以持续改革应对挑战

三、“南海经验”的思考：以持续改革应对挑战

对南海新一轮改革进行反复细致的检视，不难看出，农村体制综合改革必然触动南海现有的社会利益结构，特别是撬动一些本地群体的既得利益，这一过程可能对历史遗留问题、地方文化惯性、传统观念的保守性等形成“搅动效应”，使许多久已沉淀而蛰伏的社会积弊又被重新激活。当然，改革带来的现有利益格局的动荡以及未来预期利益的不确定性，会导致社会各方面的复杂反应，应当是最为棘手的挑战。从目前情势总体上可以确认，南海本轮改革已取得了一系列突破，初步为新型社会管理奠定了基础。瞻望这场改革的前景，我们认为以下方面值得关注：首先，持续推进经济改革仍是改革进一步深入的关键；同时，改革的基本思路、整体框架、实施方案等尚有待制定、补足；此外，基层社会治理可能是南海创新社会管理面对的最大难点，而提升新型技术手段的运用水平和规模化应当是创新社会管理最具标志性的成果。

（一）经济改革效果的持续释放与社会利益诉求的秩序化建设

我们前面分析了南海社会利益格局的现实状况，从中可以看出两个较为突出的要点。其一，南海目前的社会利益格局呈现出三元化特征。南海区常住人口大致为本地农民、本地市民、外来人三个群体，这种“三分天下”的人口格局也意味着“三分天下”的利益格局，这三个群体的身份-权利-待遇的明显差别，划出了在社会利益方面彼此分隔的三个世界。其二，相关各方的利益诉求过程往往引发社会失序。作为利益相关的三方，本地农民、本地市民、外来人之中任意两方的组合都会构成不同的利益关系，形成不同的利益焦点和利益竞争，这一过程的矛盾和排斥要远远超过理解和包容，所造成的相互之间的纷争、冲突甚至对抗，往往破坏了社会秩序的基本底线。

从南海社会利益格局的上述两个要点我们可以建立起对南海新一轮改革进行观察和分析的视角。这一视角即在于，立足于南海社会利益格局的基本现实，如何对现有社会利益结构进行调节和整理，从而对多元社会利益诉求实行统筹兼顾，进而促成三元化利益格局下社会秩序的重建，应是南海农村体制综合改革和创新社会管理中内含的深意。基于上述视角我们看到，正是充分把握了社会利益诉求的现有状况，南海以农村体制综合改革作为具体的行动路径，通过对既有利益结构的重新调整，以使不同群体的利益诉求避免纷争和混乱，防止利益矛盾的激化和利益冲突的升级。在此过程中，现有格局经过重新结构化和规范化达成新的社会利益框架，这一框架也是提供利益诉求的秩序框架，以此确定不同群体的利益表达、竞争和博弈应有的合理化、规范化机制，从而将多元利益诉求纳入理性协商、理解包容、共建共享的轨道，最终促成利益相关各方的基本共识和公意。

在上述过程中，首要的一项工作就是对不同群体社会利益诉求的整理和调节，这是对多元社会利益诉求实行统筹兼顾的基础。其中，廓清本地农民群体的利益结构、甄别其利益诉求的合理性，又是全部工作的起点。因为，在这一群体自身的利益纠葛以及与其他群体的利益矛盾中，包含着整个南海区社会利益问题的焦点性和根源性因素。因而对这一群体现有社会利益结构的甄别和调整，使其利益诉求过程释放出的过度张力得到转变、弱化甚至消解，最终彻底消除这一群体内部的利益纷争，是南海三元化社会利益格局秩序化的基础。所以，南海农村体制综合改革的一系列措施——“村改居”、股权固化、“政经分离”、农村集体资产交易和管理平台、城乡一体化等，对于本地农民群体利益的重新结构化和秩序化具有针对性的实际意义。

我们前面已指出，本地农民群体的利益诉求涉及两大重要的制度变量——土地制度与农村集体经济股份合作制，前者规定了这一群体的土地权利，后者赋予其股权权利。农民群体利益诉求张力的转变、弱化以致消解，很大程度上取决于上述两个方面的变化。南海农村体制综合改革过程中采取的各项措施，还需一个时间周期逐步释放其效果，最终达到农村体制和制度的根本转变。

