转移支付是再分配还是第三次分配

5.2.1　财政收支总体情况分析

国民收入再分配是国家各级政府以社会管理者的角色对国民收入进行分配的过程，主要通过税收和支出来完成。考虑到数据的可获得性，本部分选取国家财政决算收入、中央财政决算收入、地方财政决算收入、预算外资金总收入来代表国家总收入，选取国家财政决算支出、中央财政决算支出、地方财政决算支出、预算外资金支出来代表国家总支出，如表5.1所示。为了直观地观察比较总收入和总支出的变化，给出图5.1。

从图5.1可以看出，我国政府总收入和总支出都呈现逐年递增的趋势。这一方面说明我国政府再分配的力度是逐年增强的，另一方面说明我国政府对经济的干预和调节力度也在逐年增强，特别是1997年东南亚金融危机后我国政府总收入和总支出开始呈现快速增长的势头。我国政府再分配的力度逐年增强，既有可能是我国中央和地方政府意识到收入差距逐年扩大，进而采取意图遏制收入差距扩大的措施的原因，也有我国在1997年东南亚金融危机和2008年世界金融危机，以及后续欧洲主权债务危机的影响下加大政府逆经济风向行事的原因。同时，从图5.1也可以看出我国政府大部分年份总收入小于总支出，但差额不悬殊，都保持在可以接受的范围，说明我国各级政府财政控制能力较强、财政赤字风险小。

图5.1　我国政府总收入和总支出数据比较

5.2.2　财政收支机构分析

表5.2　我国财政支出在项目间的配置比例

续　表

注:由于2007年国家统计局对财政支出统计口径进行了很大的调整，为了方便比较，2007年及后财政支出也按照2006年划分法分为行政管理费、经济建设费、国防费、社会文教费以及其他支出五大类。
资料来源:国研网及财政部网站2012年全国公共财政支出决算表。

图5.2　我国财政支出在项目间的配置比例

由表5.2和图5.2可以看出，经济建设支出占财政总支出的比例由1990年的44.36%下降到2007年的19.64%，下降非常明显，但是2008年经济建设支出比例急剧上升，此后几乎一直维持在35%的水平上，2012年达到40.82%，这种上升既有金融危机、欧洲主权债务危机所带来的我国外需下降进而需要扩大内需的影响，也有汶川地震、玉树地震等自然灾害所导致的震后恢复重建的影响。社会文教(其中包含民生支出)支出占比呈大幅上升趋势，由1990年的23.92%上升到2012年的36.17%，说明国家对社会文教(其中包含民生支出)的日益重视，但是与经济建设支出所占比重相比还是偏低;行政支出占比由1990年的13.44%逐步攀升至2007年的24.10%，此后不断下降，2012年降至15.73%。世界上其他市场经济国家财政支出结构中用于经济建设支出的比重不会超过30%，工业化国家财政支出中用于社会福利和保障的比重一般都超过30%。显然与它们相比，我国政府用于经济事务和一般公共服务支出的比重偏高。令人欣慰的是，2007—2012年我国财政支出中用于教育、社会保障和就业、医疗卫生三方面的民生支出比重正在逐步增加，分别是29.05%，29.67%，28.88%，29.47%，31.16%，32.61%。正是由于我国财政在经济事务方面的支出大、在一般公共服务方面的支出多，重复建设屡见不鲜，挤占了有限的财政资源，从而减小了财政对收入分配差距的调节作用。

5.2.3　地区财政转移支付

地区间的财政转移支付包括一般性转移支付、专项转移支付和税收返还三个子项目，这三个项目总和等于地方财政决算支出减去地方财政决算收入后余额，如表5.3所示。

表5.3　我国地方政府转移支付数据　　　单位:亿元

续　表

资料来源:中经网统计数据库。

从表5.3可以看出，我国1978—1985年、1987年和1993年的地方财政决算收入大于地方财政决算支出，说明这些年我国地方政府财政收支存在差额，进而表明中央政府在这些年份中对地方政府的转移支付为负值，但是这一数值绝对值呈逐年递减的趋势。1986年、1988—1992年以及1994年至今，地方财政决算收入小于地方财政决算支出，表明中央政府对地方政府的转移支付为正值，而且呈逐年递增趋势，特别是从1994年(见图5.3)转移支付规模开始剧烈增加，这一方面说明1994年的分税制改革使得中央政府聚集了更多的财源，从而具备更强大的转移支付实力，另一方面也说明分税制改革使得地方政府财权减小，但事权并没有减少甚至增加，因此需要得到来自中央政府更多的转移支付。

图5.3　我国地方政府决算收入、支出和转移支付数据

由于我国目前收入初次分配存在的许多问题，我们各级政府除了要通过建立规范合理的国民收入分配秩序、深化经济体制改革、打破部门行政垄断以及加快地区经济平衡发展等措施来解决外，还要紧抓再分配的调整作用，因为像西方国家一样，国民收入初次分配环节产生收入差距问题主要还是要通过再分配环节来解决。然而目前我国的收入再分配环节还存在许多问题^[3]。

