金融监管中由政府负担的成本

一、金融监管的含义

金融监管是金融监督和金融管理的总称。从词义上讲，金融监督是指金融主管当局对金融机构实施的全面性、经常性的检查和督促，并以此促进金融机构依法稳健地经营和发展。金融管理是指金融主管当局依法对金融机构及其经营活动实施的领导、组织、协调和控制等一系列的活动。

目前，金融监管有狭义和广义之分。狭义的金融监管是指中央银行或其他金融监管当局依据国家法律规定对整个金融业（包括金融机构和金融业务）实施的监督管理。广义的金融监管在上述含义之外，还包括金融机构的内部控制和稽核、同业自律性组织的监管、社会中介组织的监管等内容。

在各个国家，一般是政府或作为其代理机构的监管当局（如中国人民银行、证监会、银监会、保监会等）基于金融市场的一些风险特征，如自然垄断特征、信息不对称、公共产品特征、危机传染性等因素，对金融机构、金融市场、金融业务进行限制、管理和监督及制定相应制度，这些制度包括对金融机构市场准入、业务范围、市场退出等方面的限制性规定，对金融机构内部组织结构、风险管理和控制等方面的合规性、达标性的要求，以及一系列相关的立法和执法体系过程。

二、金融监管的理论基础

金融监管的理论基础是金融市场的不完全性和金融市场的失灵导致政府有必要对金融机构和市场体系进行外部监管。现代经济学的发展，尤其是市场失灵理论和信息经济学的发展为金融监管奠定了理论基础。其主要内容如下：

（一）金融体系的负外部性效应

所谓外部性（Externalities），是指在提供一种产品或服务时，生产者不能独占全部收益的现象，包括私人收益小于社会收益时所产生的正外部性现象，以及私人成本小于社会成本时所产生的负外部性现象（如治理污染、高污染产业等）两种情况。

而金融领域的负外部性，主要指金融企业（或行业）对其他人所施加的额外成本，即金融业私人成本小于社会成本的现象（譬如单个金融机构的倒闭成本、金融危机的社会成本均具有明显的负外部性）。金融机构的破产倒闭及其连锁反应将通过货币信用—紧缩破坏经济增长的基础。例如，高杠杆经营会导致的负外部性：它可以用同样的资本金支持比一般行业大得多的规模的资产运营，相对于所有者自有资本而言，所有者可以得到更高的利益，相对于整个资产而言，所有者却承担了相对小的风险。这一安排加大了所有者冒险的动力，而且一旦出现问题，遭受损失的范围也大大高于普通企业。再者，金融业之间有着错综复杂的资金关系，单个金融机构的风险很容易在行业内蔓延、扩散，“殃及他人”。以银行业为例：一方面，银行的正常经营依赖于社会公众的信任，另一方面，银行的高负债经营及信息不对称特点却决定了银行公共信任的脆弱性。并且银行通过把分散的存款人提供的流动性债务转化为对借款人的非流动性债权，进行高负债经营，这使银行面临巨大的潜在流动性风险，也会对实物经济部门产生巨大的影响。

按照福利经济学的观点，外部性可以通过征收来补偿，但是个别金融机构的利益与整个社会的利益之间严重的不对称性使这种方法显得苍白无力。科斯定理从交易成本的角度说明，外部性也无法通过市场机制的自由交换得以消除。因此，需要一种市场以外的力量介入来限制金融体系的负外部性影响。正是基于此理论，政府部门引入了金融监管，在一定程度上可减轻金融行业负外部性带来的弊端，促进金融业的稳定经营。

（二）金融体系的公共产品特性

公共产品（Public Goods）是指消费此产品不具有排他性也不具有竞争性。一个稳定、公平和有效的金融体系带来的利益为社会公众所共同享受，无法排斥某一部分人享受此利益，而且增加一个人享用这种利益也并不影响生产成本。因此，金融体系对整个社会经济具有明显的公共产品特性。这一特性决定了金融交易中的搭便车行为（Free Riding）无法避免，所产生的后果是：①导致金融机构违背审慎经营原则，可能会承担过多的风险；②消费者缺乏监督生产者（金融机构）稳健经营的积极性。因此，稳定、公平的金融体系这一公共产品供应必然不足，从而需要政府通过外部监管来保持金融体系的健康稳定。

（三）金融机构自由竞争的悖论

金融机构是经营货币的特殊企业，它所提供的产品和服务的特性，决定其不完全适用于一般工商业的自由竞争原则。一方面，金融机构规模经济的特点使金融机构的自由竞争很容易发展成为高度的集中垄断，而金融业的高度集中垄断不仅在效率和消费者福利方面会带来损失，而且也将产生其他经济和政治上的不利影响；另一方面，自由竞争的结果是优胜劣汰，而金融机构激烈的同业竞争将危及整个经济体系的稳定。因此，自从自由银行制度崩溃之后，金融监管的一个主要使命就是如何在维持金融体系的效率的同时，保证整个体系的相对稳定和安全。

