民办学校法人财产权法律保护

资产过户问题是困扰当前民办学校特别是独立学院发展的一个重要问题。作为落实民办学校法人财产权的重要措施和实施步骤，实践中民办学校资产过户情况并不容乐观。2011年4月，教育部对2010年度独立学院校园、教学行政用房核查情况进行了通报。322所独立学院中，学校产权校园占地、生均教学行政用房达标的仅有124所。校园土地、教学行政用房在举办者名下且不达标的65所。^[3]

(一)资产过户的相关法律及政策

关于民办学校特别是独立学院资产过户的相关法律及政策主要有以下几个:

《民办教育促进法》第一次明确提出了民办学校法人财产权这一概念。其第35条、第36条的规定基本上与我国《公司法》有关企业法人财产权的规定相吻合。体现了维护民办学校法人财产权独立性和完整性的立法要求。

《国务院办公厅关于加强民办高校规范管理引导民办高等教育健康发展的通知》规定:“民办学校要落实法人财产权，出资人按时、足额履行出资义务，投入学校的资产要经注册会计师验资并过户到学校名下，任何组织和个人不得截留、挪用或侵占。”

《民办高等学校办学管理若干规定》规定:“民办学校的举办者应当按照民办教育促进法及其实施条例的规定，按时、足额履行出资义务。民办学校的借款、向学生收取的学费、接受的捐赠财产和国家的资助，不属于举办者的出资。民办学校对举办者投入学校的资产、国有资产、受赠的财产、办学积累依法享有法人财产权，并分别登记建账。任何组织和个人不得截留、挪用或侵占民办学校的资产。”(第6条)“民办高校的资产必须于批准设立之日起1年内过户到学校名下。”(第7条第1款)

《独立学院设置与管理办法》规定，未完成资产过户的独立学院，自本办法施行之日起1年内完成过户。在独立学院续存期间，举办者不得抽逃办学资金，不得挪用办学经费。这样从根本上保证了独立学院的资产由学院依法管理和使用，避免其他组织和个人违规运作学校资产，防范办学风险。同时，该办法第12条规定:“独立学院举办者的出资须经依法验资，于筹设期内过户到独立学院名下。本办法施行前资产未过户到独立学院名下的，自本办法施行之日起1年内完成过户工作。”筹设期一般为1—3年。第56条规定，独立学院资产不按期过户的，由省级教育行政部门责令限期改正，并视情节轻重，给予警告、1万元至3万元的罚款、减少招生计划或者暂停招生的处罚。

(二)民办学校资产过户的现实障碍

如前所述，尽管政府各方面在保证民办学校资产过户方面出台了很多的法律政策，但在实践中的实行效果并不理想。董圣足研究员在调查中发现，45所民办学校中，实现资产完全过户的只有2所，占4.4%;过户的法人财产占全部资产50%以下的有29所，占全部受调查学校的64.4%。^[4]民办学校资产过户方面还存在一定的实践障碍。以独立学院资产过户为例，主要的障碍在于以下四个方面。^[5]

1.产权的多元化决定资产过户的困难

当前独立学院依据投资主体的不同形成了不同的产权类型:一是公立高校与企业创办的独立学院;二是公立高校与地方政府或国有企业事业单位利用公共资源创办的二级学院;三是公立高校单独举办的独立学院。其中第一类合作类型的投资方为企业，资产过户相对容易。但对于后面两种类型的独立学院，由于产权类型多样，资产过户存在诸多实际困难。其一，公立高校利用闲置的土地资源和教学资源办的独立学院，资产过户属于国有资产转移，要通过国资委、教育部、财政部等部门的同意及履行相应的程序，并不是简单的一个土地使用证上的更名。其二，公立高校与地方政府或国有企业单位合作也存在资产过户的障碍。很多独立学院是按非营利性教育用地的规定而获得政府的“划拨用地”，即主要是获得土地的使用权，而没有相应的产权。一些独立学院主要是靠租用土地来办学，就更谈不上土地过户的问题，如果土地不过户，过户就没有什么实质的意义。还有一些独立学院的投资方是国有企业或事业单位，它们将国有闲置土地或工厂用于办学，国有教育用地不准用于买卖、抵押、担保等交易行为，因此，这部分独立学院也无法进行过户。一部分独立学院通过公司购买土地后，进行了抵押，但已经用于抵押、查封、担保用途的土地依法不能予以转让。如果不进行置换，将不能从银行取回产权证，也无法进行资产的评估工作。

2.投资不等于捐资，资产过户难以保证广大投资者的利益

对于投资者主要是民营企业的独立学院来说，在当前中国民间资本并不成熟的情况下，投资者进行资本投资的最主要目的在于追求自身利益的最大化或至少获得一定的合理回报。资本投资遵循的是“谁投资谁担风险、谁投资谁受益”的原则，但是如果按照《独立学院设置与管理办法》规定的资产过户，相当于把大多举办者的投资行为改变成捐资行为(相当于赠予)，从根本上改变了我国民办学校投资办学的本质特征，不仅与广大投资者追求利益最大化的诉求格格不入，也极易使广大投资者的基本利益落空。因为对于不少已经贷款累累的独立学院，很可能一次性的资产过户之时就是退出教育领域之日。

