城市商业银行公司治理的内部人控制问题研究

城市商业银行公司治理的内部人控制问题研究

内部人控制

股东和管理层（内部人）之间实质上是一种委托代理关系，二者之间的交易实质上是金融资本和一种特定的人力资本之间的交易。金融资本的股东需要管理人员的人力资本，以便使其金融资本实现增值；管理人员作为人力资本的股东则需要金融资本来实现自己的价值。在所有权和控制权分离的条件下，信息的不对称导致股东和管理层之间存在代理问题，管理层的利益不仅通常与股东的利益不相一致，而且他们只在有利于自己的时候才会顾及股东的利益。比如，管理层追求收入、企业规模、在职消费，股东追求利润或资产价值。

由于股权的分散，股东在上述委托代理关系中本质上处于一种劣势地位，股东成为交易中易受损害的一方。完全信息的假定在这里的委托代理关系中也是不适应的①，管理层可以利用私人信息的优势采取机会主义行为谋求个人的利益，损害股东的利益，管理层往往偏离股东的目标，当这种偏离缺乏监督或监督不足时，便产生了内部人控制问题。要将管理层目标统一到股东的目标上去，后者就必须对前者进行激励和监督，使前者为后者的利益努力、尽力后获得的收益减去成本，能使前者的效用达到最大化。此外，他们所做的一切都是有成本的，因此，所得报酬至少不能低于由机会成本决定的保留水平。

在信息经济学的意义上，这种交易中发生的逆向选择和道德风险的问题在其他市场交易中同样存在。如同一个消费者聘用一个木匠装修住宅、聘用一个律师打官司是购买的他们的服务一样，股东实际上也是在购买管理层的服务。股东选择、监督管理层的问题和这个消费者选择、监督木匠、律师的问题具有同样的性质。保护股东利益不受管理层的侵犯，实质上是保障股东和管理层之间的公平交易。应该说适度内部人控制是有利于企业发展的（当股东监督成本大于内部人的代理成本时）。但当内部人控制严重损害了企业的发展，严重背离社会最优化目标时，就经常表现为管理层的短期行为，过分的在职消费，损害中小股东利益等。按照青木昌彦（1995）的观点，内部人控制看来是转轨过程所固有的一种潜在可能的现象，是从计划经济制度的遗产中演化而来的。他主要分析了70和80年代中欧和东欧的情况，指出在那里，计划经济制度的停滞，迫使中央计划官员下放权力和计划指标，从而使企业经理获得了不可逆的管理权威。而中央计划经济解体后留下的真空，又使这些已经获得很大控制权的经理们进一步加强了他们的权力。

张春霖对内部人控制做出了“事实上”与“法律上”的区分。法律上的内部人控制指的是内部人（经理人员或员工）通过持有企业的股权而掌握对企业的控制权。事实上的内部人控制指的是内部人不持有本企业的股份，不是该企业法律上的股东，一般都从上级主管部门的行政性放权中获得对企业经营的控制权。近些年在国内非常流行的管理层收购（MBO），亦可以理解为是管理层把事实上的内部人控制转变为法律上的内部人控制的一种途径。下文中对城市商业银行内部人控制问题大多指的是事实上的内部人控制，或法律上的对企业持有少量股权但不能延伸决定性作用的内部人控制。

内部人控制问题在城商行

按照《商业银行与内部人和股东关联交易管理办法》，商业银行的内部人包括商业银行的董事、总行和分行的高级管理人员、有权决定或者参与商业银行授信和资产转移的其他人员。城市商业银行同样适用。

（一）内部人关联贷款。商业银行的关联方包括关联自然人、法人或其他组织。而关联自然人的主要部分是商业银行的内部人，同时商业银行的关联法人或其他组织也包含与商业银行的内部人及其近亲属直接、间接、共同控制或可施加重大影响的法人或其他组织。由此可见，内部人控制问题是关联贷款的重要来源之一。根据调查显示城市商业银行已成为中国目前发生关联贷款问题最为严重的一类银行。发生关联贷款的方式主要有两种：1.由地方政府指派内部人或代理人制造的关联交易，其中包括向政府提供的项目贷款和向内部人的“关系人”或”关系企业”提供的带有很大“寻租”色彩的关联贷款，各地城市商业银行大多数向当地政府和地方国有企业提供了超量的援信额度；2.由大股东向关联企业或关联企业集团提供的关联贷款。这两种方式中，第一类大部分与内部人相关。