譬如，根据南海区对股权改革的规定，在股权固化之后，由于“生不增，死不减”的股份制模式，未出现股权权益争议的，可以按照《中华人民共和国继承法》的规定，由继承人继承股权，一般地，自然人的民事权利自死亡时终止。^[52]按照这一政策，持有股份的本地农民人口将不再有明显波动，参与股份分红的群体基本固定化，这一群体的相关利益行为将具有一定的确定性和可控性，从而为其利益诉求的程序化、秩序化创造初步条件。又如，经过股权固化，因人口变动引发股权争议的，可通过“生增死减，股权赎回”的模式进行调整，对死亡或自愿放弃股权退出集体经济组织的，由集体经济组织赎回股权或进行内部流动处理，最终实现股权固化。^[53]按照这项政策规定的路径，将推动股权的溢出、变更、转化和退出，从而使股权规模呈现收缩趋势。再如，实行“政经分离”之后，农村集体经济组织获得了自主经营权，可根据经济实力、经营效率等具体情况对农村集体资产进行市场化选择，如对农村集体资产进行评估、拍卖，公平合理地处理给集体经济组织成员，成员也可按照“有投资、有股份”的原则，自愿出资购买农村集体资产的收益权，或者采取股东自我发展、自我管理、自负盈亏、风险共担的发展模式。无土地资源的“城中村”、“园中村”的村组集体经济组织，可对农村集体资产进行评估、拍卖，公平合理地处理给集体经济组织成员，让村民“持币进城”。^[54]这一过程的前景是，在持续的市场化和风险经营过程中，南海农村集体资产将会出现分化，其中一些有望增加、扩张，也有一些则会收缩、减弱，还有一些会失败、消失。南海农村集体资产的这种未来趋势，最终将奠定三元化格局下多重社会利益诉求秩序化的经济基础。

（二）社会权益的指标化与服务管理的城乡一体化

前面分析了本地农民群体、本地市民群体、外来人群体由于身份-权利-待遇的差别而形成的三个利益世界。显然，如果固守现有三元化的社会利益格局，利益群体之间的矛盾和纷争过程将继续释放巨大的张力，其社会利益诉求的秩序化也就不可能达成。因此，要不断推动三元化利益结构的柔化、弱化和同化趋势，在此过程中形成社会利益的基本协调和一致，以促成目前城乡二元化社会结构不断消解的愿景，最终实现公共服务和社会管理的一体化目标。在上述方面中，不断增强三元化利益结构的柔化、弱化和同化趋势，促成社会利益的基本协调和利益诉求的基本共识，是实现城乡一体化的必要前提。

在南海实行的社会改革方案十分重视城乡一体化建设，其中，公共服务和社会管理一体化是一个重点内容。譬如，2010年7月，南海区委和政府在调研中已初步形成农村“六转变”的设想，如何将城市公共服务延伸至乡村的特征尤为明显。农村“六转变”的具体设想是：第一，农村体制方面，探索从政经结合型转向突出核心、“政经分离”型；第二，社会管理方面，探索从农村管理型转向城市社区管理型；第三，农村集体资产方面，探索从集体分红型转向自主经营、盈亏共担的风险经营型；第四，村民服务方面，探索从无偿福利型转向有偿分担城市管理型；第五，农村居民住宅方面，探索从传统单家独户型转向现代社区公寓型；第六，农村居民保障方面，探索从不稳定的分红式保障转向城乡统筹式的社会保障。

在我们看来，公共服务和社会管理的城乡一体化是一系列改革的最终结果，其必要前提条件在于，推动三元化利益结构的柔化、弱化和同化趋势，促成城乡居民的社会利益的基本协调和共识。就南海目前的情况来说，“村改居”、股权固化等改革措施的确迈出了一大步，但对于城乡二元结构的触及还是较为表层化和形式化的，远未达到其深层次的实质内涵。特别是在抹平和消除不同群体的利益分隔、利益矛盾和利益纷争方面，“村改居”、股权固化等改革措施的效果必然是有限的。这就启示我们，南海应对现有三元化社会利益格局获得更为切实的把握，并在此基础上对整个改革给予深入的思考和缜密的设计，以形成改革的基本思路、整体框架、实施方案等。对此，有如下一些建议。

