“如果取消各项政策支持，可能一夜之间合作社所剩无几”[19]，这句话直接点中了农民专业合作社“空壳化”的原因。“空壳社”的大量涌现，与政府对合作社的重视和支持是直接相关的。在政府部门看来，合作社被定位为促进农民增收、推动农业发展的重要抓手，在《合作社法》颁布后，合作社就成为耀眼的“政治明星”，得到了政府资源的大力支持。国家政策采取了直接的资金激励措施:如农业部在实施农业标准化示范项目、阳光工程培训等项目建设中，合作社均被列为实施载体;每年安排专项扶持资金用于开展示范社建设行动，2009年的资金规模达3 000万元，并且具体到每项政策，地方政府均有相应的配套资金。同时，农民专业合作社的发展被纳入地方政府政绩考核的范围。然而“地方为完成考核指标，出现了重数量、轻质量的现象，一些‘挂名合作社’就此被催生出来，而这些合作社并未开展实质性经营活动”[20]。据南方农村报记者报道，广州市市民刘翰林(化名)截至2009年7月已注册了5家合作社，不过成立之后都被束之高阁。其不断注册合作社的动力在于:他所在的“个别区、市以成立一个合作社奖励2万元的做法，鼓励兴办合作社”[21]。显然，国家对于农业合作社发展的政策支持和资源倾斜并没有得到正确的认识和利用，反而使得地方政府为了完成绩效考核目标而催生有名无实的合作社、民众为获取政府的奖励资金而注册空壳合作社。
照理讲，政府的重视与政策的扶持能为农民专业合作社的发展提供有效的外部支持，从而促进其发展，但是为何在中国出现的不是农民专业合作社的正常快速发展而是出现了“空壳化”的异化现象呢?其根本原因在于在很多地方我国农民专业合作社发展的基础条件并不完善，而国家的扶持政策却让人们看到了“政策套利”的机会——注册一个合作社的成本是很低的。有合作社发起人介绍到:只要提供包含5个人信息的名单、出资额、签上字，就可以了;镇工商所有现成的章程，不需要验资，也不收费;合作社章程没有关于出资额的限制，出资额可多可少;出资可以是现金，也可以以实物折价。因此在现实中，合作社的发起人及其成员可能在不产生任何现金支出的情况下就注册一个合作社。政府对于成立合作社的补助，无论金额多少，对他们而言都是净收益，并且通常是一笔不小的数目。在利益的诱惑下，自然就出现了一批脱离发展基础条件、背离客观发展需求、只为获取国家扶持政策所能带来的利益的合作社，这种纯粹由外生力量刺激而出现的合作社必然是一种“空壳化”的虚假实体。
归根到底，农民专业合作社的空壳现象是内生动力缺失条件下外力刺激的结果。内生动力的缺乏集中表现为我国农民专业合作社发展的基础条件不完备，具体而言，由于地理环境、现有土地制度等多方面因素的影响，我国的农业一体化程度并不高，规模经营也不普遍。而农民在拥有和使用土地的权限方面也存在比较明显的不确定性，这就削弱了农民的独立性，由于受传统观念的束缚以及认知缺陷的影响，农民的合作意识也并不强烈，而在合作能力上面的缺陷也比较明显。在上述综合情况下，中国目前尚不具备广泛发展农民专业合作社的基础条件与客观环境。而现阶段我国国家的扶持政策为一些利用政策套利的人提供了机会，于是出现了“如果取消各项政策支持，可能一夜之间合作社所剩无几”的惨状。显然，这既是对农民专业合作社健康发展的严重障碍，同时也会产生浪费国家财政、侵蚀农民利益等广泛的不良社会影响，而且还会滋生“假设套利”的不良风气。只有实现对“空壳社”的整顿清理与防范杜绝，才有可能实现农民专业合作社的健康发展，发挥其对农民增收、农业发展的积极作用。
对“空壳化”现象的纠正必须要正确处理好内生动力与外部刺激的关系，遵从内生动力的根本性和前提性的地位，外部扶持应该与内生性需求相适应。扶持政策要坚持“授之以渔”而非“授之以鱼”的原则，注重对农民专业合作社发展的基础条件的培育。而在对农民专业合作社的发展进行直接的补贴与扶持时，应该加强甄选，设立获准补贴与扶持农民专业合作社的标准。对于出现不合规行为的合作社，应要求其进行整改，否则就取消其政策优惠。总的来说，我国对于农民合作社的发展政策必须兼顾激励与监管，既要以激励措施促进合作社的发展，又要以监管措施规范合作社的发展。
［1］杜东霞:《中国新型农民合作社发展中的问题与对策分析》，吉林大学行政管理专业硕士学位论文，2009年。
［2］黄胜忠:《农业合作社理论研究述评》，《商业研究》2009年第3期。
［3］刘宇翔:《农民合作组织成员投资意愿的影响因素分析》，《农业技术经济》2010年第2期。
［4］刘宇翔:《农民专业合作经济组织成员意愿与行为分析》，西北农林科技大学农业经济管理专业博士学位论文，2009年。
［5］杨雪:《当前我国农民经济合作意愿和需求实证研究》，《经济管理》2010年第5期。
［6］张满林:《我国农民专业合作社治理问题研究》，北京林业大学林业经济管理专业博士学位论文，2009年。
［7］张涛:《农民专业合作组织发展研究》，山东农业大学农业推广专业硕士学位论文，2008年。
【注释】
[1]本章作者鲁迎春，系复旦大学国际关系与公共事务学院行政管理专业博士研究生。
[2]管爱国、刘惠译:《国际合作社联盟关于合作社定义、价值和原则的详细说明》，《中国供销合作经济》1995年第12期。
