土地垄断供给下的地方政府与房地产企业行为分析

土地垄断供给下的地方政府与房地产企业行为分析⁽¹⁾

◎郑春荣

摘　要：本文通过一个简明模型，指出房地产市场中存在土地垄断收益，而土地垄断收益的规模取决地方政府对市场的行为目标；并运用一个博弈模型，描绘了地方政府与房地产开发商分配垄断收益的过程，指出房地产开发商可以通过寻租活动，确保自身获得部分土地垄断收益。随后作者运用分析结论指出房地产市场的一些反常现象背后存在着各方的理性动机。最后，本文通过对房地产市场的历史回顾，叙述了地方政府和房地产开发商争夺垄断收益的过程的不稳定性，并预测房地产市场将持续高位盘整。

关键词：土地垄断收益；地方政府目标；房地产商；寻租

近年来，房地产市场一直是社会关注的热点，房价更是成为其中的焦点。中央政府有关部门针对房地产市场相继发布了一系列有关土地、金融、投资等文件，期望能够控制市场上的一些不正常情况，促进房地产市场的持续健康发展。然而在这个过程中却出现一些反常现象，例如鲜见作为房地产市场主角之一的地方政府配合中央政府的主动行为，房地产商人则在不同场合明里暗里的挑战有关政府决策。总之，在持续的高压政策下，房地产市场运行却表现出与中央有关政府部门意愿不相一致的情况。那么，中央政府政策目标的阻力究竟在哪里呢？各级政府的一系列政策、行为与房地产市场的持续健康发展真的一致吗？如此众多的企业投身房地产市场，房地产市场却持续产生高额回报，它来自何方呢？房地产商为什么热衷于囤积土地呢？政府为什么要急于清理土地市场呢？本文提供了一个简明的框架，对地方政府、市场、房产商行为分别作一些剖析，并对中国房地产市场的一些反常现象提出了自己的解释。

一、中国房地产市场分析

中国房地产市场是一个比较独特的市场。从房地产的最终需求方面而言，经过新中国成立以后40余年的市场管制，居民改善住房的要求在长久的压抑后突然得到了释放；而改革开放后，国内经济持续高速增长，则为这种要求的释放打下了坚实的财富基础；同时传统社会中对房地产的偏好、经济增长带来的城市化、工业化以致国际化等种种因素也对房地产需求意识的迸发起到了推波助澜的作用。因此分析这些各种各样的房产需求对市场的影响是分析中国房地产市场首先需要注意的环节。然而，市场是供需双方构成的，在注意需求分析的同时也必须分析市场供给，同时考虑到市场是由多个环节构成，最终市场需求必然受到其上游市场的影响。国内针对土地垄断供给下的房产企业行为、房价走势及政策完善建议已有一定研究，如丁洪建（2007）对北京近年来土地供应规则的变迁与房价波动进行实证分析；厉伟、孙文华（2007）从垄断供给的价格均衡角度分析土地和房产市场；张洪（2007）考察了云南的城市土地供应与房价走势。任荣荣和刘洪玉（2008）以及张娟锋和贾生华（2007）等都论证和强调了土地供应对房价的决定性作用。

本文无意分析最终需求方面对房地产市场的影响，而专注于从房产供给市场及地产市场出发分析这些反常现象。从房产市场表象看，就供给方而言，在中国房产市场上房产企业繁多，企业间的竞争一度非常激烈，但是与一般的完全竞争市场不同，在房地产市场的近20年发展历史中，绝大多数企业都获得了高额回报，可以说房地产业制造了中国最大的富豪群；另一方面在土地市场上则基本由政府完全控制其供给（或者说名义上由政府控制其供给），但在这一垄断性市场上很少有人认为政府获得了足够的回报，这与一般垄断市场上，垄断者可以稳定地获得垄断收益形成了鲜明的反差。

本节首先从房产市场供求构造出发，结合政府行为目标，分析了房地产市场上垄断收益产生的原因；然后构造了一个简单的博弈模型，分析了垄断收益在地方政府与房地产商之间分配的过程。

（一）房产市场供求分析

首先，我们对现实的房地产市场有如下描述：（1）作为正常商品，市场上的一手房产的需求曲线为一段向下倾斜的曲线，即在一定的经济水平下，价格越低，市场需求越大。（2）由于房地产开发中，并没有很高的技术要求，所以有为数众多的房产开发商进入房产生产市场，且每家开发商的生产成本无显著差异。（3）政府对房产开发商征收营业税而非增值税。（4）现实中土地供应与房产开发量基本有一个稳定的比例关系，即建筑上所谓的容积率。（5）政府名义上垄断了土地供应市场，根据垄断者定价总是追求利润最大化，供应土地时政府将对土地价格进行垄断加成。