（二）短期行为。根据国务院发展研究中心金融研究所对全国20家城市商业银行的抽样调查，不约而同地采取了一种不利于银行长远发展的短期行为，尽其所能地瓜分当期利润，其分红比例远远超出正常的范围。在上报了完整财务资料的10家城商行中，2002年和2003年的净利润合计分别为10.27亿元和14.98亿元，而同期留存收益（包括盈余公积和未分配利润）余额合计仅为0.29亿和3亿元。也就是说，两年间这10家城商行的25亿净利润中有大约20亿元被用于分红，分红比例高达80%以上。“有的银行分红比例高达90%多”。分红比例较高的原因，一是来自于股东的压力，大多数的民营股份都追求短期分红目标，而并不在乎城市商业银行的长期发展目标，但来自股东的压力还是有限的，城商行的管理层往往面临政府或其他少数代理人的提名和支持才能获得相应的权力，权力交换的条件是漂亮的财务报表和优厚的回报。短期行为的其他表现还有诸如过度的职务消费、薪资水平过高等等。

监管部门客观上纵容了城商行管理层的短期行为，因为目前监管部门的监管手段只注重考核商业银行当年或短期的指标变化情况，或过分强调当年的监管成效，以不良贷款为例，银行在短期内“虚减不良贷款”在技术上是可行的，但绝非长久之计——如果某一个时期不良贷款的下降是通过耗用过多银行财务资源取得的，这种下降必然难以持续。

成因分析

（一）监督信息成本高昂。大部分城市商业银行在半强制性地面向市场时，不平等的竞争环境使管理层承受着极大的不确定性，从而使外部人不仅难以了解内部人的工作努力和工作能力，而且也难以了解企业的经营成果（吴有昌，1995）。周其仁在其一篇富有争议性的论文中运用人力资本理论进一步加强了这一结论。“在存在竞争的市场下，利润将作为考核和监督企业经营的充分信息指标。影响利润的因素由内部人的工作努力和工作能力（人力资本），以及不确定性因素组成。其中，不确定性因素包括国际国内形势，国家政策，甚至包括企业的历史包袱对企业经营成果的影响等。这是一个如此简单而又含糊的模型，上述三个因素都具有难以估测性。现实的情况是，假定我们果真把利润作为充分信息指标，在企业外部人与内部人的信息差异性下，再加之企业领导的行政任免制，利润中的不确定性因素促使内部人寻求企业剩余控制权，并可能进行造假”^②。

从信息成本的角度看人力资本交换难以估测。周其仁在《市场里的企业：一个人力资本与非人力资本的特别合约》一文中，提出人力资本的产权特性：一方面，人力资产天然归属于个人；另一方面，人力资本的产权权利一旦受损，其资产可以立刻贬值或荡然无存。笔者进一步认为，人力资本发挥的前提是人力资本依赖并受控于人自身，在对人力资本估测的同时不可避免地会遇到人的主体意志性，或者认为用客观的计量手段难以克服主观意志上的障碍。具体到国有企业，涉及人力资本的计量，众多的研究表明，运用人力资本的激励与约束机制是一个有效的手段。鉴于人力资本的运用只可激励而无法挤榨，奈特强调以“利润”回报企业家才能的合理性，奈特意识到，企业家面对的是无概率可寻的市场不确定性（非风险），根本无人可知企业家是否尽心尽力在做经营决策。在对人力资本进行激励的同时，也离不开对人力资本的约束，这种制衡机制是公司治理理论的精髓。在已有的研究文献中，不少人提出了解决方案，诸如提高公开性，加强内部交易的监督，赋予监事更多的权限等，在肯定这些措施的同时，在所有这些解决方案的背后，都将因为信息不对称而导致代理成本的上升。

（二）缺乏有效的监督激励和市场透明。城市商业银行的外部人本身就缺乏足够的激励去获取信息和行使监督权，城市商业银行的利益相关者（stakeholders）（如内部普通职工，外部债权人等）可能形成集体行动的逻辑，即小集体比大集体更容易形成一种有效的集体行动，但由于企业的剩余索取权与最终控制权的不统一，利益相关者同样没有足够的动因采取有效的监督。改革的现实是，企业管理层容易形成“合谋”，员工却因为监督的边际效益与边际成本不对等而选择了“搭便车”的理性行为。

一种强有力的对“代理权的竞争与接管”的外部冲击，无疑可以遏制严重的内部人控制问题。所谓的外部市场一般包括职业经理人市场、产品市场及资本市场，并且认为外部市场的约束是以市场发育的成熟和有效运作为前提。在我国城市商业银行的改革实践中，这种前提条件恰好又并不具备。由于委托代理关系的不明确，各城市商业银行实际被控制在少数政府资本代理人手中，董事会（或理事会）、监事会等权力部门形同虚设，根本无法对银行代理人形成有效的监督。

