地方政府民办学校产权实践

围绕产权问题，地方政府特别是在《教育规划纲要》实施后的新一轮教育制度创新实践中，围绕民办学校产权，做了一些有益的探索和尝试，很多地方还取得了一定的突破。

(一)地方政府民办学校产权实践

1.产权界定方面

2005年《黑龙江省人民政府关于促进民办教育发展的若干意见》第12条规定:“……对于《中华人民共和国民办教育促进法》施行前滚动发展起来的民办学校，目前办学积累达到一定规模但没有明确出资比例的举办者，根据对学校发展贡献情况，经学校理事会或者董事会同意，审批机关核定，可以一次性给予举办者相当于学校净资产(扣除国有资产和社会捐赠部分)15%的奖励，作为举办者的初始出资额。”作为国内第一部对民办学校举办者初始出资额作出明确规定的地方性法规，其对民办学校产权问题解决具有标志性意义。

早在1999年，黑龙江省齐齐哈尔职业学院就在酝酿并尝试着产权方面的改革。直至2005年8月，黑龙江省教育厅依据相关文件精神，对齐齐哈尔职业学院呈报的《关于齐齐哈尔职业学院有关出资事项予以核准的请示》作了批复:“依法确定曹勇安为学院原始创办人。曹勇安等23人为初始出资人。学院出资人由1993年的23名初始出资人和1994年至2003年的25名新增出资人组成。至2004年学院净资产中办学积累的集体资产与出资人的个人资产比例为64.43%∶35.57%。”这是黑龙江省颁布关于促进民办教育发展的若干意见后取得的积极成果。

2.民办学校法人财产权落实方面

围绕民办学校独立法人财产权的落实方面，各地做了积极的探索。其中较为成熟、系统的是2010年上海市教委等七部门制定的《上海市推进民办高等学校落实法人财产权的实施办法》以及2011年《温州市关于明确非营利性民办学校法人财产权的实施办法(试行)》。主要内容包括:

一是明确了民办高校法人财产的范围。即民办高校法人财产包括举办者投入资产、接受国家直接或间接支持形成的资产、接受捐赠形成的资产、学费收入、办学积累以及其他收入。特别规定民办高校的对外借款，收取的学生学费、住宿费，接受的捐赠财产以及各种政府资助不属于举办者的投入。

二是重点对民办高校资产过户问题做了规定。(1)规定了民办高校办理资产过户相关程序要求。首先，应提交包括资产清单及相应权属证明、资产过户案、资产评估机构或验资机构书面报告在内的申请材料。其次，在完成资产权证变更后，民办高校还应依法办理学校章程以及开办资金变更等相关手续。(2)结合不同的出资形态作出了相应的资产过户规定。即针对举办者投入民办高校的货币资金、实物资产，土地使用权，民办高校接受国家支持投入的资产，民办高校接受捐赠的资产以及举办者用于民办高校但尚未清偿的银行贷款和对外借款作出了具体的资产过户规定。(3)出台鼓励民办高校资产过户的优惠政策。如规定民办高校在资产过户过程中涉及契税等，按照国家相关规定，享受有关税收优惠;在规定期限内办理房地产转移登记的，享受免收交易手续费优惠。

3.落实民办高校举办者合理回报方面

重庆市根据企业平均回报率10%计算，确定民办学校的合理回报率可设定在3%—5%，并可以免征企业所得税。2011年中共无锡市委、无锡市人民政府《关于积极鼓励社会力量出资捐资办学的意见》的通知规定:“民办学校出资人要求取得合理回报的，允许其根据有关法律政策规定，从可分配办学结余中取得合理回报。每年合理回报额不超过学校账面记录的出资人的实际出资额与当期金融机构人民币一年期贷款基准利率150%的乘积。未提取合理回报部分用于学校发展的，按规定验资后可以出资人股权比例计入其新增出资额。出资人不要求取得回报的民办学校，在有办学结余的前提下，经学校决策机构讨论，并报审批机关备案后，可从办学结余中提取一定比例的经费用于奖励出资人，每年奖励额不超过出资人的实际出资额与当期金融机构人民币一年期贷款基准利率的乘积，累计提取总额不得超过出资人的出资数额与金融机构人民币同期贷款利息1.5倍之和。”广东省颁布的《广东省实施〈中华人民共和国民办教育促进法〉办法》规定，对不要求取得合理回报的民办学校的出资人可每年从学校结余中提取一定比例，但须经理事会同意且累计提取总额不得超过出资人的出资数额。温州市率先实行民办学校分类管理制度，其中规定按照民办事业单位法人登记管理的民办学校，在扣除办学成本，预留发展基金以及提取其他有关费用后，在办学有结余的前提下，经学校决策机构研究决定，并报教育行政部门批准，可从办学结余中提取一定比例的经费，用于奖励出资人。《上海市推进民办高等学校落实法人财产权的实施办法》承认举办者的合理回报权，并规定“举办者将取得的合理回报再投入的，以实际投入金额记账”。

4.在剩余财产分配方面

《上海市推进民办高等学校落实法人财产权的实施办法》第13条规定，民办高校终止后，其资产在清算结束后有剩余的，对于国家对民办高校的投入形成的财产、民办高校接受捐赠形成的财产，由审批机关统筹安排，用于发展民办教育事业。其他剩余财产，按照有关法律、法规的规定处理。《重庆市人民政府关于促进民办教育发展的意见》规定，民办学校终止时依法清偿债务后的剩余财产，出资人可按法律规定获得相应部分。《温州市关于明确非营利性民办学校法人财产权的实施办法(试行)》第9条规定:“学校清算后的剩余财产由有关部门按规定进行处置，教育、财政部门要做好社会公益资产的移交、接收、划转和管理工作，并妥善处理各项遗留问题。”