目前，一些独立学院举办者对资产过户问题持不理解态度，部分举办者尚存抵触情绪。资产过户后，这些资产属于学校所有，投资方对此能表示理解。但政策的制定也应保障投资方的基本利益，现有规定对学院的实际控制权与剩余索取权存在政策不清，投资方的利益没有得到应有的考虑，不明确的产权关系让投资方对此政策有抵触情绪。学者张铁明认为:“民办教育出资者的资产过户了以后，按照我们现有的法律、政策精神，事实上是对资产丧失了部分的控制权，即他的资产只能在清算的时候，才能真正得到绝对值的体现，当初投了1000万元，10年、20年之后要清算时也只能拿到1000万元，其余也没有他什么事了，增值都与他无关，不能拿，这是部分控制权的丧失。”^[6]

3.资产过户某种程度上降低了资产的流动性

资产过户后，部分独立学院可能丧失融资能力。按照现行法律及有关行政规章规定，独立学院属于“民办非企业单位”，按照法律属性，其名下的资产类似于公益事业单位的资产，在学校存续期间，既不能抵押、担保，也不能转让、处分。这将使独立学院通过信贷进行融资的渠道被堵塞，直接影响独立学院的稳定运行和健康发展。独立学院普遍都有银行负债，且相当一部分学校不动产处于抵押状态。在取得土地、兴建校舍并取得有关权证之后，很多独立学院都以资产抵押方式向银行申请了贷款。如果过户，必然涉及提前还清这些借贷，但一旦办理了财产过户登记，将会使得部分已经办理了银行贷款的学校或投资公司由于缺少抵押担保资产、银行回收资金而陷入运转困境。同时，现有政策的出台也会使投资方减少或不投入资金，因为这部分追加资金将不会有任何的收益。一部分运行状况本来就不佳的独立学院，将面临更为严峻的生存状态，有的学校可能因此而陷入财务危机，严重者将导致破产。

4.资产过户的手续烦琐，资产过户的费用过高

目前资产过户及变更登记，需要经过土地、房产、财政、税务、工商、银行、建设、教育、行政等多个部门的审批。使用母体高校校园或者国有企业土地办学的独立学院在资产过户之前，还涉及土地出让的过程，土地出让按照《划拨土地使用权管理暂行办法》的有关规定要经过申请、审批、公开招标拍卖、缴纳土地出让金、登记等一系列程序，手续非常烦琐。

资产过户涉及资产评估费、交易契税、土地增值税、房产税、公告费、登记费等。资产过户使得投入到独立学院的资产无形中缩水、贬值，一定程度上也增加了广大投资者对资产过户问题的抵触。

(三)完善民办学校资产过户的立法建议

1.完善资产过户的相关程序

独立学院资产过户主要涉及土地使用权及其地上建筑物、其他附着物以及相关设备的过户问题。要根据不同的类别明确相应的资产过户手续。

(1)有关土地使用权及其地上建筑物、其他附着物的过户手续。按照《划拨土地使用权管理暂行办法》以及国土资源部令第9号《划拨用地目录》的明确规定，以划拨方式取得的土地使用权，因企业改制或者改变土地用途，应当实行有偿使用。各省招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定及各省土地市场交易规则也有详细完整的规定。对于由普通高等学校举办的独立学院，原投入的土地使用权属划拨性质，出让前后其用途不变，但独立学院系民办机制，资产出让前后有改制意义，应当实行有偿使用。

其资产过户手续主要应包括:一是由人民政府土地管理部门与申请人经过协商后，签订土地使用权出让合同;二是土地使用权转让的双方当事人应当依照有关法律、法规和土地使用权出让合同的规定，签订土地使用权转让合同;三是土地使用者应当在土地使用权出让合同签订后60日内，向所在地市人民政府交付土地使用权出让金，到所在地市人民政府土地管理部门办理土地使用权出让登记手续;四是双方当事人应当在办理土地使用权出让登记手续后15日内，到所在地市人民政府土地管理部门办理土地使用权转让登记手续。

办理土地使用权登记手续，应当提交下列证明文件材料:国有土地使用证;土地使用权出让合同;土地使用权转让合同;所在地市人民政府土地管理部门认为有必要提交的其他证明文件、材料。

(2)有关设备的过户手续。应向同级财政部门及时申报、办理产权登记，并由财政部门核发“事业单位国有资产产权登记证”。其费用仅需交付中介手续费及办证工本费，无出让金、交易契税等。

为提高资产过户的效率，保证公正，建议在国有资产部门特设公有制普通高等学校独立学院资产置换管理职能，负责公有制普通高等学校独立学院资产出让审批及办理登记过户手续。建议政府招标确定独立学院资产评估机构，以提高资产评估的权威性，或者，将现有普通高校投入到独立学院的资产集中审批，按二级单位对待，直接登记到独立学院名下。^[7]