内部治理结构的缺陷部分来自于股权分割问题。目前我国城商行的控股股东大部分仍是地方政府，改革股权集中带来的资本代理人集权行为需要股权多元化，越来越多的民营资本借机进入城商行。民营资本进入银行业的原因主要有两个：一是进入银行业能够搭建一个平台，在更大的范围内利用金融资源。二是提供更好的金融服务，从服务中获得相应的回报。但是由于城商行效益普遍低下，利润率甚至不如制造业。因此从投资价值的角度来看，银行业对民营企业并没有多大的吸引力。而城商行引入民营资本的目的之一在于，提高资本充足率，同时促进城商行股权结构的多元化，以民营股东来推进城商行的公司治理和风险控制水平的提高。然而现实情况往往和理论形成巨大的反差。在法律制度健全、产权保护得力、信用文化成熟和监管到位的外部条件下，民营资本也许能发挥上述的作用。因此城商行面临的情况是，一方面，股权如果集中于地方政府，就不可避免的产生行政干预过度、监管不力，管理层难以伸展拳脚；另一方面，如果吸收民营资本，股权分散造成政府监督缺位时存在的内部人控制问题更加严重，同时多数民营企业的真正动机是把银行变成圈钱工具。城商行的公司治理和经营绩效非但没有因为民营资本的进入而提高，反而因关联股东的贷款造成大量不良资产，甚至危及银行的生存。

减少内部人控制问题的措施

（一）股权集中可减少企业普遍存在的“搭便车”现象，防止所谓“内部人控制”，从而促进企业的经营效率。控制性股东的存在可以认为是解决股东和管理层之间的代理问题的一种方法。当股权极其分散时，对管理层的监督会成为一种公共物品，每一个股东都希望别人花费时间和资源去监督管理层，自己坐享其成。但股权集中到一定程度后，持有控制性股份的大股东就会有足够的动因和能力去行使股东的监督职能，甚至亲自参加对企业的管理，从而在一定程度消除所有权与控制的分离。最近的经验研究证明（LaPortaetal，1998），无论是发达市场经济国家还是发展中国家，大企业股权的分散程度都不像人们想象的那样高，小集团控制仍然是公司控制权分配的主导形式③。研究还发现，如果将各国对股东和债权人权利的保护程度以某种方式数量化，对投资者权利保护程度越低的国家，股权分散程度就越低。这也说明大股东控制可能是投资者权益保护的一种替代性机制。

在中国一些经济发达地区，城商行同样出现了一批政府集中持股比例很高，各项经营指标优良的城市商业银行，显示了股权集中带来的优良治理效果。比如杭州城市商业银行，2003年地方政府对它的持股比例高达31.8%，但其不良贷款率、资本充足率和资产利润率等经济指标都要大大好于一些股权更为分散的西部城市商业银行。造成这种现象的部分原因是，当地方经济比较发达，财政收入比较充裕的情况，地方政府为了支持城市商业银行向本地企业提供贷款服务，往往采用资产置换、直接注资、或增资扩股等方式来改善城市商业银行的资产质量，有时地方政府甚至会动用行政权力来帮助城市商业银行催收贷款，降低不良资产的比重。

另一方面，如果股权过分集中，亦容易发生大股东利用控股地位侵犯小股东利益的现象，关于这一点，对于城市商业银行表现得尤为明显，因为大股东很容易利用其控股地位向其关联企业发放关联贷款，侵害小股东的利益。目前城市商业银行的特点是国有资本占有绝对优势，各地方政府在城市商业银行的平均直接持股比例是24.2%，如果再加上地方政府通过其他企业或机构间接持股的数量，应该说地方政府对城市商业银行仍拥有绝对控制权。调查显示，国内私有股东（包括私有非金融企业和个人投资者）对城市商业银行的平均持股比重为23.7%，而国有资本（包括地方政府）的持股比例则达到76.3%左右。通过调查还可发现，城市商业银行的股权主要集中在包括地方政府在内的少数法人大股东之手，大股东数量大都在10家以下。由调查结果可以看出，中国城市商业银行的股权结构表现比较集中，但仍然不能避免内部人控制问题，股东过分参与公司治理完全抵消了管理层作为内部人损害公司利益的行为，相反有过之而无不及，股权过于集中于一个或几个大股东之手，国有企业或国有控股企业所持有的股权比重也很大，而真正关心银行生存和发展的私有企业、自然人以及外资股东所持股份比重并不大。

（二）股东和管理层包括内部和外部的监督者等各方的目标不会自动统一，必须加以协调，但是，信息的不对称和合同的不完全却使得这种协调无法低成本进行，这也是内部人控制问题发生的根本原因，代理成本的概念也由此而来

