司法部社区矫正制度研究课题组：《改革和完善我国社区矫正制度之研究》，《中国司法》，2003年第5期；郭建安，郑霞泽：《略论改革和完善我国的社区矫正制度》，《法治论丛》，2003年第3期；康树华：《社区矫正的历史、现状与重大理论价值》，《法学杂志》，2003年第5期；刘强：《社会稳定与刑罚改革的人权刑法观思考》，《河南司法警官职业学院学报》，2003年第2期。

[4]司法部社区矫正制度研究课题组：《改革和完善我国社区矫正制度之研究》，《中国司法》，2003年第5期。

[5]郑杭生，程琥：《法社会学视野中的社区矫正制度》，《华东理工大学学报•社会科学版》，2003年第4期。

[6]费梅苹：《社区矫正中个案社会工作方法运用的经验实证研究》，《华东理工大学学报•社会科学版》，2004年第2期。

[7]张昱：《社会工作的本土化发展——上海社会工作发展过程分析》，《华东理工大学学报•社会科学版》，2004年第1期。

[8]张昱：《论社区矫正中刑罚执行和社会工作的统一性》，《社会工作》，2004年第5期。

[9]Richard A.Tewksbury（1997），Introduction to Corrections.3rded，New York：McGraw-Hill，p.421.

[10]Kriminalvarden（1998），Basic facts about prison and probation service in Sweden，Norrkopingm，Sweden：Kriminalvardsstyrelsen，p.5.