为此，我们得到如下对房产市场的假定：

（1）市场上不考虑二手房需求，房产的需求曲线为：

　　p﹦a－bΣq_i　　　　　　　　　　（1）

不影响相关分析结论的情况下，假定b﹦1，（q﹦Σq_i）则房产的需求曲线为：

　　p﹦a－q　　　　　　　　　　　　　　　　　（2）

（2）共有n家房产商，单位生产成本c（a＞c）；

（3）政府对房产商征收营业税，单位税率为t；

（4）现实中土地供应与房产开发量q基本有一个稳定的比例关系，在不影响相关分析结论的情况下，我们假定为1；

（5）政府垄断了土地供应市场，根据垄断者定价总是追求利润最大化，供应土地时政府将进行垄断加成，假定每单位土地加成量为k；

根据上述假定，我们可以分析市场上房产商的行为特征，并在此基础上适当简化模型。

第i家房产商的利润函数Πi是

　　Πi﹦（1－t）pq_i－（c＋k）q_i　　　　　　　（3）

和一般的厂商行为一致，在市场上房产商的目标为追求利润最大化。求解上述方程可以得到房产商之间的库诺均衡解为

由于现实中房产商的数量非常多，可以认为n/（n＋1）≈1，则我们在不影响分析结果的情况下，将房产市场的供求模型进一步简化为一个完全竞争市场的模型来处理。由于在分析推导中政府的征税行为与我们的分析结论并无影响，因此我们在以下的分析中假定t﹦0。由此，对上述模型进行分析，我们可以得到市场在供求均衡时的一系列指标如下（见表1）。

表1　房地产市场在供求均衡时的各项指标

对上述市场均衡时的各项指标进行进一步的讨论，我们可以得到：

（1）与一般完全竞争的市场相比，政府在房地产市场上的收入多出了一部分土地垄断收入，政府的土地垄断收入g与土地的垄断加成k有直接的关系，从表1中的公式可见垄断收入为k的凹函数（收入关于垄断加成的二阶导数﹦－1＜0），因此存在一个最佳垄断加成，使政府垄断收入量最大；

（2）经济规模y与政府制定的垄断加成k有直接的关系，同样为k的凹函数（规模关于垄断加成的二阶导数﹦－1＜0），因此存在一个最佳垄断加成，使经济规模最大；

（3）消费者剩余s是土地垄断加成的减函数，土地垄断加成越高，则消费者剩余越低，消费者剩余在土地垄断加成为零时，达到最大。这时，政府完全作为一个非直接利益者，不干预市场运行。

从模型的这些结论出发，我们来讨论我们的第一个问题，那就是房地产市场上垄断利润产生的原因。众所周知，政府在经济运行中具有多重目标；一般认为最高目标应该是努力增加国民经济净福利，实现可持续发展；第二层次的目标就是实现经济增长，保持经济稳定等常见的宏观经济目标；第三层次的目标，就我们的看法，政府作为一个经济活动的部门增加其收入，保持对经济资源的控制能力，占有经济资源无疑也是其重要目标。对地域广阔、人口众多而发展水平参差不齐的中国地方政府而言，第三层次的发展目标尤为现实。由此在一个市场的局部层面上，政府的目标其实也是与这三种目标相对应，即实现市场的可持续发展，实现市场的经济规模扩张，实现政府可获得市场收益的最大化。

从现实的经济运行情况看，追求经济快速增长一直是各级政府压倒一切的目标。但是，当经济发展到一定规模后，为保持政府的调控能力，从中央到地方政府均开始强调政府掌握经济资源的重要性，并且想方设法增加政府的收入（即追求财政收入），因此在房地产市场建设中，政府强调的直接目标主要只有两个：市场经济规模（y）的最大化与政府在市场中的收益最大化，后者相当于房地产市场仅仅由一个完全的垄断者提供商品，实现政府土地垄断收入（g）最大化。通过数学上的求极值方法，我们可以得到如下结论（见表2）。