（四）不确定性、信息不完备和信息不对称

在不确定性研究基础上发展起来的信息经济学表明，信息的不完备和不对称是市场经济不能像古典和新古典经济学所描述的那样完美运转的重要原因之一。金融体系中的信息不完备和不对称现象更加突出。例如，相对于借款者，商业银行处于信息劣势；相对广大存户、债权人、投资人以及监管者，商业银行则又处于信息优势一方。不管银行处于优势还是劣势，都会由于信息不对称产生风险。因此，即使主观上愿意稳健经营的金融机构也有可能随时因信息问题而陷入困境。要解决信息不对称的问题，需要搜集和处理信息，但金融机构往往难以承受搜集和处理信息的高昂成本，所以政府及金融监管当局就有责任采取必要的措施减少金融体系中的信息不完备和信息不对称。

正是由于金融行业的上述特性，政府对金融行业进行监督和管理，试图让金融监管以一种有效的方式来纠正金融市场失灵，保护与金融业息息相关的投资者利益，维持金融行业的稳定，使其健康发展。

三、金融监管的成本和监管失灵

（一）金融监管的成本

同市场失灵一样，政府的监管也可能存在失灵。因为在资源约束的条件下，实施监管是需要成本的，这就使得实施监管有可能是不合算的，即在管制过程中所耗费的资源成本有可能大于实现监管目标后的收益。一般来说，金融监管越严格，其成本也就越高。具体地说，金融监管的成本主要表现在两大方面：直接的显性成本和间接的效率损失。

直接的显性成本是监管引起的直接资源成本，包括监管当局的行政预算支出和被监管者因遵守条例而耗费的成本。由于金融监管当局关注的是监管目标的实现，而较少考虑降低监管成本，从而有可能造成监管的直接成本过高的现象。

间接的效率损失是一种不易观察到的隐性成本，主要指的是因监管者改变了原来的行为方式而造成的福利损失。金融监管有可能导致的效率损失有：

1.道德风险

这主要表现为三个方面：一是由于投资者相信监管当局会保证金融机构的安全和稳定，会保护投资者的利益，就易于忽视对金融机构的监督、评价和选择，而只考虑如何得到较高的收益。这就导致经营不良的金融机构照样可以通过提供高收益等做法而获得投资者的青睐，这无疑会增加整个金融体系的风险。二是存款保险制度的确立，使得存款人通过挤兑的“用脚投票”方式向金融机构经营者施加压力的机制不再存在。存款金融机构可以通过提供高利率吸收存款，并从事风险较大的投资活动，这也会人为地提高金融体系的风险。三是由于金融机构在受监管中承担一定的成本，所以会通过选择高风险、高收益资产的方式来弥补损失，这显然有悖于监管者的初衷。

2.人为地削弱竞争

从市场准入、运作过程的监管措施来看，尽管其出发点是为了防止金融领域内出现恶性竞争，维护正常和公平的业务环境并保护消费者的利益，但如果分寸把握不当，就有可能人为地抑制金融机构之间的一些合理的竞争，导致静态低效率。

3.对金融创新的抑制

一般地，金融监管条例是根据当时的最佳惯例适时地制定出来的。随着时间的推移和形势的发展，这些最佳惯例很可能变得不再最佳，从而妨碍金融机构新产品的开发和服务水平的提高，导致动态的低效率。

（二）金融监管失灵

按照公共选择理论，虽然政府的管制在一定程度上可以矫正市场缺陷，但政府也会面临失灵问题，即政府监管并不必然能够实现资源的有效配置。因此，在考虑金融监管必要性的同时，有必要把监管失灵的问题也纳入到视野中一并加以考虑。

1.监管者的经济人特性

从理论上看，金融监管者是社会公众的委托人，代表社会公众的利益，能够在某种程度上超越具体的个人利益。但在实践中，监管部门及监管者个人的目标并不是或并不仅仅是公共利益的最大化，而是有自己的组织目标与经济利益的，这就使得监管部门具有某种类似个人经济人的特征，从而追求个人利益最大化。特别是当他们掌握着垄断性的强制权力时，很容易被某些特殊利益集团俘获，并成为他们的代言人。作为交换，监管者可以获得相当丰厚的回报。

2.监管者同样面临着信息不对称的问题

监管者与广大的被监管者之间，前者处于信息劣势一方，这就意味着，监管者即使主观愿望很好，也有可能力不从心，无法全面及时地行使其监管职能。

3.监管者处于独特的垄断地位

由于政府提供的公共服务往往具有不可替代性，所以，它们缺乏市场竞争和约束，也就没有改进监管效率的压力和动机。另外，金融监管机关具有政府部门的科室结构，其运作机制与一般的政府部门也无大的区别，极易导致监管的官僚主义行为。

总之，金融监管的失灵虽然表现为多种多样，但概括起来主要有两个：监管过度，多管了不该管的；或者是监管松懈，该管好的却放任不管。因此，金融监管制度安排应适时地引入对监管者的监管。监管的主要思路就从两方面入手，防止监管者管制过度或防止监管者管制松懈。