2.分类别确立独立学院资产过户问题

对于投资性为主的独立学院，其资产(含土地)应全部过户到独立学院名下，但基于当前的法律与实践障碍，要对其“合理回报”作出明确的规定，或者直接规定其利润分配请求权和剩余财产的索取权。因为这样才能成为唯一可以弥补投资方损失的途径，降低投资者的抵触情绪。对于主要以捐资性财产建立的独立学院，主要保证资产过户的真实性和完整性，防止虚假捐资或捐资不实等问题;对于涉及国有资产的过户，要防止国有资产的流失，保障独立学院的公益性和稳定。对于举办独立学院的政府、国有企业、公办普通高等学校来说，产权归国家所有后，它们仍然是资产的管理者、使用者甚至收益者，并没有影响到它们的利益。

3.允许一定条件下的产权流动转让

只有允许一定条件下的产权流动转让，产权流动才有利于发挥独立学院财产在吸纳资金、整合资源等方面的优势，提高财产的价值。要允许独立学院的资产过户后在满足一定条件的情况下合理流动，允许独立学院投资方通过学校董事会的形式实现其对民办教育的产权;允许投资方在不损害学校资产、不造成学校资产流失的情况下，对学校财产的继承及转让。通过存量转让或引入新增投资实现投资主体多元化，确保独立学院的快速发展。

4.明确民办学校资产监管的主体及法律责任

在当前我国营利性与非营利性民办学校分类制度尚未完全建立的情况下，为有效监管民办学校的资产状况，保持民办教育的公益性，教育主管部门仍应作为民办教育机构的监管主体。其监管内容主要应该包括以下内容:民办学市场准入和退出制度;学校办学情况和资产使用状况;学校的公积金制度、分配制度和财务会计制度等。通过政府相关部门的外部监管和学校内部的监督，有效抵制各种违法侵权行为，维护民办学校的利益。此外，为防止一些政府管理部门滥用行政权力，干扰民办学校正常教学秩序或侵犯民办学校产权的行为，应强化对该类渎职、侵权行为的处罚力度，建立首长负责制，对严重侵犯民办学校产权的行为，追究主要领导及相关责任人员的法律责任。

5.完善民办学校产权纠纷解决和救济机制

民办学校产权纠纷解决和司法救济机制是民办教育产权保护机制的应有之义，也是最后一道屏障。

其一，明确民办学校产权纠纷的类型及其救济方式。民办学校的产权纠纷主要包括:(1)所有权纠纷。主要是产权主体就财产归属发生的纠纷，主要适宜采用司法诉讼的方式予以解决。(2)人力资本产权纠纷。主要发生在教师与民办学校之间的纠纷，宜采用调解和仲裁的方式加以解决。(3)知识产权纠纷。主要是民办学校与教师之间在知识产权方面的纠纷，由于具有较强的技术性特征，该种纠纷类型适宜采用司法诉讼的方式予以解决。(4)法人机构权力行使纠纷。该类纠纷涉及学校内部管理体制问题，宜通过教育行政主管部门介入，以行政方式解决。^[8]

其二，丰富民办教育产权纠纷解决机制。建立民办教育产权纠纷替代解决机制，除传统的司法诉讼解决机制外，要逐渐建立和引入包括调解机制(主要以民办教育协会等中立的第三方介入)、行政调解、行政仲裁及行政裁决机制(教育行政主管部门介入)等。相比于传统的诉讼机制，这些机制具有简便快捷的特性，既可节约诉讼成本，提高纠纷解决效率，长远来讲，也有利于及时化解矛盾，维护民办教育的稳定发展。

其三，畅通民办教育产权纠纷解决的司法救济渠道。当前要重点解决好民办学校起诉难、审时长等问题。要完善相关立法，进一步厘清民办学校产权纠纷解决的受理条件、证据责任、审理期限等程序性问题，为法院及时审理和裁决案件奠定基础，防止案件久拖不决。此外，要建立和学校、教育主管部门以及政府部门的沟通机制，为解决此类案件扫除政策上的障碍。要加强司法独立，防止政府等非法因素对法院公正解决民办教育产权纠纷的干扰。

【注释】

[1]肖晗.产权:围困民办教育的第一道篱笆［J］.时代法学，2011，8(4):69—77.

[2]佟柔.中国民法［M］.北京:法律出版社，1999:222.

[3]于忠华.独立学院资产过户问题探析［J］.中国电力教育，2011，26(26):32—33.

[4]董圣足.关于民办学校法人财产权的思考［J］.教育发展研究，2007，27(7):1—5.

[5]阙海宝，罗昆.独立学院资产过户的制度设计与完善［J］.现代教育管理，2010，30(5):33—35.

[6]张铁明.民办教育资产过户的法权问题［N］.学习时报，2007－8－21.

[7]周波，陈信群.普通高等学校资产过户问题探析［J］.当代教育论坛，2009，2(5):88—89.

[8]杨挺，周鸿.论民办学校产权之法律保护［J］.中国教育学刊，2005，25(5):12—15.