代理成本是内部人控制问题的集中反映和结果。它不仅仅是管理层的在职消费（包括开销、偷闲等），按照詹森和梅克林的说法，它应当由三部分组成：1.委托人的监督成本，即委托人激励和监控代理人，以图使后者为前者利益尽力的成本；2.代理人的担保成本，即代理人用以保证不采取损害委托人行为的成本，以及如果采取了那种活动，将给予赔偿的成本；3.剩余损失，它是委托人因代理人代行决策而产生的一种价值损失，等于代理人决策和委托人在假定具有代理人相同信息和才能情况下自行效用最大化决策之间的差异。显然，前两者是制订、实施和治理合同的实际成本，而后者则是在合同最优但又不完全被遵守、执行时的机会成本（詹森和梅克林，1976）。代理成本在相当的程度上体现在决策规则、任务指派、和制度安排的扭曲上。

（三）完善信息披露。信息披露有助于最大限度地消除信息不对称，在各方相互博弈的过程中，易受损害的一方能享有尽可能充分的信息，做出信息充分决策以便自我保护。2004年，银监会针对日益突出的关联贷款问题，出台了《商业银行与内部人和股东关联交易管理办法》，规定商业银行应当制定关联交易管理制度，与内部人相关的关联方也在此范围之内，其中信息收集与管理，关联方的报告与承诺、识别与确认制度，关联交易的种类和定价政策、审批程序和标准，回避制度，内部审计监督，信息披露，处罚办法等内容都必须加以明确，同时规定重大关联交易（包括与内部人相关的关联交易）应当由商业银行的关联交易控制委员会审查后，提交董事会批准，同时应当在批准之日起十个工作日内报告监事会，并报告中国银行业监督管理委员会。该办法特别指出与商业银行董事、总行高级管理人员等内部人有关联关系的关联交易应当在批准之日起十个工作日内报告监事会。《商业银行与内部人和股东关联交易管理办法》提升了内部人关联交易在商业银行内部管理中的重要地位，为完善控制内部人控制机制及透明化管理提供了指引。

参考文献

【1】青木昌彦、钱颖一，《转轨经济中的公司治理结构：内部人控制和银行的作用》第5页，第22页，第77页，第134～136页，中国经济出版社，1995年版。

【2】青木昌彦，“对内部人控制的控制：转轨经济的公司治理的若干问题”，《改革》1994年第6期。

【3】约瑟夫·斯蒂格利茨，“改革向何处去？论十年转轨”，俄罗斯《经济问题》1999年第7期。

【4】詹森（Michael Jensen）、梅克林（Willam MecKling），“从公司经理的激励问题出发来研究公司债权和股权的分配问算，1976年。

【5】张承耀，“内部人控制问题与中国企业改革”，《改革》1995年第4期。

【6】钱颖一，“中国的公司治理结构改革和融资改革”，《经济研究》1995年第1期。

【7】林毅夫、蔡时、李周，“现代企业制度的内涵与国有企业改革方向”，《经济研究》1997年第3期。

【8】杨瑞龙、周业安，“相机治理与国有企业监控”，《中国社会科学》1998年第3期。

【9】周其仁，“市场里的企业：一个人力资本与非人力资本的特别合约”，《经济研究》，1996年第6期。

【10】杨瑞龙、周业安，“交易费用与企业所有权分配合约的选择”，《经济研究》，1998年第9期。

注释

①股东和管理层之间在缔约前的信息问题为逆选择问题，它指的是，管理层知道自己的态度和能力，但股东却不知道，而只知道它们的总的分布。股东和管理层在缔约后的信息问题为道德危险问题，它指的是，管理层知道自己是否尽了力，是否在按股东的利益谋划和决策，但股东却不知道，因为不可观察，不可证实，或者，即使可以，成本也高到不可接受。当然，在这种情况下，股东可以把他们的激励计划建立在可以观察的结果上面。但这又造成了最佳风险分担和最佳激励和替代问题。因为可观察的结果（比如利润）不仅取决于管理层的决策和努力，而且取决于我们称作自然状态的其他随机条件。因此，即使在最佳的风险和激励安排下，管理层也仍然能更多地偏向于自己的追求。正是在这个意义上，哈特认为，委托代理理论为现代企业管理理论奠定了基础（Hart1995）。

②周其仁，《市场里的企业：一个人力资本与非人力资本的特别合约》，《经济研究》，1996年第6期。

③若以持有20%（10%）的股份作为控制一个公司的标志，在27个国家和地区1995年底按市值排列最大的20家上市公司中，没有控制性股东的公司只占36.4%（24.1%），而家族控制的公司占30%（34.8%）。在这27个国家和地区市值最小的10家上市公司中（市值小于5亿美元的除外），若以持股20%（10%）作为控制性股东的标志，没有控制性股东的公司占23.7%（10.7%），家族控制的公司占45.2%（52.5%）。在家族控制的公司中，家族成员参与高级管理的至少占69%。

（原载《甘肃金融》2006年增刊）