第一，切实把握南海区本地市民、本地农民、外来流动人口三个基本利益群体，并对三个利益群体的身份-权利-待遇的实际差别进行甄别，进而形成三大群体社会权益的全面评估。南海现有三大群体的社会权益差别可以概括为两个方面。一是本地市民与本地农民的社会权益差别，首先体现在经济权益方面，包括土地制度和农村集体经济股份合作制带来的差别，以及以此为基础形成的这两个群体其他社会权益的区分。二是本地居民与外来流动人口的社会权益差别。外来人口又分两种情况，即“离乡不离土”的农民工与外地城镇居民，一般情况下可视为一个群体。本地居民与外来人口的社会权益差别，首先体现在户籍制度方面的差别，由此导致了两个群体在社会权益改革方面的差别，如居住、就业、社会保障、公共服务等方面的不同对待。

第二，确定“南海区居民城乡一体化社会权益指标体系”的设计指导原则。这一指导原则包括四个基本方面：一是应贯穿南海区城乡一体化发展目标，二是应与南海区可为其全体居民提供的社会权益的法理权限相匹配，三是应适合南海区经济社会发展的实际水平，四是应采用标准化和技术化方式以确保这一指标体系的可操作性。在上述几个方面中，南海区城乡一体化目标是一个根本性的原则，是确定南海区居民享有社会权益的公平性、法治化的理念基础。

第三，建立“南海区居民城乡一体化社会权益指标体系”的基本框架。在南海区城乡一体化目标奠定的理念基础上，对南海区城乡一体化目标做进一步的分解，可以得到更为具体的子目标，如经济一体化目标、政治一体化目标、文化一体化目标、社会一体化目标、生态环境一体化目标等。在此基础上可建立“南海区居民城乡一体化社会权益指标体系”的基本框架。譬如，可包括以下一些指标层次。

（1）一级指标：南海区居民城乡一体化社会权益。

（2）二级指标：经济权益、政治权益、文化权益、社会权益、环境权益等。

（3）三级指标：从上面五大指标中继续递进，分解出南海区居民社会权益的若干三级指标。

（4）四级指标及更次级的指标：根据南海区居民社会权益城乡一体化目标的实际需要，可从三级指标继续递进分解，形成若干四级指标以及更次级的指标。

这样，我们就可以初步建立一个“南海区居民城乡一体化社会权益指标体系”，如表2-1所示。

表2-1　南海区居民城乡一体化社会权益指标体系

续表

第四，运用赋权法建立南海居民社会权益的综合指数。依据南海区居民三个基本利益群体（本地市民、本地农民、外来流动人口）的划分，对每一群体的社会权益进行赋权量化。在此基础上，根据南海城乡一体化的目标原则，通过赋权法对南海居民社会权益的相关次级指标赋予不同权重，形成社会权益的综合指数。这一指数表现了对南海居民社会权益的基准值差别可采取的调节措施，以促使社会权益差别的平衡和改善。

第五，以南海区制定的城乡一体化经济社会发展规划为基础，对南海区居民社会权益指标体系进行进程性指标处理，以体现南海区城乡一体化的阶段性目标，如“南海区居民城乡一体化社会权益指标体系（2011—2015）”，“南海区居民城乡一体化社会权益指标体系（2016—2020）”……通过技术化、指标化的社会权益指标体系的实施，逐步推进城乡一体化进程，最终实现南海经济发展和社会进步的愿景。