表2　各种政府目标下的房地产市场运行结果

由此可见，当地方政府确立了其某一时期内的主导目标后，将有动力在土地垄断加成上采取措施，从而实现其行为目标。从房地产市场发展历史情况来看，随着对土地资源稀缺性认识逐步加深，地方政府对土地供给的管理逐步加强，如建立土地储备中心等措施，或明或暗的在房地产市场上推高土地供给价格，控制土地供给量，土地垄断加成（k）呈现上升态势，这实际上是2000年以来房地产市场的快速复苏并持续繁荣的供给因素，也是房地产市场在20世纪90年代初期繁荣的一个成因。同时这也可以解释有些地方政府为什么热衷于“经营城市”的概念（蔡雪雄，2004），那就是通过减少土地供给量，提高土地垄断加成。虽然这时市场的均衡产量下降了，并损害消费者利益，但将提高土地垄断收入，从而提高政府收益。

因此，我们可以得到结论：只要地方政府的目标仅仅局限在政府垄断收益最大化，或者局限于经济规模快速增长，那么从长远看房地产市场的高价将难以避免，此时可见房地产市场上的土地垄断收益将持久存在。

（二）土地市场上的垄断收益博弈分析

从上面的分析可以看到，在房地产市场发展过程中，地方政府制订了现实的目标，并能保证垄断土地收益的归政府所有，而房产商作为生产商无法获得超额利润。那么如何解释在中国房地产市场发展历程中，市场超额利润长期存在，大多数房产商获得超额回报这一现象呢？

我们可以看到垄断收益源于房产市场，但最终应该在土地市场上实现。一般来说，地方政府作为这个市场的垄断供给者应该获得这些收益。但是由于土地供应制度是尚未不完善，各级政府都有土地批租权，土地管理上漏洞相当多。而唯利是图的房产商不可能放过这个机会，他们清楚知道房地产市场中存在土地垄断收益，因此市场中的房地产商及相关的利益者或直接与政府有关部门谈判，或采用权钱交易等各种或明或暗手段，参与垄断收益分配，因此在垄断收益分配上地方政府与房地产商存在一个博弈过程。

我们在构造了一个简单的博弈矩阵，分析在分配垄断收益时，地方政府与房产地商之间存在均衡的可能性。假定房地产商可以通过谈判或寻租行为（以下简称“寻租”）获得垄断收益，而政府可以采取完善制度建设或审查行为（以下简称“监察”）来阻止房地产商获得垄断收益。寻租与监察均需要花费一定的成本。假设：政府监察成本为i，房地产商寻租成本为r，垄断利润如上节为g。双方有如下博弈规则：房地产商不寻租则无法得到垄断收益，寻租后可以得到全部垄断收益，但是遭遇政府监察，则寻租无效；政府在房地产商不寻租或自身监察时，可以得到全部垄断收益。我们得到博弈的支付矩阵如下。

可见，该博弈没有纯策略纳什均衡存在，但是存在一组唯一的混合策略均衡。设房地产商寻租概率为x，政府监察概率为y，可以得到一组双方的混合策略纳什均衡如下：

　　（x，y）﹦（i/g，1－r/g）

即房地产商以i/g的概率选择寻租，同时政府以（1－r/g）的概率选择监察，双方达到一个僵局。此时，房地产商的寻租收益与不寻租收益相等为0，而政府的监察收益与不监察收益相等为g－i。由此可见，政府要取得房地产市场的全部垄断收益，他选择进行监察概率的机会至少应等于（1－r/g）。在市场现实中，房地产商的寻租成本r与垄断收益g相比，应该是微乎其微的，这意味着政府要取得房地产市场的全部垄断收益必须建立相当完善的土地出让管理制度，或者要随时随地进行几乎全面的土地审查工作。由于制度建设的长期而缓慢，全面的审查工作难以实施，则政府对土地市场交易的监察工作可能性（y）小于混合均衡时的监察概率，那么对房地产商来说，他此时的最佳选择反应就是以100%的概率进行寻租活动，即不管政府对土地市场采取什么措施，房地产商都应该采取寻租活动，以增加自己的收益。我们可以得到：

　　房地产商的期限垄断收益﹦（1－y）（g－r）＋y（－r）

　　　　　　　　　　　　　﹦（g－r）－yg＞（g－r）－（1－r/g）g≥0

　　政府的期望垄断收益﹦（1－y）×0＋y×（g－i）

　　　　　　　　　　　﹦y（g－i）＜（1－r/g）（g－i）

　　假如政府的实际监察可能性为p（0≤p≤1），则

　　房地产商的期限垄断收益﹦（1－p）g－r

　　政府的期望垄断收益﹦p（g－i）

在土地批租、协议出让土地的土地管理制度下，在局部土地的开发上，地方政府与房地产商常常最后形成这种博弈局面，富有谈判能力或寻租能力的房产商获得垄断收益的可能性几乎是肯定的。而地方政府，特别是拥有土地供给垄断权的地方政府出于地方经济发展或增加政府收益的目的，将会接受这种局面，即房地产商得到很大一部分垄断收益。