第一，个人所得税调节收入分配力度弱化。表现之一是税收调控收入分配作用不明显。由于我国个税税制设计不科学、不合理，使工薪阶层成为其主要征收对象，而高收入群体没有成为主要缴税者，这在一定程度上加剧了收入差距的扩大，影响了收入分配的公平性。表现之二是漏调。由于我国初次分配环节秩序混乱，个人收入中存在许多的不合理、不合法的灰色及黑色收入，而政府难以对其来源及数量掌握全面的信息，使得大量高收入者的灰色、黑色收入游离于个人所得税之外。表现之三是偏调，即来源不同的收入征收税赋有偏差。由于我国个税实行的是分类所得税制，容易使收入相同者由于所得来源不同而导致税负不同，不利于实现普遍、平等纳税。

第二，企业所得税调节能力有限。因为我国企业所得税由国税和地税两家同时征管，强化了企业对政府的依附性，弱化了所得税的宏观调控作用，不利于现代企业制度的建立。

第三，我国财产税有缺失。我国现行的财产课税税种主要有房产税、土地使用税、契税、车船税和土地增值税等。在体现鼓励勤劳致富、反对不劳而获方面有着重要的作用的遗产税和赠与税我国至今也未开征，而这两种税是世界各国通用的税种。

第四，我国社会保障基金隐患多。表现之一是中国养老金个人账户空账压力加大;表现之二是社保资金缺乏稳定可靠的筹措渠道。

第五，“碎块化”社会保障制度造成我国不同群体不同的社会保障待遇。表现之一是城镇实行的住房公积金制度，用人单位是按工资的一定比例缴存的，然而由于我国行业之间、企业之间的工资收入差距悬殊，我国的住房公积金制度实质上是扩大收入分配差距的。表现之二是目前我国的城镇化率把农民工也统计在里面，但农民工享受的社会保障却与市民相差甚远，其参加养老保险、医疗保险、工伤保险的比重不到20%，失业保险的比例不到10%。虽然目前我国正在大力推进农村新型医疗、养老保险制度的建设，其覆盖面也得到了大面积的提高，但是广大农民包括绝大部分农民工享受的医疗和养老保障水平是不可能与城镇居民相比的。表现之三是行政事业单位离退休费用在我国社会保障支出中的比重占1/4还多，与受益面更广的社会保险在财政社会保障支出的比重相当，从而造成一部分人享受高福利待遇，另一部分人却很难受益。以上这些显然是不利于社会公平和稳定的。

第六，我国中央对地方财政转移支付调节收入分配的功能较弱。这是因为我国目前实行的是单一的纵向转移支付制度，而地区之间的横向转移支付制度还没有建立，财政转移支付规模偏小，转移支付模式单一，难以承担均衡地区间财力的重任。而且对于均衡地方财力的实际需要来说，中央对省级政府转移支付的力度不足，且转移支付制度的形式单一，目前只有10%左右属于均等化转移支付，作用非常有限。在目前地方政府预算制定和监督机制还不规范的条件下，我国的转移支付制度不仅会带来地方财政支出的粘蝇纸效应^[4];而且地方政府的财力改善后，还可能通过调整现有的财政支出结构，偏离转移支付的基本公共服务均等化目标，即存在地方财政支出的可替换效应;此外越是经济欠发达的财政资金净流入地区，地方政府对基本建设、行政管理支出项目的诉求越强烈^[5]。因此，现有的财政转移支付制度在调节收入分配差距方面的作用有限。

针对以上问题，提出完善再分配体系、充分发挥政府宏观调控作用的建议。

(1)加强收入分配相关配套制度的建设。加强收入分配领域的法制建设，通过建设法治政府，运用法律手段调节收入分配秩序;完善社会主义市场经济体制，建立健全现代产权制度，保障所有市场主体的平等法律地位和发展权利;建立市场化土地管理体制，建立合法平等的土地政策;建立城乡统筹的劳动力市场，形成城乡统一、自由流动的劳动力市场，进一步推进国有企业用工制度改革;拓展就业渠道，完善就业机制;积极发展非公有制经济，推动非公有制企业拓展生产经营领域;加大对服务业的扶持力度;加快农业产业化进程，拓宽农民增收渠道，扩大农村劳动力就业，增加农民收入;搞好国有企业改革。

(2)强化税收制度调节收入分配功能的发挥。强化个人所得税调节力度;通过个人所得税缩小居民的收入差距，缓解社会分配不均的矛盾，促进社会收入分配公平;要扩大征税范围，缩小减免优惠;明确统一工资制度外的各种名目、形式的工薪性质的补贴、福利收入，均应计入工资、薪金所得征税;把股票转让所得、金融债券利息列入征税范围;取消各种科技、文化、体育奖励的免税规定;取消外国籍人员特殊的纳税优惠规定;加强对部分纳税人的重点监控，调整税率结构，实现公平税负、合理负担，建立混合所得税制模式;充分发挥财产税调节收入分配的功能。