5.民办学校法人财产权违法行为的处罚规定方面

《温州市关于明确非营利性民办学校法人财产权的实施办法(试行)》第10条对民办学校法人财产权的各类违规行为做了处罚规定。一是针对举办者、出资人的处罚规定。主要包括:举办者撤回或抽逃出资，致使学校无法正常运转的;举办者虚假出资的;举办者非法占有、挪用和支配学校财产的;学校章程规定不得取得合理回报的出资人擅自取得合理回报或不按比例取得回报的。二是主要针对民办学校以及其他组织和个人的。主要包括:将学校资产用于对外投资的;挪用办学资金，或在关联单位间转移资产、侵占收入、隐匿资金或挤占费用的。

(二)民办学校产权制度创新实践的评价

在《民办教育促进法》及其实施条例实施多年后，特别是《教育规划纲要》颁布以后，各地方政府、高校结合当地民办教育发展实际，开展了新一轮包括民办教育法人财产权在内的制度创新和实践，并呈现出以下特点。

1.主要特点

第一，地方政府在制度创新中的作用日益趋强。制度经济学家代表人物诺思认为政府在制度创新中具有独特作用，“一个政府的强制性方案可能会产生极高的收益，因为政府可能利用其强制力，并强制实现一个由任何自愿的谈判都不可能实现的方案”^[9]。在新一轮民办学校产权制度创新中，以上海、重庆、黑龙江、浙江等为代表的省市地方政府成为制度创新的主角，通过制定、完善相关立法推动民办教育各项事业发展。创新主体也由传统的民办高校及其教育主管部门扩大到了省市地方政府和相关职能部门。

第二，在民办学校产权内容方面，重点较为突出，提出了一些富有建设性、可操作性的政策、措施。新一轮的民办学校产权制度创新主要集中在两方面:一是积极维护民办高校独立的法人财产权制度，保障民办学校的法人财产不受或少受举办者或其他人的干扰和影响。如《温州市关于明确非营利性民办学校法人财产权的实施办法(试行)》在明确民办高校法人财产范围的基础上，特别针对举办者投入的各类财产建立了严格的产权界定程序(第5条)，建立了完善的民办学校法人财产权保护制度和处罚制度(第6条、第8条、第10条)。《上海市推进民办高等学校落实法人财产权的实施办法》则对长期影响民办高校独立法人财产权的资产过户问题做了详细的规定。二是积极进行民办高校财产关系安排的探索，力图通过保障举办者在民办高校中的财产权利，鼓励更多的社会力量参与举办民办学校。如广东、重庆、黑龙江等省市提出的“合理回报”问题、剩余财产分配问题以及诸多民办学校开展的教育股份制、初始财产界定等问题。

值得一提的是，某些地方的产权制度创新具有一定的突破性。诸如《温州市关于明确非营利性民办学校法人财产权的实施办法(试行)》第8条有关举办者投入财产的处分权问题的规定:“民办学业校在办学满五年，举办者保证投资者不撤回投资，不影响法人财产稳定的前提下，经学校决策机构同意并报经教育主管部门备案后，对民办学校投入资产的产权可以按规定转让或赠予;转让或赠予时应由中介机构进行财产清查、审计，并经教育主管部门批准。未经批准的，不得转让或赠予。其中，民办学校举办者对民办学校投入的资产属国有资产的，还必须经教育主管部门审核同意并报同级国有资产监管部门批准后，按国有产权交易有关规定转让。”重庆市、上海市等就民办学校过户提出了系列优惠措施。私立华联学院设立了“创办人股”(该种股是对人力资本作价出资的有益尝试)等。

然而，纵观当前民办高校产权的制度创新与实践，我们也可以发现许多不尽如人意的地方。

2.不足之处

第一，各地有关民办学校产权制度创新的发展水平不平衡，总量不足。除上海市、温州市制定了民办学校产权的专门法规外，大部分省市尚没有出台民办学校产权方面的有关法规。有关民办学校产权问题的规定大多散见于各地民办教育促进法的实施办法中，缺乏系统性、连续性。对民办高校而言，有关产权制度的改革和实践也主要停留在《民办教育促进法》及其实施条例实施后的阶段。相反，在《教育规划纲要》实施后，囿于法律、法规的桎梏，鲜见最新的产权方面的改革实践。

第二，在如何妥善解决举办者与民办学校的财产关系问题上，制度创新的努力仍然难以摆脱现实困境的束缚，民办学校整体的产权设计“缺乏整体的战略和目标考虑”。这种状况主要体现在以下方面:

首先是分类管理框架内非营利性民办学校与营利性民办学校各自的产权制度设计付诸阙如。按照《教育规划纲要》的要求，民办高校应逐步建立分类管理制度，那么围绕分类管理建立营利性和非营利民办高校各自的产权制度应是各地立法重点考虑的问题之一。纵观《教育规划纲要》实施后的各地立法，似乎有关民办高校的产权立法都指向了非营利性民办学校，营利性民办高校的产权问题几乎无人问津。但予以产权立法的非营利性民办高校，似乎又不属于真正意义上的“非营利性”民办高校，因为，真正意义上的非营利性民办高校产权不存在举办者收益权或对剩余财产分配等问题。

其次是诸多产权的关键性问题仍然未取得实质性突破，产权立法任重而道远。突出表现在合理回报问题以及剩余财产分配等问题上。各地基于鼓励或促进民间资本兴办民办教育的考虑，对长期引起争议的合理回报制度、剩余财产分配等问题仍然采取保留甚至进一步强化的办法，不仅使民办教育难以回归真正意义上的“非营利性、公益性”轨道，也难以避免举办者对民办学校独立法人财产权的侵蚀和破坏。