（三）乡村治理的复合型合法性权威与基层社会秩序

在南海的农村体制综合改革和创新社会管理过程中，基层社会治理可能是最大的难点。对于这一点，区委书记邓伟根有充分的认识。2010年，根据省委政法委、省综治委《关于全面推进社会管理创新的意见》，南海被列为全省开展创新社会管理的综合试点，同时佛山市委、市政府将南海确定为全市创新社会管理试点工作先行先试单位。邓伟根表示，南海要创新社会管理，就是要加快推进社会管理体制改革，努力建设服务型政府，变政府管治为公共治理，使政府、社会组织和民众实现良性互动，努力构建“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会建设新格局。邓伟根反复强调：“谁掌握了基层，谁就掌握了执政的话语权！”这句话可谓言简意赅、一语中的。只有抓住、抓好基层社会管理，才能突破社会管理的瓶颈制约，才能找到南海创新社会管理的落脚点。

对于如何掌握基层，南海区也做了许多新的探索。他们坚持一条：要强化党的领导核心，党员干部队伍要更多地下基层，接触群众，倾听他们的诉求，切实解决他们的实际问题。新加坡每个党员就是一个支部，渗透到了社会的每一个角落。他们重视以村居作为基层社会建设的重要平台，同时，强化对社会组织的培育，尤其是对村居自治组织的培育，它们不属于政府系列，但却是政府管理基层社会的重要抓手和落脚点，务必要做实做强。^[55]事实上，南海实施的一系列农村体制综合改革——“村改居”、股权固化、“政经分离”、农村集体资产、城乡一体化等，都离不开一个思路：掌握基层，引导基层，做实基层。

我们从近年对中国城市社会和社区的实地调查中感受到，中国基层社会治理是一个高度复杂、深不可测的现实题材。无论从历史视野还是从现实角度，无论是整个中国社会还是局部地方社会，基层社会治理显然是一种异常艰难的过程。这次，对南海的实地调研较全面地涉及了城乡基层社会，使我们进一步认识到基层社会治理的复杂性和艰巨性。而农村基层社会治理又更为复杂和艰巨，不仅涉及经济行为和行政运作，也关乎政治、法律、文化、历史传统等诸多方面的问题。

就中国农村基层社会治理的成败而言，社会秩序的维系可以说是一个首要标志。而且，任何社会秩序的维系都会表现为具体过程，也需要为此支付成本。从这个意义上，公共物品和公共服务既是维系社会秩序的必要成本，也可以视为社会秩序的体现方式。与城市社会相比，农村社会的公共物品和公共服务明显不足，有的地区甚至根本不存在公共物品和公共服务的概念。正如某些学者指出的，乡村社会秩序涉及其作为地域共同体的物质性公共品需求（如道路、灌溉和治安要求）及非物质性公共品需求（如地方宗教、道德礼俗、休闲娱乐等）。相对于当前的农村社区，城市社区的绝大多数公共品都是由超出社区的国家供给。^[56]农村社会治理常常是在公共物品和公共服务短缺的情况下进行的，这就使得农村基层社会秩序的维系十分困难。

按照全球治理委员会的报告《我们的全球伙伴关系》的解释，治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事物的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。中国学者对乡村治理的见解可能存在着不一致，或认为乡村治理是一个由国家和社会共同作用而形成的公共权威实现对乡村社会调控和治理的动态过程（王晶晶等），或主张乡村治理的含义包含着国家权力和农村社区公共权力在乡村地域中的配置、运作、互动及其变化（吴毅、贺雪峰），或认为乡村治理是多种主体相互依存，通过“参与”、“谈判”和“协调”等合作的方式来解决冲突，实现一种良好和谐的秩序（赵树凯），等等。^[57]不过，无论学者们的理解存在怎样的不同，有一点是明确的，即治理与秩序之间的密不可分和互为前提的关系——治理的目的在于建立更好的秩序，治理的过程在一定秩序下才可能实施。因此，目前基层社会的无序状态是农村社会治理的根本困境所在。

无论是治理还是秩序，都离不开具有合法性的权威。特别是农村社会基层治理是在地域有限、规模狭小的乡村“熟人社会”中进行，频繁地直接面对治理对象和各种利益纠葛，更需要充足的合法性权威。我们认为，乡村治理过程应通过多种资源的整合，形成权威合法化的充足基础，这也就是所谓“复合型合法性权威”。