(3)完善预算支出管理制度和财政转移支付制度。要按照公共财政要求，准确界定政府预算支出范围。一方面要着力强化科技、教育、卫生、社会保障等代表社会共同利益和长远利益的社会公共性开支;另一方面要改变传统的“由国家包下来”的分配方式，在以财政供给为主渠道的同时，按照“谁受益、谁负担”的原则，适当开辟新的资金来源。加大预算支出结构调整力度，确保社会公共性开支需要。完善国库集中支付制度，进一步规范财政支出，实现公平的收入分配。要加强立法，建立完善的财政转移支付法律体系，逐步建立以一般性转移支付为主的财政转移支付模式，确保转移支付公正、合理。

(4)建立健全社会保障体系。我国的保障水平要与经济发展相适宜，最低生活保障制度要与其他社会保障制度相协调，注意社会救助、社会保险和社会福利三者的有机结合、相互协调;建立统一的社会保障体系，实现医疗保险全国联网，提高失业保障能力，完善失业保险待遇;解决农民工社会保障问题，建立以面向农民工的最低保障为核心的社会救助制度，包括最低生活救助、大病医疗救助、农民工子女的教育救助、失业救助和法律援助;建立稳定、可靠的社保资金筹措机制。

第三次分配是人们自觉自愿的一种捐赠，它带来的不仅是经济的，而且还有社会和政治方面的影响，因而发挥了市场调节和政府调节无法替代的作用。社会捐赠作为初次分配和二次分配的必要补充，有利于缩小收入分配差距，促进社会稳定，实现社会真正公平。我国现阶段捐赠事业还存在诸如捐赠法规不健全、捐赠机构不完善、捐赠规模较小、捐赠者覆盖范围较窄等问题。建议应从以下两个方面做好相关工作，动员社会力量，有效发挥第三次分配的补充作用:第一，完善现行关于社会捐赠的法律法规。要建立与我国国情相适应的政策法律体系，为我国捐赠事业发展创造良好的法律环境，依法推进社会捐赠事业的发展。在法律上进一步明确捐赠人、受赠人和受益人的权利与义务;明确慈善组织的法律地位、规范慈善事业准入、评估、监管、公益产权界定与转让、投资、退出等行为;完善执法程序、规范执法行为、加强执法监督、提高执法水平。第二，发挥税收对社会捐赠的激励作用。普及社会捐赠的税收优惠政策，全面落实法律、法规关于自然人、法人或其他组织自愿无偿为公益事业捐赠财产，按规定享受个人所得税、企业所得税方面的优惠政策。简化程序、降低税收减免的成本。要降低操作成本，使一些通过慈善方式捐款的单位和个人可以支出低成本，获得高收益，而不应该使捐款成为一种负担。一旦捐赠者的捐赠行为发生，受捐赠组织向捐助者出具由主管部门发出的捐赠票据，税务部门应据此依法予以税收减免。要放宽税法对社会捐赠扣除的规定。根据我国企业所得税法和个人所得税法的相关规定，我国的企业和个人只有向税务部门指定的若干非营利性社会团体和国家机关进行的捐赠，才可以分别享受年对应纳税所得额3%和30%以内的部分准予扣除的优惠，对向其他组织的捐赠或直接捐赠以及超过部分的捐赠，税法规定不予扣除。这就使得不在税法指定优惠范围内的慈善捐赠机构在争取捐款时处于不利地位，不仅违背了税收优惠的原则，也不利于扩大我国的捐赠规模。因此，要适当提高税收优惠比例，扩大享受这一优惠的范围，规定所有慈善捐赠者都可以享受这一政策，对个人捐赠，应积极鼓励捐赠者申请税前扣除，使优惠政策能切实发挥作用。

【注释】

[1]本节内容主要摘自马秀贞:《西方收入再分配理论评析与借鉴》，国家行政学院学报，2009年第6期，第112—116页。

[2]本节主要参考王琴:《建立与完善我国国民收入第三次分配》，知识经济，2010年第23期。

[3]郝彦菲:《国民收入再分配存在的问题及对策》，宏观经济管理，2013年第6期，第26—28页。

[4]由于参与公共决策的人的偏好不同，而且在公共决策中的影响力也不同。一些人可以通过对公共决策的影响使得中央的补助“粘”在政府部门中，而不是理论上分析的那样，在公共产品和私人产品之间寻找一个效用最大化的配置状态。经济学家把这种现象称为“粘蝇纸效应”，即上级政府的一般定额补助被“粘”在公共产品上。http://baike.baidu.com/view/1209690.htm。

[5]付文林、沈坤荣:《均等化转移支付与地方财政支出结构》，经济研究，2012年第5期，第45页。