那么在市场上，房地产商获得垄断收益的途径何在呢？一般来说，主要有地方税收优惠、降低市政开发收费、低于垄断价获取土地等等。由于前两种途径具有短期性与一次性特点，为了持续获得垄断收益，当房地产商在与地方政府交易过程中，低价获得土地事实上成为主要手段。并且当房地产商判断土地垄断加成将持续增加信息后，最有可能的维持垄断收益的途径就是通过各种手段囤积土地获得垄断收益。我们在房产市场有关分析中已经看到政府为了经济发展与增加政府收益将会在一定程度内提高土地垄断加成，并导致房产市场的价格上升，考虑到政府目标在短期内将保持稳定性，房地产商囤积土地获得垄断收益将是一种长远而稳妥的方法。因此，只要地方政府的政策目标与土地市场的垄断不变，房地产商对囤积土地的偏好将难以制止。由于房地产开发商大量囤积土地，最后可能形成如下局面：即地方政府在土地供给中，其供应量实际并不能左右市场开发量，那么对于其发布的土地供给价格，如持续上涨，符合市场上房地产商们获取更多垄断收益时，将成为市场价格上涨的一个典型信号；反之，政府想要降低土地供给价格，来控制市场过热，将遭到拥有土地的房地产商的有力狙击。

二、对房地产市场上一些行为的解释

1.在市场过热时，房地产商为何仍然热衷于囤积土地？

一般的竞争市场上，当市场过热时，厂商们往往会减少原料库存，控制生产量，保持市场稳定，但是房地产市场上却出现了政府调控市场，而房地产商购置土地的热情不减的反常现象，原因何在呢？

根据上述分析，当地方政府采取适当的提高土地垄断加成，使市场经济规模，达到最大化时，如果造成了市场过热的现象，那么地方政府有两种措施降低市场的经济总量，第一种是降低土地垄断加成，让消费者得到好处，显然将降低房产市场的价格，并降低市场经济规模，减少政府收入；第二种是继续增加土地垄断加成，提高房地产市场价格，在一定范围内，在降低市场经济规模同时增加政府的垄断收入（此时土地垄断加成将符合a/2－c≤k≤a/2－c/2）。虽然地方政府总体上应该是一个提供非盈利公共品的机构，但是作为市场经济中某些经济资源的垄断者，增加自身的收益也是地方政府的一个理性目标，因此理性的地方政府将会选择第二种方法，当房地产商观察到地方政府某些政策信号，意识到地方政府这一目标后，继续囤积土地就是他们获得垄断收益的一个好方法。

2.有些地方政府政府为什么会阶段性的清理土地市场，集中土地供应权限？

从垄断收益分配的分析中可以看到，由于政府的监察能力过低，房地产商们肯定会选择寻租手段获取垄断收益，但是这并不是博弈的均衡局面，而是有利于房地产商的一个局面，那么政府有动力通过加大对土地市场的制度建设、检查、加大控制等工作，从多方面提高政府监察的能力，从而加大查处频率，获得更多的垄断收益；因此从利益出发，政府在房地产市场上的这种行为不难理解。

现实的土地国有制度下，政府在法律上无疑应该是土地垄断收益的唯一合法拥有者，在调控房地产市场时，根据上述分析，政府可以通过对土地供给的调控达到调控市场的目的，在不同的政府目标下，将有不同的土地政策。现实中，我们也可以看到，每一次的土地市场清理工作，都导致了一批房地产商的出局，形成了政府主导的市场洗牌，这种洗牌过程并不是纯粹市场竞争中的优胜劣汰，难以真正提高市场效率。

三、房地产市场发展的历史分析与预测

房地产市场特别是居民商品房市场的开放与启动始于1987年，从近20年的发展历程来看，可以分为以下几个阶段，基本验证了本文提出的分析框架。

1．20世纪90年代中前期的初期爆发阶段

这一时期诸多企业纷纷进入这一市场，房地产市场呈现出异常繁荣的景象；这个阶段的发展与我们在分析中地方政府以扩张经济规模的目标相一致，此时房地产商的垄断收益主要来源于政府一次性给予的税收优惠，降低市政开发成本等，当然也包括低价获取土地，这个阶段地方政府对获取土地垄断收益并不十分关心，主要目标在于扩大市场规模；而开发商已经体会到房地产业的垄断收益需要依靠地方政府。