复合型合法性权威涉及内容宽泛、形式多样的治理资源，从治理主体来说，譬如乡镇政府、基层党组织、家族宗族势力、村庄精英、社会组织等；从治理规则看，包括道德伦理、民俗习惯、乡约村规、国家政策、法律法规等；从治理机制而言，可分为行政化机制、市场化机制、社会化机制等；从治理资源的具体形态看，可以是经济资源、政治资源、文化资源、社会资源、社区资源等。上述所有因素都会在乡村治理过程中发挥这样或那样的功能，对乡村社会内部的秩序化形成影响。在对这些合法性权威来源进行有效整合的基础上，可以形成复合型治理，换句话说，也即“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理新格局。

邓伟根书记强调的“谁掌握了基层，谁就掌握了执政的话语权”的确是农村基层社会治理的至理名言。而运用乡村治理的复合型合法性，则可以有效地推进乡村社会的秩序化，实现农村社会的基层治理。因此也可以说，谁能整合乡村的不同合法性资源，谁就掌握了基层。我们这里所说的乡村治理复合型合法性权威，还涉及掌握基层、掌握执政话语权的方式和途径，这就是对乡村各种治理资源的有效整合，使之形成复合、互补的综合性优势。因此，在维系乡村社会的秩序化、达成农村社会基层治理的过程中，应小心维护能够产生合法性的各种资源，善于整合和运用这些资源。也就是说，复合型治理必须避免因权威的“落单”而在治理过程中面对孤立无援的窘境。

令人遗憾的是，中国农村社会的大量现实表明，政府“落单”、基层官员“落单”甚至农民“落单”可能已经是非常普遍的现象，这表明乡村治理中合法性资源的流失已经十分严重。

笔者近年在全国农村调研，几乎每次都发现，乡村社会原本结构性存在但却十分边缘化的刁民群体正在变为主流，正在替代农民成为乡村社会秩序的主导人和决定者。乡村社会中的相当部分秩序变得由这一部分人来决定，这是一个相当严重的问题。……用地方政府官员的话说，这些人的行为是“杀又不够杀，判又不够判”，是“大错不犯，小错不断”，因此无法应对，只能迁就。这种迁就又会进一步纵容这些人的胆量，他们会进一步蔑视权威、蔑视秩序、蔑视政权、蔑视正义与道德，视政权的力量为烧火棍，胆大妄为，以致最终越过底线。

政府“落单”，地方官员常被刁民弄得狼狈不堪，这就会进一步壮大刁民的力量与声威。……农民人数虽然多，却是分散的，所以他们也落了单。这样一来，在农村社会中，是由刁民来决定这个社会的基本秩序，是由一群地方政府官员与一群刁民斗争，双方斗智斗勇，其中的原则之离谱、方法之可笑、情节之离奇，对当前基层治理有深入调查的同仁，都会为之一叹！^[58]

结论是异常沉重的：这样的基层治理会很快失败，基层政治控制因此解体。这显然是当代中国的一个无法承受之痛。^[59]乡村权威合法性资源的流失必然造成基层社会的失序，从而导致乡村治理的失败。所以，在乡村治理过程中维护、整合、运用多样化的治理资源，促成复合型合法性权威，真正形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的格局，已经成为一个十分紧迫的问题。

（四）技术创新与伸向末端的公共服务与社会治理

随着以往的单位制、户籍制、身份制以及职业体制的解体，国家和政府失去了通过一个个“缓冲带”实现间接管理的方式，而是直接面向规模巨大、多元异质、快速流动、在社会中呈点状分布的个人，提供动态的、个性化的社会服务。因此，如何使社会管理和社会服务走进“一线”，达至基层末端，是一个前所未遇的挑战。