[3]Helmberger，“P．G．Future Roles for Agricultural Co-operatives”，Journal of Farm Economics，1966(48)，pp．1427-1435．
[4]Nourse，E．G．，The Place of the Cooperative in Our National Economy:American Cooperation 1942-1945，Washington D．C．:American Institute of Cooperation，1945/1995，pp．33-39．转引自黄胜忠:《农业合作社理论研究述评》，《商业研究》2009年第3期。
[5]Royer，J．S．＆Bhuyan，S．，“Forward Integration by Farmer Cooperatives:Comparative Incentives and Impacts”，Journal of Cooperatives，1995(10)，pp．33-48．
[6]Ollila，P．In Nilsson，J．，“The Position of Agricultural Cooperatives in the Changing Food Industry of Europe”，in Nilsson，J．＆．Van Dijk，G．(Eds．)，Strategiesand Structures in the Agro-Food Industries，Van Gorcum:Assen，1997，131-150．
[7]Haffer，J．D．，“Thinking About Farmer Cooperatives，Contracts and Economic Coordination”，in Royer，J．(Ed．)，Cooperative Theory:New Approaches，ACS Service Report No．18，USDA，Washington D．C．，1987，pp．61-86．
[8]Fulton，M．，“The Future of Canadian Agricultural Cooperatives:A Property Rights Approach”，American Journal of Agricultural Economics，1995，77(5)，pp．1144-1152．
[9]Sexton，R．J．，“Cooperatives and Forces Shaping Agricultural Marketing”，American Journal of Agricultural Economics，1986，68(5)，pp．1167-1172．
[10]曹攀峰:《“空壳社”“翻牌社”须引起政府重视》，http://news．163．com/10/0715/10/6BKK3NQ100014AED．html，最后浏览日期:2013年8月9日。
[11]《工商总局:农民专业合作社已达68．9万家》，http://finance．sina．com．cn/nongye/nyhgjj/20130110/141614247100．shtml，最后浏览日期:2013年8月31日。
[12]潘劲:《中国农民专业合作社:数据背后的解读》，《中国农村观察》2011年第6期。
[13]同上。
[14]潘劲:《中国农民专业合作社:数据背后的解读》，《中国农村观察》2011年第6期。
[15]《八成合作社被指“空壳”农业部设槛推示范社》，中华全国供销合作总社网站，http://www．chinacoop．gov．cn/HTML/2010/07/02/48324．html，最后浏览日期:2013年8月31日。
[16]曹攀峰:《“空壳社”“翻牌社”须引起政府重视》，http://news．163．com/10/0715/10/6BKK3NQ100014AED．html，最后浏览日期:2013年8月9日。
[17]《八成合作社被指“空壳”农业部设槛推示范社》，中华全国供销合作总社网站，http://www．chinacoop．gov．cn/HTML/2010/07/02/48324．html，最后浏览日期:2013年8月31日。
[18]潘劲:《中国农民专业合作社:数据背后的解读》，《中国农村观察》2011年第6期。
[19]《八成合作社被指“空壳”，农业部设槛推试范社》，中华全国供销合作总社网站，http://www．chinacoop．gov．cn/HTML/2010/07/02/48324．html，最后浏览日期:2013年8月9日。
[20]夏丹、王晓映:《农民专业合作社发展亟待规范》，新华报业网，http://js．xhby．net/system/2011/09/22/011713958．shtml，最后浏览日期:2013年8月23日。
[21]曹攀峰:《“空壳社”“翻牌社”须引起政府重视》，http://news．163．com/10/0715/10/6BKK3NQ100014AED．html，最后浏览日期:2013年8月9日。
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