2．20世纪90年代的中后期阶段

由于国内宏观调控与东南亚金融危机的双重影响，房地产市场特别是房产销售市场出现了相对的沉闷阶段，此时一次性优惠措施随着市场制度建设的逐步完善而减少，精明的开发商已经理解了地方政府的行为目标，开始出现囤积土地的现象，此时的地方政府对土地垄断收益已经有所了解，但总体上滞后于开发商，而开发商已经熟悉了市场游戏规则，以至于房地产业内人士私下基本认为“房地产利润来源就是开发商向政府抓钱”。

3．2000年以后的阶段

由于地方政府推动、需求扩张等诸多因素刺激，房地产市场开始快速复苏，并连续几年持续高涨；地方政府目标从扩张市场规模，转向“经营城市”等保证政府收益的目标，出现开发商大量囤积土地，地方政府不断加强土地市场监控的局面，双方对土地垄断收益的争夺日益激烈。

近年来中央政府有关部门相继出台政策、措施，期望从需求、供给等方面着手调控房地产市场。但是从我们的分析中可以发现市场调控的范围可能是有限的。因为地方政府在房地产市场上的垄断行为，导致市场畸形发展，当社会最后强烈要求地方政府服从增加居民福利，提高消费者剩余时，地方政府的市场目标可能从增加政府收入的目标向后退缩，降低垄断加成，但是由于其难以放弃经济发展这一目标，房地产市场将会在市场规模最大时保持稳定，由此在地方政府操控下，房地产市场的合理波动可能在这一价格区间中，根据第一节分析结论，此时价格有可能在a/2≤p≤（a/2＋c/2）之间高位波动。当然，地方政府在中央政府和社会的高压下，可能会让价格继续回落，但考虑到政府对土地垄断加成有一个底线，房地产市场价格将始终远离真正完全竞争的市场价格。

以上主要分析了在房地产市场供给方面地方政府的影响，没有考虑房产中需求变化的地方政府影响。现实中，地方政府可以通过各种手段拉动市场需求，如加快旧城改造，允许购房退税，允许非当地居民购房等措施，人为提高市场的潜在容量，导致p﹦a－c中的a有大幅提高的可能，这样将进一步加大市场的价格及垄断收益。当然，房地产投资需求等市场需求的突然爆发，也可以提高市场的潜在容量，导致市场价格的上升，并提高房地产市场的垄断收益。但是，如果没有土地垄断供给制度存在，市场的垄断收益将难以持久。

四、结　论

本文的分析是简明的，但是揭示了导致中国房地产市场的发展呈现出不同于其他区域房地产市场发展的根本原因，那就是土地名义政府垄断与地方政府行为目标的结合。因此，政府尤其是地方政府有责任有义务调整自身的行为目标与行为方式，在保持市场的健康发展，提高国有土地资源收益同时，切实保障消费者的利益。

同时，可以看到本文在分析过程中并没有突出土地不同于其他商品的特殊性，因此本文的一些结论对存在上游政府垄断的其他行业（例如石油制品市场、电信市场）等有所启发。

主要参考文献

1．蔡雪雄．政府垄断土地市场：经营城市的核心和关键．经济体制改革，2004（3）：32-35．

2．丁洪建．土地供应规则的变化对北京市住宅用地市场的影响．中国土地科学，2007（3）：11-18．

3．厉伟，孙文华．土地垄断供给、纵向市场关系与房地产价格．2007（6）：5-9．

4．任荣荣，刘洪玉．土地供应对住房供应的影响研究．建筑经济，2008（3）：25-27．

5．张洪．我国城市土地供应政策的经济分析——以云南为例．财贸经济，2007（6）：91-97．

6．张娟锋，贾生华．政府干预、土地供应与价格扭曲．当代财经，2007（7）：21-24．

Local Government and Real Estate Merchant with Land Supply Monopoly in Real Estate Market

Zheng Chunrong

Abstract：In this paper，through a simply model，we claim that it exist the monopoly profit of land in real estate market，the local government goal control its scale．By a game model，we demonstrate this profit is allotted between local government and real estate merchant，and claim that real estate merchant can get some monopoly profit by rent-seeking．Then we discover the rational goal exist behind some exotic phenomena in real estate market．At last，we could predict the real estate price would sustain at high level．

Key words：Land Monopoly Profit；Local Government Goal；Real Estate Merchant Rent-seeking

【注释】

(1)*　郑春荣，上海财经大学，E-mail：zhengchr＠mail．shufe．edu．cn。