根据我们近年来在多地进行的实地调研，21世纪以来，对基层末端社会建设、社会管理和社会服务的理论研究和实践探索，已成为“中国道路”、“中国经验”的一个新领域。中国社会学家对此做了深入的理论研究。如郑杭生认为：“给社会正义下一个更广泛的社会学定义：社会正义就是社会资源和社会机会配置的公平性和平等性。”社会资源的配置关系到社会学的核心命题。“社会学的核心命题之一是社会资源和社会机会的合理配置和分配。”“社会资源和社会机会的合理配置”是新中国60年来的社会变迁和社会转型、社会建设和社会发展的“主线”。“社会建设的实质是与合理配置社会资源和社会机会这个根本问题联系在一起的。”“社区建设，也跟社会建设一样，又是与合理配置社会资源和社会机会这个根本问题联系在一起的。”^[60]这些论述反复揭示了社会建设与社会管理的关键即在于推进社会资源和社会机会的更为公平而合理的配置。事实上，中国社会转型变迁过程中的社会利益调整，最终都将归结到社会资源和社会机会及其优化配置上。

在此过程中，对基层末端社会建设、社会管理和社会服务的实践也将持续深入。特别是城市的社区建设，不仅在组织结构的协调、体制制度的完善、运行机制的互联、功能作用的互补上，而且在技术性、操作化层面上也取得了突破性进展。这些探索对于促进社会资源和社会机会在基层末端的优化配置作出了直接的贡献。

广东省委和省政府非常重视运用新技术手段加强基层末端社会建设、社会管理和社会服务。如针对“运用信息化创新社会公共服务”，提出了以信息技术推动社会管理升级，加强云计算、物联网、无线城市、智慧城市等信息化手段和理念在社会建设领域中的应用，建立全面覆盖、动态更新、联通共享、功能齐全的社会管理综合信息服务体系，建立完善城市社区和农村基层的综合信息网络，完善政务信息资源交换共享平台，建立以人口、法人、信用、地理信息为重点的公共基础数据库，促进跨部门跨区域业务协同和公共服务一体化。加快建设电子政府，“十二五”期末，100％的政务公开信息网上发布，行政许可事项网上办理率达90％；探索建立公民网页，提供个性化、主动式的公共服务；并强调加大简政放权力度，增强基层政府的社会管理和公共服务能力，采用实体办事大厅和网上办事大厅相结合的模式，到“十二五”期末，全省实现80％以上行政审批、公共资源交易、政府采购等事项“一站式”集中办理。^[61]

南海区在运用信息化、网络化技术创新社会管理方面做了很有意义的探索。其中，两大信息化、网络化平台——农村集体资产管理交易平台和农村财务监管平台——的建立，大大强化了南海区公共服务和社会治理伸向基层一线的功效。

首先，农村集体资产管理交易平台开创了农村集体资产管理交易的“智慧模式”。这一平台的整个建设采取了一系列信息化、网络化技术，如农村集体资产管理交易软件的开发，资产管理、资产交易两大模块的创建，资产交易、资产管理和合同管理三个台账的建立等。这些技术手段的运用实现了对村、组集体资产的全面清产核资，按照资源性资产、经营性资产、非经营资产三大类全部录入软件系统，建立了资产台账。同时，集体的每间物业、每个鱼塘、每块土地、每份合同等信息也输入系统，实现了精细化的动态监管。此外，区、镇、村间的数据网络得以构建，形成了实时传递、实时查询、实时监控的互联互通机制。目前南海所有资产的增减变化、交易意向立项、交易审核、信息发布、信息查询、交易结果公布、业务提醒等运作程序，都实现了动态管理、信息化管理和电子审批。

其次，农村财务监管平台的建立为农村集体资金安全提供了更好的保障。这一平台整合了各种可用资源，通过一套新的软件，搭建了“出纳驻村、会计驻镇、集中会计核算、财政资金专户管理”的财务监管平台，将农村集体资产、资金、合同、债权、债务、会计账、出纳账及集体各项收支，全部纳入农村财务监管平台进行动态、全过程监管，进一步强化对农村集体资产、资源、资金的监督，有效地保护了农村集体和农村居民的利益。^[62]更为重要的是，农村财务监管平台的功能在于为农村财务运行提供服务。依托这一平台，实现了资金管理使用、票据管理、会计核算、财务公开、合同管理等服务。在服务的过程中，南海区推进了对农村财务的精细化管理，如一项委托（村组集体经济组织委托镇街）、两级（镇街、村）审核、三权（资源、资产、资金的所有权、使用权、审批权）不变、四层监督（业务监督、审计监督、群众监督、检查监督）、五个统一（统一全区财务管理制度、统一财务审核、统一记账、统一公开、统一建档）等。

在运用信息化、网络化技术创新社会管理、推动公共服务和社会治理伸向基层一线方面，许多地方、社区和部门的经验也值得学习和借鉴。如杭州市上城区的信息化和电子技术的社区发展战略，为城市社区的快速发展和科学发展提供了新鲜经验。上城区在推进地域性社区建设的同时，也努力构建虚拟性社区，将地域性、物理性和实体性社区与数字化、信息化和网络化社区合为一体。上城区这一探索的创新性在于，从传统上的“单维社区建设模式”的初级阶段，发展到了“双维社区建设模式”的最新阶段。从2001年起，杭州市上城区即开始尝试“双维社区”建设之路，目前杭州市上城区已建立了“二化四网六平台”的信息化工作格局，并形成了上城区自身的工作标准。杭州市上城区双维社区建设示意图如图2-1所示。

图2-1　杭州市上城区双维社区建设示意图

所谓“二化”，是指社区管理信息化和社区服务信息化；所谓“四网”，是指“e家人”社区事务管理网、社区电脑服务网、社区电视服务网、社区电话服务网；所谓“六平台”，是指社区事务管理平台、居民互动网络平台、公共服务信息平台、社会志愿服务平台、居家养老服务平台、为民服务联盟平台。以“二化四网六平台”为技术载体，上城区解决了多年来难以解决的诸多问题，社区建设呈现出新的面貌。“双维社区建设模式”从具体的操作和技术层面，提供了社会资源的优化配置以及更好的服务和治理的一个实际范例。依托“二化四网六平台”的技术系统，政府职能部门之间的条块分割被弱化，“政府-企业-社会”的合作关系得到了加强，社会资源通过网络化和信息化的技术平台得到处理和整合，从而实现了更多和更优的社会资源在社区的合理配置。^[63]

再如北京市民政部门根据便捷高效民政的思路，形成了创新服务方式的具体设想。民政工作必须适应社会发展要求，大力推进公共服务的信息化、网络化，加强公共服务平台建设。为此，北京市民政局充分利用呼叫热线、信息服务自助终端等现代科技手段，依托96156社区便民服务热线，建立跨部门的社区综合服务平台，实现劳动就业、社会保障、综治维稳等基本公共服务一站式受理。同时，民政系统积极推行政府管理网络化，加快电子政务建设，推进政府管理创新和政务公开，搭建百姓与政府之间的桥梁，广泛收集社情民意和民生需求。这种以信息化、网络化为手段，对城市实行分层、分级、全区域的网格化管理方式，能够及时发现和解决民生问题，为居民提供快速便捷的服务。与此同时，北京市民政局在实现民政信息化、网络化的同时，大力推进民政数字化。他们设计了数字民政项目和专项业务系统的发展规划，一方面完善各级民政部门网站功能，继续拓展网上办事项目，为群众提供方便快捷的服务；另一方面加快建立与公安、人力社保、教育、金融等相关业务系统的连接，实现数据信息共享。此外，北京市民政局还积极推动自身业务的信息化和数字化，如构建社会救助、慈善公益事业、社会福利、基层政权与社区建设、社会组织、优抚安置保障、专项社会行政事务等民政公共服务信息数字平台，形成与首都民政事业发展相适应、具有首都特色的民政信息化、数字化发展格局。

总之，如何使更多数量、更优品质的社会资源得到合理配置，真正“落地”在基层社会，使以人为本、科学发展、共建共享以及社会公平正义得到具体化，是基层末端社会建设、社会管理和社会服务亟待解决的一个新问题。显然，仅仅依靠传统的工作方式和手段，已经难以实现大数量、高品质的社会资源的合理配置，必须依靠当今科技领域的最新成果，在社会资源的配置技术上有所突破，通过技术创新过程，真正实现社会资源和社会机会走进实际、走进生活、走进基层一线的百姓。这方面的实践探索仍有一段长路要走。